Ozadje pritožbe

1. Obravnavana zadeva se nanaša na odločitev agencije EMA o odvzemu pritožnikovega izselitvenega dodatka za prihodnost.

2. Pritožnik je bil rojen na Severnem Irskem, ki je del Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska.

3. Septembra 2010 ga je agencija EMA zaposlila kot začasnega uslužbenca. V svoji prijavi je izjavil, da ima irsko državljanstvo. Nato je v obliki, ki se je nanašala na določitev njegovih pravic, pod naslovom Drugo državljanstvo izjavil, da ima tudi britansko državljanstvo. Agencija EMA se je najprej odločila, da pritožniku odobri izselitveni dodatek na podlagi njegove prvotne izjave, da ima irsko državljanstvo.

4. Pritožnik je maja 2011 zaprosil za spremembo kraja zanimanja, prvotno določenega v Dublinu na Irskem, v Cushendum na Severnem Irskem. Pri preučitvi njegove zahteve je uprava pregledala pritožnikov osebni spis in ugotovila, da je pritožnik prav tako izjavil, da ima britansko državljanstvo. Tako je agencija EMA 8. avgusta 2011 pritožnika obvestila, da v skladu s členom 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom ne more biti upravičen do izselitvenega dodatka. Agencija EMA je dodala, da zaradi zapletenosti vprašanja državljanstva oseb, rojenih na Severnem Irskem, ne bo izterjala zneskov tega dodatka, ki so ji bili že izplačani na podlagi člena 85 Kadrovskih predpisov [1].

5. Pritožnik je 4. oktobra 2011 zoper to odločbo vložil pritožbo na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi). V tej pritožbi je navedel, da ima glede na Sporazum, sklenjen med Vlado Irske ter Vlado Združenega kraljestva in Severne Irske v Belfastu leta 1998 ("Velikonočni sporazum")[2], pravico izbrati irsko ali britansko državljanstvo ali oboje. Poudaril je, da je vedno menil, da je njegovo državljanstvo irsko. Njegovi starši in stari starši so irski državljani in so ob njegovem rojstvu imeli irske potne liste. Pritožnik je dodal, da je vse svoje poklicno življenje preživel na Irskem, tam kupil stanovanje in uveljavljal svojo volilno pravico. Dodal je, da je zaradi zgodovinskega in političnega konteksta to vprašanje še bolj zapleteno.

6. Pritožba pritožnika je bila 30. novembra 2011 zavrnjena. Agencija EMA je v svoji odločbi poudarila, da je pravno zavezana uporabiti člen 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, v skladu s katerim se lahko izselitveni dodatek izplača le uslužbencu, ki ni in nikoli ni bil državljan države, na ozemlju katere je kraj njegove zaposlitve. Glede na to, da ima pritožnik v obravnavani zadevi britansko državljanstvo, je agencija EMA menila, da je pravilno uporabila Kadrovske predpise, in je zato preklicala pravico do izselitvenega dodatka ex nunc.

7. Pritožnik se je obrnil na varuha človekovih pravic.

Predmet preiskave

8. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi trditvami in trditvami:

Odločba agencije EMA z dne 8. avgusta 2011, v skladu s katero pritožnik ni bil upravičen do izselitvenega dodatka, je bila napačna, nepravična in je pomenila neenako obravnavanje.

Agencija EMA bi morala pritožniku povrniti pravico do prejemanja izselitvenega dodatka.

Preiskava

9. Varuh človekovih pravic je 29. junija 2012 agenciji EMA poslal zahtevo za mnenje. Agencija EMA je svoje mnenje poslala 1. oktobra 2012. Varuh človekovih pravic je pripombe pritožnika k mnenju prejel 21. novembra 2012.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Trditev v zvezi z odvzemom pritožnikovega izselitvenega dodatka in s tem povezan zahtevek

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

10. Pritožnik je trdil, da je bila odločitev agencije EMA o ukinitvi izselitvenega dodatka nepravična. Menil je, da bi bilo treba njegovo upravičenost oceniti na podlagi člena 4(1)(a) Priloge VII h Kadrovskim predpisom, v skladu s katerim bi bil upravičen do navedenega dodatka. Vendar je EMA menila, da bi morala uporabiti točko (b) istega odstavka 1. Opozoril je tudi, da je pred začetkom zaposlitve od agencije EMA prejel elektronsko sporočilo s pričakovano plačo, ki je vključevala izselitveni dodatek. Agencija EMA je izpodbijano odločbo sprejela enajst mesecev po tem, ko je začel delati za Agencijo, in pet mesecev po koncu poskusne dobe. Nepričakovana ukinitev 16 % njegove plače je imela zanj in za njegovo družino precejšnje negativne finančne posledice. Pritožnik se je skliceval tudi na člen 4(3) Priloge VII h Kadrovskim predpisom, ki določa, da "[...] uradnik, ki je s sklenitvijo zakonske zveze samodejno pridobil državljanstvo države, na ozemlju katere je njegov kraj zaposlitve, ne da bi se mu lahko odpovedal, se obravnava enako kot uradnik iz prve alinee odstavka 1(a)."Pritožnik je menil, da je treba njegov primer obravnavati po analogiji.

11. Agencija EMA je v svojem mnenju pojasnila, da je oddelek za človeške vire sprva menil, da ima pritožnik samo irsko državljanstvo, in mu je zato dodelil izselitveni dodatek. Šele ko je EMA preučila pritožnikovo poznejšo zahtevo za spremembo njegovega kraja zanimanja iz Dublina v Cushendum na Severnem Irskem, je ugotovila, da pritožnik ni upravičen do navedenega dodatka. Agencija EMA je priznala, da je v svoji prvotni odločbi storila napako. To napako je pripisala dejstvu, da je bila odločba o dodelitvi izselitvenega dodatka izdana, preden je pritožnik izpolnil obrazec za določitev svojih pravic, v katerem je prvič navedel, da ima tudi drugo državljanstvo (britansko). Sklicevala se je tudi na dejstvo, da v pritožnikovem rojstnem listu, ki so ga izdali organi Severne Irske, ni bilo navedeno njegovo državljanstvo. Agencija EMA je nato navedla, da pritožnik, ki je britanski državljan, ni upravičen do izselitvenega dodatka na podlagi člena 4.1.a Priloge VII h Kadrovskim predpisom. Poleg tega se člen 4(1)(b) prav tako ne more uporabljati, ker je pritožnik v upoštevnem obdobju, in sicer deset let pred zaposlitvijo pri agenciji EMA, živel v Združenem kraljestvu.

12. Pritožnik je v svojih pripombah trdil, da ima agencija EMA dovolj informacij o njegovem državljanskem statusu, in sicer s predložitvijo njegovega rojstnega lista skupaj z obrazci, ki jih je izpolnil med zaposlitvijo. Pritožnik je ponovil, da se je odločil, da se bo identificiral kot irski državljan, saj ima do tega pravico.

Ocena varuha človekovih pravic

13. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se ta preiskava nanaša le na vprašanje, ali je imel pritožnik pravico do prejemanja izselitvenega dodatka in ali je bila posledično odločitev agencije EMA, da ta dodatek ukine, napačna. Njegova presoja obravnavane zadeve se bo osredotočila na uporabo Kadrovskih predpisov in načel dobrega upravljanja.

14. Izselitveni dodatek je določen v členu 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, ki določa:

1. Izselitveni dodatek v višini 16 % skupnega zneska osnovne plače, gospodinjskega dodatka in otroškega dodatka se izplača uradniku:

(a) za uradnike:

– ki niso in nikoli niso bili državljani države, na ozemlju katere je kraj njihove zaposlitve, in

– ki v petih letih, ki so se končala šest mesecev pred začetkom dela, niso običajno prebivali ali opravljali svoje glavne poklicne dejavnosti na evropskem ozemlju te države. Za namene te določbe se okoliščine, ki izhajajo iz dela, opravljenega za drugo državo ali mednarodno organizacijo, ne upoštevajo;

(b) za uradnike, ki so ali so bili državljani države, na ozemlju katere je kraj njihove zaposlitve, vendar so v desetih letih pred datumom začetka dela običajno prebivali zunaj evropskega ozemlja te države iz razlogov, ki niso povezani z opravljanjem nalog v službi države ali mednarodne organizacije.

15. V skladu s sodno prakso je namen izselitvenega dodatka uradnikom nadomestiti dodatne stroške in nevšečnosti zaradi zaposlitve v institucijah EU, zaradi česar morajo spremeniti stalno prebivališče in se preseliti v državo zaposlitve [3]. Poleg tega je pojem izselitve odvisen tudi od osebnega položaja uradnika, zlasti od tega, ali je, čeprav je državljan države članice, v kateri je kraj zaposlitve, dejansko prekinil socialne in poklicne vezi s to državo [4].

16. Tako se izselitveni dodatek izplača v naslednjih dveh primerih: (a) tujcem, ki niso običajno prebivali na ozemlju države zaposlitve v obdobju petih let, ki se je končalo šest mesecev pred začetkom dela (člen 4.1.a), in (b) državljanom, ki niso običajno prebivali na ozemlju te države v obdobju desetih let, ki se je končalo na dan začetka dela (člen 4.1.b). V skladu z ustaljeno sodno prakso določbe iz Priloge VII, vključno s tistimi, ki se nanašajo na izselitveni dodatek, pristojnemu organu ne dopuščajo nobene diskrecijske pravice glede dodelitve dodatkov in dajatev, ki jih zagotavljajo. Podeljuje omejene pristojnosti, če iz zavezujočega besedila teh določb izhaja, da mora organ dodeliti zadevno nadomestilo ali dajatev, če ugotovi, da so pogoji iz zadevne določbe izpolnjeni [5].

17. V zvezi z uporabo člena 4.1.a je iz stališč strank jasno, da pritožnik nima le irskega, ampak tudi britansko državljanstvo. Pritožnik je bil namreč tisti, ki je pri izpolnjevanju ustreznega obrazca za določitev svojih pravic izjavil, da ima britansko državljanstvo. Določbe Kadrovskih predpisov v zvezi z izselitvenim dodatkom jasno določajo, da uslužbenec, ki je državljan države, na ozemlju katere je kraj njegove zaposlitve, ni upravičen do izselitvenega dodatka na podlagi člena 4.1.a Priloge VII h Kadrovskim predpisom. Čeprav je res, da se ta določba ne sklicuje posebej na uporabo izselitvenega dodatka za uradnike z dvojnim državljanstvom, obstoječe pravilo v povezavi z upoštevno sodno prakso pomeni, da uradniki, ki se zaposlijo v državi, katere državljanstvo imajo, niso upravičeni do izselitvenega dodatka [6]. Pritožnik bi torej lahko zahteval le izselitveni dodatek v skladu s točko 4.1.b. Vendar varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik sicer trdi, da je celotno poklicno življenje preživel, kupil stanovanje in uveljavljal svoje glasovalne pravice na Irskem, vendar ni izpodbijal ugotovitve agencije EMA, da je v desetletnem obdobju iz člena 4.1.b živel v Združenem kraljestvu.

18. Pritožnik pa je trdil, da je upravičen do prejemanja izselitvenega dodatka na podlagi člena 4.1.a, čeprav ima britansko državljanstvo, ker sta tako irska vlada kot vlada Združenega kraljestva v Velikonočnem sporazumu priznali „rojstveno pravico vseh prebivalcev Severne Irske, da se identificirajo in so sprejeti kot Irci ali Britanci ali oboje, kakor se sami odločijo, in v skladu s tem potrdili, da imajo pravico do britanskega in irskega državljanstva“.

19. Varuh človekovih pravic priznava, da Velikonočni sporazum prebivalcem Severne Irske omogoča, da se identificirajo in so sprejeti kot Irci ali Britanci ali oboje, kot se sami odločijo. Po njegovem razumevanju pa pravna varnost zahteva, da se odločitve, ki so dane prebivalcem Severne Irske, izvajajo v skladu s pravom Združenega kraljestva in irskim pravom o državljanstvu. Želja pritožnika, da se identificira le kot Irec, ne more spremeniti dejstva, da ima tudi britansko državljanstvo, kot je izrecno navedel v obrazcu v zvezi z določitvijo svojih pravic.

20. Pritožnik je nadalje trdil, da bi bilo treba glede na njegove vezi z Irsko za namene izselitvenega dodatka upoštevati le njegovo irsko državljanstvo. V zvezi s tem varuh opozarja, da je Sodišče izrecno zavrnilo teorijo o „dejanskem državljanstvu“in pojasnilo, da takega pojma ni mogoče uporabiti za določitev upravičenosti do prejemanja izselitvenega dodatka, kadar uradnik, ki ima državljanstvo kraja, v katerem je zaposlen, razen izjeme, ki je izrecno določena v členu 4(1)(b), ni upravičen do tega dodatka [7].

21. Pritožnik je tudi trdil, da bi se moral v njegovem primeru smiselno uporabljati odstavek 3 člena 4, saj mu je bilo britansko državljanstvo neprostovoljno podeljeno ob rojstvu. Varuh človekovih pravic opozarja, da je bil odstavek 3 člena 4 sprejet z namenom, da se zajame poseben primer, in sicer primer državljanstva, ki se samodejno pridobi z zakonsko zvezo, in se uporablja samo za take primere [8].

22. Iz navedenega torej izhaja, da pritožnik, ki je ob zaposlitvi izjavil, da ima britansko in irsko državljanstvo, ni bil upravičen do izselitvenega dodatka. Navedeni dodatek je prejemal 11 mesecev samo zato, ker je agencija EMA storila napako, ker je menila, da ima samo irsko državljanstvo. Vendar varuh človekovih pravic ugotavlja, da upravna napaka, ki jo je v tem primeru storila agencija EMA, pritožniku ne daje pravice do nadaljnjega prejemanja dodatka, do katerega po zakonu ni upravičen.

23. V zvezi s tem evropski varuh človekovih pravic ugotavlja, da bi morala agencija EMA bolj skrbno oceniti pritožnikov položaj in bi morala zahtevati pojasnila v zvezi z njegovim britanskim državljanstvom v zgodnejši fazi, in sicer v fazi izpolnjevanja obrazca v zvezi z določitvijo njegovih pravic. Poleg tega varuh človekovih pravic meni, da je v primeru napake dobra upravna praksa, da institucija sprejme potrebne ukrepe za odpravo te napake. Varuh človekovih pravic je že menil, da bi morala biti uprava še posebej skrbna pri odkrivanju in popravljanju svojih napak, zlasti kadar gre za znatne denarne zneske [9] ali negativno vpliva na finančne interese EU. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da v obravnavani zadevi agencija EMA ni imela diskrecijske pravice, temveč obveznost, da popravi svojo napako in upošteva veljavna pravila. V tem smislu agencija EMA ni imela druge možnosti, kot da zavrne dodelitev izselitvenega dodatka. Vendar varuhinja človekovih pravic razume in ceni dejstvo, da se je agencija EMA glede na priznano zapleteno naravo razmer v zvezi s prebivalci Severne Irske odločila, da ne bo izterjala zneskov, ki so bili pritožniku že izplačani. Po mnenju varuhinje človekovih pravic je bil torej pristop agencije EMA pravičen in razumen.

24. Nazadnje, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik trdil tudi, da je odločitev agencije EMA povzročila neenako obravnavanje. Vendar pritožnik ni pojasnil, kako ga je agencija EMA v svoji odločitvi obravnavala drugače kot druge osebe v podobnem ali primerljivem položaju. Varuh človekovih pravic v vsakem primeru opozarja, da je Sodišče izrecno zavrnilo podobne argumente v zvezi s pogoji za dodelitev izselitvenega dodatka in uporabo teh pogojev za osebe z dvojnim državljanstvom [10].

25. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je bila odločitev agencije EMA o ukinitvi pritožnikovega izselitvenega dodatka v skladu s kadrovskimi predpisi in načeli dobrega upravljanja.

B. Sklepna ugotovitev

Varuh človekovih pravic na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Ni bilo nepravilnosti.

Pritožnik in agencija EMA bosta obveščena o tej odločitvi.

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 29. avgusta 2013

[1] Člen 85 določa:

„Vsak preplačani znesek se izterja, če je prejemnik vedel, da ni nobenega upravičenega razloga za plačilo, ali če je bilo dejstvo preplačila očitno tako, da tega ni mogel vedeti.“

[2] Odstavek 1(i) oddelka z naslovom „Ustavna vprašanja“ Velikonočnega sporazuma določa, da vladi, in sicer vlada Republike Irske in vlada Združenega kraljestva,

„priznati rojstno pravico vseh prebivalcev Severne Irske, da se identificirajo in so sprejeti kot Irci ali Britanci ali oboje, kakor se sami odločijo, ter v skladu s tem potrditi, da vladi sprejemata njihovo pravico do britanskega in irskega državljanstva in da na njihovo pravico ne bo vplivala nobena prihodnja sprememba statusa Severne Irske.“

[3] Zadeva C-246/83, De Angelis proti Komisiji, Recueil 1985, str. 1253, Zadeva C-330/85, Richter proti Komisiji, Recueil 1986, str. 3439, ;. Zadeva C-105/87, Morabito proti Parlamentu, Recueil 1988, str. 1707.

[4] Enako velja tudi za to.

[5] Zadeva T-302/01, Birkhoff proti Komisiji, RecFP, str. I-A-245 in II-1185, točka 38.

[6] Sodišče že dolgo ugotavlja, da za osebe z dvojnim državljanstvom veljajo enaka pravila kot za osebe z enim samim državljanstvom. Glej na primer zadevo F-7/06, B proti Komisiji, ZOdl. 2007, str. I-A-1-217, točke 40–41.

[7] V zadevi 257/78, Devred proti Komisiji, Recueil 1979, str. 3767, točka 14, je Sodišče razsodilo, da: „Koncept dejanskega državljanstva se uporablja predvsem v mednarodnem zasebnem pravu za reševanje pozitivnih sporov glede državljanstva. Tega pojma ni mogoče prenesti na področje, ki se precej razlikuje od tistega, za katero je bil razvit, in sicer na področje uporabe Kadrovskih predpisov za uradnike Skupnosti, da bi se določila pravica do prejemanja izselitvenega dodatka, če uradnik, ki ima državljanstvo kraja, v katerem je zaposlen, razen izjeme, ki je izrecno določena v členu 4(1)(b), ni upravičen do tega dodatka.“ Glej tudi zgoraj navedeno zadevo F-7/06, B proti Komisiji, ,, točka 47.

[8] Zgoraj navedena sodba v zadevi B proti Komisiji, F-7/06, točka 54.

[9] Sklep Evropskega varuha človekovih pravic o zaključku preiskave pritožbe 1352/2012/CK zoper Evropsko komisijo, odstavek 34, na voljo na:

http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/50175/html.bookmark

[10] Zgoraj navedena sodba v zadevi B proti Komisiji, F-7/06, točke 45–46.