Izdelano v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic ^[1]

Ozadje pritožbe

1. Zadeva se nanaša na zavrnitev Komisije, da javnosti omogoči dostop do dokumentov v zvezi s postopkom, s katerim je Evropska komisija predlagala spremembo zakonodaje EU v zvezi z gensko spremenjenimi organizmi (GSO). Uredba 1829/2003 obravnava postopek odobritve za uporabo GSO v živilih in krmi [2]. Komisija je 22. aprila 2015 predložila predlog [3] za spremembo navedene uredbe, tako da se vanjo vstavi člen 34a. Člen 34a določa postopek, ki državam članicam omogoča, da na svojem ozemlju omejijo uporabo GSO kot živil ali krme. Namen predlagane spremembe je bil uskladiti Uredbo 1829/2003 s podobnim postopkom iz Direktive 2015/412, tj. direktive, ki ureja namerno sproščanje GSO v okolje [4].

2. Nevladna organizacija Greenpeace je 28. maja 2015 Komisijo zaprosila, naj ji omogoči dostop do a) dokumentov, v katerih so navedene različne možnosti, ki jih je Komisija preučila pred predstavitvijo svojega predloga, in b) dokumentov o tem, kako je bila izbrana možnost, predstavljena v tem predlogu.

3. Komisija je v odgovoru z dne 8. julija 2015 opredelila 21 dokumentov, ki spadajo na področje uporabe zahteve. Greenpeaceu je omogočil dostop do 16 dokumentov in zavrnil dostop do preostalih 5 dokumentov.

4. Organizacija Greenpeace je 31. julija 2015 vložila zahtevo za ponovno preučitev sklepa Komisije v zvezi s štirimi od teh dokumentov, do katerih je bil dostop zavrnjen (tako imenovana „potrdilna prošnja“).

5. Komisija je 26. avgusta 2015 potrdila zavrnitev dostopa do štirih dokumentov, pri čemer je trdila, da vsebujejo predhodna razmišljanja in mnenja za notranjo uporabo ter da ni prevladujočega javnega interesa za razkritje teh dokumentov [5].

6. Organizacija Greenpeace je 27. oktobra 2015 pri evropskem varuhu človekovih pravic vložila pritožbo. Predmet pritožbe je bila zavrnitev Komisije, da sploh ne bi omogočila dostopa do treh različic tako imenovanega „dokumenta o možnostih“, in edini delni dostop do dokumenta „Elementi načrta“.

7. Evropski parlament je 28. oktobra 2015, dan po vložitvi pritožbe pri varuhu človekovih pravic, zavrnil zakonodajni predlog Komisije.

8. Po zavrnitvi Parlamenta je Komisija napovedala, da svojega zakonodajnega predloga ne bo umaknila. Dejansko je bil predlog vključen v delovni program Komisije za leto 2016 med predloge v obravnavi, ki so bili za navedeno leto prednostna naloga.

Preiskava varuhinje človekovih pravic

9. Varuhinja človekovih pravic je 18. decembra 2015 začela preiskavo pritožbe, da bi preučila trditev organizacije Greenpeace, da:

Komisija je napačno zavrnila dostop javnosti do treh različnih različic tako imenovanega „dokumenta o možnostih“ in je napačno odobrila le delni dostop do dokumenta „Elementi za časovni načrt“.

Greenpeace je trdil, da zavrnitve Komisije ni mogoče upravičiti na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 v povezavi z načeloma lojalnega sodelovanja in institucionalnega ravnovesja.

10. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je 12. februarja 2016 opravila pregled zadržanih dokumentov. Razpravljajo o prednostih in slabostih različnih scenarijev in morebitnem manevrskem prostoru Komisije. Komisija je med pregledom preiskovalno skupino varuhinje človekovih pravic obvestila, da meni, da je dokument o možnostih še vedno zaupen. Razlog za to je, da Komisija kljub zavrnitvi predloga ni nameravala umakniti svojega predloga. Namesto tega je nameraval začeti nadaljnja pogajanja s Svetom in Parlamentom.

11. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je 21. decembra 2016 govorila z uradniki generalnega direktorata (GD SANTE), ki je odgovoren za predlog Komisije. Komisija je potrdila, da predlog obravnava Svet, da postopek še poteka ter da so službe Komisije in Svet predlog nazadnje izmenjali decembra 2016. Čeprav predlog ni bil vključen v delovni program Komisije kot prednostni predlog za leto 2017, je bil še vedno vključen v delovni program GD SANTE.

12. Varuhinja človekovih pravic je ob upoštevanju teh informacij 18. aprila 2017 Komisijo pozvala, naj odgovori na pritožbo in zlasti pojasni, kako bi lahko dostop do teh dokumentov konkretno in dejansko posegel v interes, varovan z navedenimi izjemami iz člena 4(3), prvi in drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, in zakaj je menila, da bi razkritje zadevnih dokumentov pomenilo predvidljivo in ne zgolj hipotetično tveganje za njen postopek odločanja.

13. Komisija je v odgovoru z dne 10. julija 2017 navedla, da je vse podrobno pojasnila v potrdilnem sklepu z dne 26. avgusta 2015, ki je medtem postal dokončen [6]. Komisija je menila, da ni treba podrobneje obrazložiti zavrnitve dostopa do zahtevanih dokumentov. Namesto tega je zgolj potrdila veljavnost svoje odločbe glede na dejanske in pravne okoliščine, ki so takrat prevladovale. Komisija je vztrajala pri stališču, da se je v upoštevnem času v zvezi z zgoraj navedenimi štirimi dokumenti pravilno sklicevala na izjemo iz prvega in drugega pododstavka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 in jo uporabljala ter da pri presoji Komisije ni bilo očitne napake.

14. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je 20. marca 2018 ponovno stopila v stik z GD SANTE. GD SANTE je potrdil, da je predlog v pristojnosti Sveta, da zakonodajni postopek še poteka in da ga ne namerava umakniti.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

15. Pritožnik je trdil, da se je Komisija, da bi zaščitila in okrepila svoj pogajalski položaj v odnosu do sozakonodajalcev EU, odločila žrtvovati pravico javnosti do obveščenosti o utemeljitvi svojih političnih odločitev.

16. Pritožnik je trdil, da se Komisija ne more sklicevati na izjemo iz prvega pododstavka člena 4(3) Uredbe (ES) št. 1049/2001, katere namen je zaščititi tekoči postopek odločanja Komisije. Razlog za to je, da je Komisija sprejela svoj predlog ter ga predložila Parlamentu in Svetu. Tako so bile pristojnosti odločanja Komisije v okviru rednega zakonodajnega postopka izčrpane.

17. Če bi bilo treba postopek odločanja Komisije šteti za „tekoč“, je pritožnik trdil, da prvi pododstavek člena 4(3) ne more preprečiti razkritja informacij in dokumentov, ki jih je Komisija uporabila za pripravo predloga.

18. Pritožnik je v podporo temu stališču trdil, da morajo biti v okviru rednega zakonodajnega postopka iz člena 294 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) vloga in pristojnosti Komisije usmerjene v to, da se Parlamentu in Svetu omogoči polno izvajanje njune vloge sozakonodajalcev pri izpolnjevanju njunega demokratičnega mandata. V ta namen jim mora Komisija zagotoviti popolne in jasne informacije o predlogu, ki jim je bil predložen. Popolno poznavanje pripravljalnih del, vključno z različnimi možnostmi, ki jih je Komisija upoštevala pri opredelitvi svojega predloga, je bistvena zahteva, da institucije na podlagi informacij ocenijo besedilo Komisije in zavzamejo stališče med zakonodajnim postopkom.

19. Še pomembneje je, da je celotno javno poročilo o pripravljalnih delih bistveni element demokratičnega procesa. Državljanom omogoča, da razumejo, zakaj je Komisija Parlamentu in Svetu predložila določen predlog. Zadrževanje informacij (zlasti o drugih možnostih politike, ki jih ima Komisija na voljo med pripravo predloga) za zaščito „pogajalskega stališča“ Komisije med zakonodajnim postopkom ni združljivo s pregledno in demokratično naravo zakonodajnega postopka. Ohranjanje alternativnih možnosti „v žepu“ bi lahko bila veljavna strategija za pogajalce, vendar je neprimerno ravnanje za institucijo, ki ji je zaupano varstvo interesov Unije in monopol zakonodajne pobude; v vsakem primeru bi bilo tako ravnanje v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja.

20. Zato je pritožnik menil, da zavrnitev razkritja zadevnih dokumentov ni upravičena v skladu s prvim pododstavkom člena 4(3) Uredbe 1049/2001.

21. Poleg tega je pritožnik trdil, da je še manj jasno, zakaj bi se morala uporabljati izjema v zvezi z varstvom odločanja Komisije iz drugega pododstavka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 (tj. po sprejetju odločitve Komisije).

22. Komisija je trdila, da ima postopek odločanja dve fazi. Prva faza se zaključi s sprejetjem predloga. Druga faza je medinstitucionalni postopek odločanja. Sodelovanje Komisije v drugi fazi vključuje (a) razlago in zagovarjanje predloga na delovni ravni v Svetu in ustreznih odborih Parlamenta; (b) uradno izdajo mnenja v prvi in drugi obravnavi o spremembah sozakonodajalcev (člen 294(6) in (7)(c) PDEU)[7] ter (c) dokler Svet ne odloči in spremeni svoj predlog kadar koli med zakonodajnim postopkom (člen 293(2) PDEU).

23. Komisija je tako trdila, da njen postopek odločanja še ni končan ter da bi prezgodnje razkritje notranjih stališč in političnih ukrepov, določenih v zadržanih dokumentih, resno ogrozilo njen manevrski prostor in zmožnost predlaganja in spodbujanja kompromisov med sozakonodajalcema na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.

24. Podredno, če bi se postopek odločanja po sprejetju predloga Komisije štel za zaključenega, bi za zadevne dokumente veljala izjema iz člena 4(3), drugi pododstavek, ker bi razkritje teh dokumentov, ki odražajo mnenja za notranjo rabo v okviru predhodnih razprav, resno škodilo poznejšim medinstitucionalnim postopkom odločanja v zvezi s pregledom zakonodaje o GSO.

25. Komisija je trdila, da ni prevladujočega javnega interesa za razkritje in da ni bilo mogoče odobriti smiselnega (nadaljnjega) delnega dostopa.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bilo izdano priporočilo

26. Trditev, da bo razkritje resno oslabilo postopke odločanja Komisije, mora temeljiti na posebni naravi zadevnega(-ih) postopka(-ov) odločanja, posebni vsebini spornih dokumentov in posebnih okoliščinah, ki so obstajale ob zavrnitvi prošnje za dostop.  

27. Kar zadeva posebnost zadevnega postopka odločanja, je Komisija ob zavrnitvi dostopa do dokumentov trdila, da bi razkritje resno ogrozilo njen „položaj in zmožnost predlaganja in spodbujanja kompromisov med sozakonodajalcema“ ter resno škodilo „medinstitucionalnim postopkom odločanja“ v zvezi s pregledom zakonodaje o GSO. Ob upoštevanju dejstva, da so lahko postopki odločanja iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 le tisti, ki potekajo v instituciji, ki zavrne dostop, teh dveh izjav ni mogoče razlikovati. Oboje je treba razumeti, kot da se nanašata na prizadevanja Komisije za zagotovitev, da bo njen zakonodajni predlog prestal zakonodajni postopek. Zato je treba izjave obravnavati skupaj.

28. Posebni „postopki odločanja“, za katere Komisija trdi, da bi jih razkritje resno oslabilo (in sicer njeno odločanje v zvezi s prenosom predloga v zakonodajni postopek), so v času, ko je bila prošnja za dostop zavrnjena, dejansko potekali.

29. Glede vprašanja, ali bi razkritje spornih dokumentov resno oslabilo te postopke odločanja, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da so zadevni postopki odločanja očitno „zakonodajne“ narave, saj se neposredno nanašajo na to, da Komisija zagotovi, da bo njen predlog sprejet v pravo.

30. Preglednost je na splošno bistven vidik dobrega demokratičnega upravljanja, saj državljanom omogoča, da nadzorujejo dejavnosti javnih organov, ocenijo njihovo uspešnost in jih pozovejo k odgovornosti. Preglednost je tako bistveni del institucionalnega sistema zavor in ravnovesij, ki posreduje pri izvajanju javne oblasti in spodbuja odgovornost [8]. Preglednost je zlasti pomembna v zvezi z zakonodajnim postopkom, v katerem so sodišča EU določila posebno visoke standarde glede preglednosti. Navedli so, da morajo biti državljani, da bi lahko uresničevali svoje demokratične pravice, sposobni podrobno spremljati postopek odločanja v institucijah, ki sodelujejo v zakonodajnih postopkih, in imeti dostop do vseh ustreznih informacij. Poleg tega člen 10(3) PEU določa, da ima vsak državljan pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije ter da se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Zato je izražanje javnega mnenja v zvezi z določenim začasnim zakonodajnim predlogom sestavni del uresničevanja demokratičnih pravic državljanov EU [9].

31. Kar zadeva specifično vsebino zadevnih dokumentov, različici dokumenta „Možnosti“ in „Elementi za časovni načrt“ vsebujeta možnosti in možne nadaljnje korake, ki jih je Komisija ocenila pri pripravi predloga za spremembo Uredbe 1829/2003. Zdi se, da dokumenti ne vsebujejo občutljivih ali spornih informacij. Kar zadeva dokument o možnostih, nobena od obravnavanih možnosti ne presega tega, kar bi bilo mogoče zlahka predvideti. Vsak razumno obveščen opazovalec bi pričakoval, da bo Komisija pripravila te možnosti, ko bo imela nalogo preučiti, kako bi bilo mogoče spremeniti postopek odločanja za odobritev GSO v živilih in krmi. Elementi načrta preprosto povzemajo te možnosti, jih postavljajo v njihov kontekst in podajajo začetno oceno njihovega učinka. Glede na vsebino teh dokumentov ni razumno sklepati, da bi njihovo razkritje lahko resno oslabilo postopek odločanja.

32. V zvezi s posebnim časovnim okvirom zavrnitve dostopa varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je preglednost zlasti pomembna, kadar sozakonodajalca razpravljata o zakonodajnem predlogu. Ko je bil Greenpeaceu zavrnjen dostop do dokumentov, je Parlament razpravljal o predlogu. (Samo dva meseca po tem, ko je Komisija zavrnila dostop javnosti do dokumentov v zvezi s sprejetjem predloga Komisije, je Parlament glasoval proti odobritvi predloga Komisije.) Čeprav je morda veliko različnih razlogov, zakaj je Parlament zavrnil predlog Komisije, omejevanje preglednosti postopka, s katerim je bil predlog sprejet, takrat ne bi prispevalo k vzpostavitvi potrebnega zaupanja javnosti v predlog. Varuh človekovih pravic pri tem upošteva člen 10(3) Pogodbe o Evropski uniji, ki določa, da ima vsak državljan pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije ter da se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Meni, da je priložnost za javno mnenje v zvezi z določenim zakonodajnim predlogom sestavni del uresničevanja demokratičnih pravic državljanov EU [10].

33. Varuhinja človekovih pravic zato ugotavlja, da Komisija ni dokazala, da je bilo razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično, da bi popoln dostop do spornih dokumentov konkretno in dejansko oslabil zadevni postopek odločanja v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.

34. Zato varuhinja človekovih pravic meni, da Komisija ni utemeljila svoje odločitve, da zahtevanih dokumentov ne razkrije v celoti. Če dokumenti niso v celoti razkriti, gre za nepravilnost in varuh človekovih pravic v skladu s členom 3(6) statuta evropskega varuha človekovih pravic v nadaljevanju podaja ustrezno priporočilo.

Priporočilo

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe Komisiji priporoča naslednje:

Komisija bi morala omogočiti popoln dostop do treh različnih različic tako imenovanega „dokumenta o možnostih“ in dokumenta „Elementi načrta“.

Komisija in pritožnik bosta obveščena o tem priporočilu. Komisija v skladu s členom 3(6) Statuta evropskega varuha človekovih pravic pošlje mnenje do 30. novembra 2018.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 3. 9. 2018

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Uredba (ES) št. 1829/2003 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. septembra 2003 o gensko spremenjenih živilih in krmi (Besedilo velja za EGP) (UL L 268, 18.10.2003, str. 1).

[3] COM(2015) 177 final.

[5] Člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 o varstvu postopka odločanja institucije. Za podrobno razlago ključnih argumentov Komisije glej odstavke 22 do 27 v nadaljevanju.

[6] Ta izjava Komisije pomeni, da se je rok za vložitev tožbe pri Sodišču Evropske unije za nadzor zakonitosti sklepa Komisije (v nadaljnjem besedilu: ničnostna tožba) iztekel, zato sklep Komisije o zavrnitvi dostopa do dokumentov ni mogel izpodbijati pred sodišči Unije.

[7] Kadar Komisija poda negativno mnenje o spremembah Sveta, mora Svet svoje spremembe sprejeti soglasno (člen 294(9) PDEU).

[8] Glej na primer Sklep evropske varuhinje človekovih pravic o zaključku preiskave pritožbe 1454/2012/ANA proti Evropski komisiji, odstavki 41–43, na voljo na https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52892/html.bookmark.

[9] Glej sodbo Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 22. marca 2018 v zadevi T-540/15, Emilio De Capitani proti Parlamentu, ECLI:EU:T:2018:167, točka 98 in navedena sodna praksa.

[10] V zvezi s tem glej tudi zgoraj navedeno sodbo De Capitani, točka 98, in sodbo v zadevi T‑233/09, Access Info proti Svetu, EU:T:2011:105, točka 69.