Spoštovani gospod X,

Želim deliti naša predhodna stališča v tej zadevi in upam, da jih bo Komisija lahko upoštevala v svojem potrdilnem sklepu.

Zadeva se nanaša na implicitno zavrnitev Komisije, da javnosti omogoči dostop do 20 (od 27) dokumentov, ki vsebujejo prispevke zainteresiranih strani, ki jih je Komisija prejela v okviru priprave zakonodajnega predloga za zakonodajo o obnovi narave [1].

 Komisija je v začetni fazi zavrnila dostop do vseh dokumentov, pri čemer je trdila, da bi razkritje resno ogrozilo postopek odločanja v teku, saj zadevni zakonodajni postopek še ni bil zaključen.[2] Natančneje, Komisija je trdila, da bi razkritje razkrilo začasne možnosti politike, ki ne odražajo poznejšega razvoja zakonodajnega predloga med trialogi. Razkritje bi tako lahko povzročilo nepotrebne nesporazume. Komisija je tudi menila, da delni dostop ni mogoč, saj bi bila preostala vsebina dokumentov, potem ko so bili prikriti zaupni deli, nesmiselna.

Pritožnik je odločitev Komisije izpodbijal s potrdilno prošnjo. Ker pritožnik v predpisanem roku, ki se je iztekel 18. aprila 2024, ni odgovoril, se je obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Naš urad je 3. maja 2024 pozval Komisijo, naj izda potrdilni sklep. Sodišče je prosilo tudi za pregled zadevnih dokumentov in Komisiji dalo možnost, da poda pripombe.

Komisija je v odgovor posredovala kopijo dokumentov našemu uradu. Vendar Komisija ni predložila vsebinskih pripomb in do danes ni sprejela potrditvenega sklepa. Nasprotno, Komisija je navedla, da se še vedno posvetuje z zadevnimi tretjimi osebami.

Preiskovalna skupina varuha človekovih pravic je zdaj pregledala 20 dokumentov, obravnavanih v pritožbi, in sedem dokumentov, do katerih je Komisija pritožniku omogočila širok dostop javnosti. Na podlagi tega pregleda nismo prepričani, da bi bilo mogoče sporne dokumente ob sprejetju prvotne odločbe Komisije legitimno zadržati, vsekakor pa ne v celoti.

Zlasti ugotavljamo, da so bili vsi dokumenti, obravnavani v tej zadevi, pripravljeni ali prejeti med pripravo zakonodajnega predloga zakona o obnovi narave. Dokumenti odražajo stališča posameznih držav članic in različnih akterjev civilne družbe (predvsem okoljskih nevladnih organizacij) o tem, kaj naj bi prihodnja zakonodaja zajemala, ter druge prispevke teh deležnikov. Te informacije so bile podlaga za odločanje Komisije, ki je privedlo do izdaje njenega zakonodajnega predloga.

Sodišče je razsodilo, da bi bilo treba zakonodajne dokumente načeloma razkriti tudi v fazi, ko je sprejetje zakonodajnega predloga s strani Komisije še vedno negotovo in postopek odločanja še poteka.[3] Načeloma se deležnikom, ki dejavno prispevajo k postopku odločanja javnega organa, ne bi smelo dovoliti, da to storijo za zaprtimi vrati.[4] V tem primeru je Komisija v času zahteve za dostop že sprejela svoj predlog zakona o obnovi narave, skupaj z ustreznim poročilom o oceni učinka in povezanimi dokumenti.

Sodišče na podlagi pregleda dokumentov meni, da ne vsebujejo posebej občutljivih informacij, ki bi lahko resno ogrozile odločanje Komisije, ko je še potekalo (niti zakonodajni postopek, ki mu je sledil). Natančneje, informacije v dokumentih so – v veliki meri – precej splošne narave in/ali so že bile objavljene drugje (čeprav v povzeti obliki ali v drugačni obliki). Nekatere zadevne države članice so na primer izmenjale „zgolj“ svoje izkušnje in najboljše prakse v zvezi z ustreznimi nacionalnimi pravili ali Komisijo zaprosile za pojasnila o svojih stališčih. Kar zadeva predhodna stališča in možnosti politike, se številna od njih odražajo v oceni učinka Komisije (ki je bila objavljena skupaj z osnutkom zakonodajnega predloga) ali pa jih je njihov avtor dal na voljo drugje [5].

Iz zelo splošnih razlogov za nerazkritje, ki jih je Komisija navedla v svojem prvotnem sklepu, ni jasno, kako bi razkritje kakršnih koli predhodnih stališč in možnosti politike lahko privedlo do „nepotrebnih nesporazumov“. Kot so sodišča Unije že večkrat ugotovila, lahko javnost popolnoma razume, da so nekateri dokumenti začasni in se zato lahko spremenijo [6]. 

V zvezi s tem tudi ni jasno, kako se zadržane informacije razlikujejo od informacij, ki jih je Komisija že objavila [7], kot so prispevki k javnemu posvetovanju ali informacije, ki jih je razkrila pritožniku [8], in sicer poročila o delavnicah z zainteresiranimi stranmi. Vsi ti dokumenti vsebujejo začasna stališča in možnosti politike, ki so se med tristranskimi pogajanji morda odražale v razvoju zadevnega zakonodajnega predloga ali ne.

Kar zadeva prispevke akterjev civilne družbe, se lahko upravičeno domneva, da so si ti deležniki še naprej prizadevali lobirati za interese, ki jih zastopajo, potem ko je Komisija objavila osnutek zakonodajnega predloga. Zato je zelo verjetno, da sta se sozakonodajalca EU zavedala svojih stališč in možnosti politike, ki sta jih predlagala. Enako velja za stališča, ki so jih države članice delile s Komisijo.

Zato se zdi, da Komisija ni dokazala, da bi razkritje spornih dokumentov ob sprejetju prvotnega sklepa resno vplivalo na pravilen potek zakonodajnega postopka, ga podaljšalo ali zapletlo. Glede na navedeno in jasno sodno prakso EU o preglednosti zakonodajnih dokumentov [9] je naše predhodno stališče, da je zavrnitev Komisije, da javnosti omogoči dostop do dokumentov, pomenila nepravilnost.

Zato pozivamo Komisijo, naj nemudoma, najpozneje pa do 31. julija 2024, omogoči širok [10] dostop do zadevnih dokumentov.

Ugotavljamo, da je bil medtem zakonodajni postopek zaključen, saj je Svet EU 17. junija 2024 uradno sprejel pravila o obnovi narave [11].

Če želi Komisija v odgovor na ta dopis izraziti dodatna stališča, Vas vljudno prosimo, da jih predložite hkrati s potrdilnim sklepom.

Nazadnje, upoštevajte, da nameravamo ta dopis deliti s pritožnikom. Komisijo zato prosimo, da nam do 17. julija 2024 sporoči, ali meni, da so informacije iz tega dopisa zaupne.

S spoštovanjem,

Rosita Hickey
vodja preiskav

Strasbourg, 10. julija 2024

[1] https://environment.ec.europa.eu/publications/nature-restoration-law_en.

[2] V skladu s prvim pododstavkom člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.

[3] Zadeva C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točka 92. Varuhinja človekovih pravic je menila, da so dokumenti, ki vsebujejo prispevke, vključene v zakonodajni predlog, pomembni elementi zakonodajnega postopka EU in bi zato morali imeti širši dostop do zakonodajnih dokumentov, glej Priporočilo Evropske komisije o zavrnitvi dostopa javnosti do dokumentov v zvezi z njenim predlogom uredbe o preprečevanju spolne zlorabe otrok na spletu in boju proti njej (zadeva 2421/2023/MIG), ki je na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/185538#_ftn18.

[4] To se odraža tudi v smernicah Komisije za boljše pravno urejanje, v katerih je določeno, da odnose z deležniki urejajo štiri načela, vključno z načelom, da je treba „postopek posvetovanja in njegov vpliv na oblikovanje politik narediti pregleden za udeležene in širšo javnost“: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (glej poglavje II, točka 3).

[5] Glej na primer https://www.clientearth.org/media/l05dyfl2/nature-restoration-law_firstanalysis_august2022.pdf.

[6] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T-540/15, točka 120: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840.

[7] Dokumenti od 1 do 3.

[8] Dokumenti 4 do 7.

[9] Client Earth proti Komisiji (glej opombo 3 zgoraj).

[10] Ugotavljamo, da sporni dokumenti vsebujejo osebne podatke posameznikov. Te informacije se lahko upravičeno redigirajo v skladu s členom 4(1)(b).

[11] https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/env/2024/06/17/.