Spoštovani kolegi in kolegice,

Spoštovani sodnik François Biltgen,

Dame in gospodje,

V veliko veselje mi je, da sem danes z vami.

Naj se najprej iskreno zahvalim organizatorjem za povabilo k sodelovanju na tej pomembni konferenci. Počaščen sem, da sem lahko tukaj.

Vprašanje, ki ste ga izbrali – ali pravo EU ustreza svojemu namenu? – je ogromen. Ne bom se pretvarjal, da ga izčrpavam. Namesto tega upam, da bom ponudil pogled od tam, kjer stojim, in prepustil nianse – in morda nekatera nesoglasja – naši razpravi.

Gre tudi za vprašanje pravočasnosti in nujnosti.

Čas je, ker je naša Unija pozvana, naj se hkrati odzove na vojno na svojih mejah, migracijske pritiske, podnebne spremembe, digitalno preobrazbo in geopolitično konkurenco, pa tudi na negotovost, ki jo prinašajo močne nove tehnologije, od umetne inteligence do spletnih platform, katerih vpliv na naše demokracije in naš način življenja je že očiten.

To je potrebno, ker v takem kontekstu vedno obstaja skušnjava, da bi zahtevali več prava: se lahko premika hitreje, je enostavnejši, odstrani trenje – in predvsem hitreje izpolni svoje obljube?

To so seveda legitimni cilji.

Če pa je učinkovitost potrebna, ne zadostuje. Popolnoma učinkovit zakon bi lahko bil zatiralski. Nasprotno pa se lahko zakon, ki vsebuje občudovanja vredna načela, v praksi izkaže za neučinkovitega.

Vprašanje torej ni le, ali zakon dosega zastavljeni cilj. Vprašati se moramo tudi, ali to počne na način, ki spoštuje pravice, načela dobrega upravljanja – zakonitost, odgovornost, preglednost, sodelovanje in pravičnost – ter dostojanstvo in delovanje ljudi, na katere vpliva.

Obstaja razlika med vrednotami, na katerih temelji pravni sistem, in dejanskim izvajanjem teh vrednot. Varuh človekovih pravic deluje prav v tem prostoru med načelom in prakso. Ne ocenjujemo politične modrosti političnih odločitev niti ne delujemo kot sodišče. Pritožba ne dokazuje, da je zakon pomanjkljiv . To so dokazi – dokazi, ki nas obvezujejo, da preučimo, ali pravni sistem izpolnjuje svoje obljube. In včasih moramo zaključiti, da institucija ni izpolnila tega, kar načelo zahteva – da bi morala storiti več. To je nepravilnost.

Sodišče je leta 2025 začelo 492 preiskav, od katerih se je velika večina nanašala na Evropsko komisijo in agencije EU. Od dostopa javnosti do dokumentov, postopkov za ugotavljanje kršitev, nepovratnih sredstev, pogodb in kadrovskih zadev do sprejetja zavezujočih aktov in mehkega prava na področjih, kot so javno zdravje, temeljne pravice in umetna inteligenca.

V 63 % primerov, ki jih je Sodišče zaključilo, je zadevna institucija rešila pritožbo. Sodišče je odkrilo nepravilnosti v nekaj več kot 4 %.

Presenetljivo malo, bi lahko rekli. Številke povedo le del zgodbe. Bistvo je v samih primerih. Delila bom nekaj primerov, ki ponazarjajo, kje so resnične težave.

Moje splošno razmišljanje je naslednje: Pravo EU in njegova načela v številnih pomembnih vidikih ustrezajo svojemu namenu.

Vendar je njihova učinkovitost odločilno odvisna od upravne prakse. Prepogosto se načela dobrega upravljanja obravnavajo kot ovire za uspešnost in učinkovitost, ne pa kot tisto, kar v resnici so: nujno potrebni zaščitni ukrepi za zaupanje javnosti – nikoli bolj kot v izrednih razmerah.

In ko se načela obravnavajo kot ovire, je skušnjava, da bi se o njih sklepalo kompromise, resnična. Obstaja tudi tišja težnja: spoštovati načelo le, če je Sodišče že jasno in podrobno določilo, kako ga je treba uporabljati, in se sklicevati na pomanjkanje pravne varnosti ali sodne prakse kot razlog za znižanje standarda skrbnosti.

Dame in gospodje,

Naj začnem z nedavnim sklopom zadev v zvezi z uporabo odstopanj Evropske komisije od njenih pravil za boljše pravno urejanje pri pripravi zakonodajnih predlogov, za katere je menila, da so nujni.

Te preiskave so se nanašale na tri zelo različna področja: skrbni pregled v podjetjih glede trajnostnosti, boj proti tihotapljenju migrantov in skupna kmetijska politika. Komisija se je v vsakem primeru sklicevala na nujnost opustitve ukrepov, ki so običajno predvideni v njenem okviru za boljše pravno urejanje, zlasti ocen učinka in javnih posvetovanj. V dveh primerih so obstajali tudi pomisleki glede skladnosti z evropskimi podnebnimi pravili.

Zakaj je to pomembno za današnje vprašanje?

Čeprav je Komisija pravila za boljše pravno urejanje sprejela interno, ne gre le za upravno čiščenje. Uveljavljajo temeljna načela priprave zakonodaje EU, priznana v Pogodbah: odprtost, preglednost in udeležba državljanov. Povezane so tudi z načelom sorazmernosti, saj pomagajo zagotoviti, da je zakonodaja EU potrebna, utemeljena, temelji na dokazih in ni samovoljna.

Kot sem povedal že na začetku, je učinkovitost pomembna, prav tako pa tudi učinkovitost. Sposobnost Unije, da učinkoviteje obravnava krize kot države članice same, je bila vedno eden od najmočnejših virov njene legitimnosti.

Vendar prizadevanja za hitrost ne morejo izničiti načel, ki so določena v Pogodbah in jih je razvilo Sodišče. Prav tako ohranjajo legitimnost EU in zaupanje javnosti.

V svojih poizvedbah sem ugotovil več postopkovnih pomanjkljivosti. Ni bilo jasne opredelitve tega, kar se šteje za „nujnost“, niti okoliščin, v katerih lahko Komisija odstopa od svojih pravil. Evidence o odstopanjih, njihove utemeljitve in ocene podnebne skladnosti so bili nezadostni, zaradi česar so državljani težko razumeli in ocenili, ali je Komisija ravnala nesamovoljno. Tako imenovani „analitični dokumenti“, ki nadomeščajo celovite ocene učinka, so bili objavljeni pozno. Posvetovanja z deležniki niso bila dovolj široka ali uravnotežena. V enem primeru je bilo posvetovanje med službami skrajšano na manj kot 24 ur čez vikend. Skupaj so te pomanjkljivosti pomenile nepravilnost.

Naj bom natančen. Komisija se mora biti sposobna hitro odzvati na krize, izredne razmere in nove izzive. Seveda mora. Priznavam tudi diskrecijsko pravico Komisije in Sveta pri odločanju, kdaj obstaja nujnost. Toda priprava zakonodaje mora ostati predvidljiva za tiste, ki želijo uveljavljati svojo demokratično pravico, da nanjo vplivajo. Nujnost lahko upraviči hitrejši postopek. Ne more upravičiti samovoljnega.

To je bistvo zadeve. Če se zdi, da načela nasprotujejo, to ne pomeni, da ne ustrezajo več svojemu namenu. To pomeni, da je treba izboljšati upravna pravila in mehanizme za njihovo izvajanje ter jih po potrebi ponovno uravnotežiti.

Zato sem Komisiji priporočil, naj jasneje opredeli nujnost , ustrezno evidentira in pojasni svoja odstopanja ter zagotovi, da bodo tudi pri pospešeni pripravi zakonodaje ohranjene bistvene značilnosti preglednega, na dokazih temelječega in vključujočega postopka. Kadar se diskrecijska pravica razširi, se mora obveznost obrazložitve razširiti z njo.

Odgovor Komisije je bil konstruktiven, vendar so njene zaveze še vedno presplošne. To področje bom še naprej spremljal, nenazadnje zato, ker prihajajoče pritožbe kažejo na širši strukturni izziv.

Pravkar sem začel novo preiskavo o tem, kako se je Komisija posvetovala z javnostjo o tehnologiji zajemanja in shranjevanja ogljika – vključno s tem, ali je vprašala o njenih gospodarskih, socialnih in okoljskih učinkih – ter drugo preiskavo o svoji odločitvi, da iz svojih standardnih ukrepov za preglednost izvzame tako imenovane „preverjanja dejanskega stanja“, ki so pomembno orodje za sodelovanje deležnikov.

Moj drugi primer je dostop javnosti do dokumentov. Pred petindvajsetimi leti je bil predpis 1049 zasnovan za svet papirnatih poti in fizičnih arhivov. Danes lahko pogajanja potekajo z besedilnimi sporočili, informacije živijo v podatkovnih zbirkah, odločitve pa vse bolj oblikujejo algoritmi.

Vprašanje je preprosto: ali lahko okvir, zgrajen za preteklost, še vedno zagotavlja odgovornost v digitalni dobi?

Pravna opredelitev je ohranjena. Dokument je vsaka vsebina, ne glede na medij: vsebina odloča, ne srednje. Težava je v praksi. Dokument ni njegova registracija. Dokument ni njegova hramba. vsebina obstaja v trenutku, ko je ustvarjena; registracija je zgolj notranje dejanje vložitve; Hramba je, kako dolgo se ta vsebina hrani. Kadar institucije registracijo obravnavajo kot predpogoj za obstoj dokumenta, lahko ustvarijo območja brez odgovornosti, kjer odločitve ne puščajo sledi.

To smo videli v praksi. Elektronska sporočila, na katerih temeljijo poročila Komisije, so bila na primer obravnavana, kot da ne spadajo na področje uporabe Uredbe, nato pa so bila izbrisana v skladu s politiko hrambe ali pa so bila iskanja besedilnih sporočil omejena na sporočila, ki so že bila registrirana. V vseh teh primerih je moj urad ugotovil nepravilnosti, Splošno sodišče pa je v zvezi z besedilnimi sporočili že priznalo obveznost njihovega iskanja .

In ena točka ne priznava nobenega kompromisa. Ko je vsebina zahtevana, jo je treba ohraniti – ne glede na to, ali institucija pozneje ugotovi, ali jo je mogoče razkriti. O tej ugotovitvi je mogoče razpravljati, se pritožiti in jo ponovno preučiti. Kar se ne more zgoditi, je, da vsebina med razpravo izgine.

Enaka napetost gre še dlje. Kadar so informacije shranjene v podatkovni zbirki, je dostop lahko odvisen od tega, kaj je institucija izbrala za programiranje svojih sistemov za pridobivanje. Kadar umetna inteligenca pomaga pri odločitvi, morda sploh ni dokumenta, ki bi ga bilo treba zahtevati, izvajalci pa lahko hranijo učne podatke in specifikacije, zaradi česar so lahko zunaj dosega Uredbe. Pravica do dostopa se namreč tiho seli z logike, ki temelji na dokumentih, na logiko, ki temelji na informacijah.

Zato tudi povsem reaktiven model ne zadostuje več. Kako lahko zahtevate besedilno sporočilo, za katerega ne veste, da obstaja? Proaktivna preglednost kaže pot: Potni stroški komisarjev, dokumenti trialoga, ki so na voljo v času pogajanj.

Vendar je napredek še vedno šibek. Sodišče je v nedavni preiskavi ugotovilo, da Svet in Komisija še vedno ne upoštevata v celoti jasne sodne prakse v zvezi z zakonodajnimi dokumenti, pri čemer se je sklicevalo na splošne pomisleke, ki so jih sodišča večkrat zavrnila. Ko je sodna praksa rešena, njena neuporaba ni več le težava v zvezi s preglednostjo. Obstaja tveganje, da bo vsaj delno postala težava na področju pravne države.

Na delovnem mestu je prišlo do globljega premika. Uredba 1049/2001 temelji na domnevi odprtosti: dostop je pravilo, zavrnitev izjeme in vsaka izjema mora biti utemeljena. Vendar se v praksi zahteve vse pogosteje obravnavajo z vidika obvladovanja tveganja.

In breme se je z njim premaknilo. Od državljanov se zdaj pričakuje, da bodo našli in navedli sodbe sodišč, odločitve varuha človekovih pravic in notranje smernice samo zato, da bi se zagovarjali. Roki so zamujeni in dokumenti prispejo, ko niso več pomembni. Tisti, ki vztrajajo, se morajo obrniti na varuha človekovih pravic ali Splošno sodišče, poti, ki so lahko počasne, drage in zapletene. Nihče ne bi smel postati strokovnjak za pravo EU, da bi lahko uveljavljal temeljno pravico. Odprtost, ki mora biti predmet spora, dokument za dokumentom, ni odprtost, ki sta jo obljubili Pogodbi.

Uredba 1049/2001 se je izkazala za odporno. Vendar odpornost ni enaka učinkovitosti. Okvir, ki je odvisen od pravdnih postopkov za vsak primer posebej, da se odloči, ali je besedilno sporočilo dokument ali je rezultat umetne inteligence dostopen, ni eden od državljanov, na katerega se lahko vnaprej zanesejo.

Naloga ni oslabiti pravico, ki je dobro služila Uniji. Zagotoviti je treba, da postopki in praksa dohitevajo realnost, ki je že prišla.

Naj zdaj odstopim, ker imajo ti primeri skupno nit. Težava ni nujno kakovost materialnega prava. Gre za kakovost upravnega mehanizma, s katerim se ta zakon oblikuje in uporablja.

Boljše pravno urejanje: ocena učinka, posvetovanje, z dokazi podprto oblikovanje politik – načela obstajajo. Pri dostopu do dokumentov je preglednost trdno vzpostavljena. Vendar v obeh primerih težave še vedno obstajajo. Načelo je lahko preglednost; vprašanje je, kako preglednost dejansko deluje, ko državljan zaprosi za dokument. To načelo je lahko boljša pravna ureditev; vprašanje je, kako dejansko oblikuje pripravo zakonodaje.

Zato bi razlikoval tri stvari: zakon, kodifikacijo upravnih postopkov, ki mu dajejo učinek, in njihovo izvajanje v praksi. Načelo je pogosto dobro. Neuspešen pa je postopek, ki ni dovolj jasen, predvidljiv ali dosleden.

In to je pomembno, ker upravni postopki niso zgolj tehnične podrobnosti. So bistveni mehanizmi, prek katerih državljani doživljajo pravno državo. če ima institucija diskrecijsko pravico, vendar so merila za njeno izvajanje nejasna; če postopki obstajajo, vendar niso dokumentirani; če državljani ne morejo razumeti, zakaj je bil določen postopek upoštevan (ali ne) in zakaj je bila odločitev sprejeta, potem imamo težave z dobrim upravljanjem, tudi če je zakonodaja popolnoma dobra.

Dobra uprava je v mnogih pogledih infrastruktura, ki omogoča uresničitev dobrega prava. Pravna država se ne konča tam, kjer se zakonodaja konča; nadaljuje postopke, s katerimi se izvaja javna oblast.

Veliko tega, kar moj urad preučuje, ni trdo pravo, temveč mehko pravo in upravna praksa: Smernice za boljše pravno urejanje, okviri preglednosti, etični kodeksi, pravila o nasprotju interesov. Niso zavezujoči v ožjem smislu, vendar oblikujejo način izvajanja moči. V najboljšem primeru vključujejo kulturo opravičevanja in upravljanja, ki temelji na pravilih. V najslabšem primeru postanejo sredstva za prožnost, vendar brez odgovornosti.

Priča smo torej le redko formalni zavrnitvi ali izdaji zakona. To je bolj subtilno: odraža postopno omilitev postopkovne discipline; normalizacija nujnosti; neselektivna uporaba prožnosti.

Dobri upravni postopki ne morejo temeljiti samo na mehkem pravu. Vendar se je upravno pravo Unije povečalo z akrecijo – pravilo po pravilu, sektor po sektorju, agencija po agenciji, za vsak primer posebej. Ker so se akterji pomnožili in so postopki postali bolj zapleteni, ni bila sprejeta celovita horizontalna zakonodaja. Tako je rezultat mozaik: bogata z načeli, slaba v skupnem postopku.

In to je državljan, ki plača ceno. Pravice, zagotovljene s členom 41 Listine – pravica do izjave, pravica do obrazloženih odločitev, pravica do vpogleda v spis in pravica do odločanja v razumnem roku – se lahko različno uveljavljajo glede na to, s katero institucijo, agencijo ali sektorjem se srečujemo.

Zdravilo ni novo. Člen 298 Pogodbe zagotavlja pravno podlago za odprto, učinkovito in neodvisno evropsko upravo. Ko je Evropski parlament leta 2001 potrdil Kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev Evropskega varuha človekovih pravic, je že zahteval zavezujoča pravila. Leta 2013 je pozval k sprejetju zakona o upravnem postopku, leta 2016 pa je predložil celovit osnutek uredbe. Znanstveniki – nekateri tukaj v Luksemburgu – so nam dali vzorčna pravila ReNEUAL, ki kažejo, da je kodifikacija izvedljiva, tudi če je o njej mogoče razpravljati.

Menim, da je spet prišel čas, da si predstavljamo, kaj bi lahko storil enoten horizontalni kodeks upravnega postopka EU. Ne kot spomenik birokraciji, niti kot ožina za sektorske posebnosti, ampak kot skupna tla.

Jasna pravila o pravici do izjave in obveznosti obrazložitve. O rokih. O vodenju evidenc, tako da nobena odločitev ne uide pregledu, ker ni bilo nič zapisano. O tem, kaj nujnost dopušča – in česa nikoli ne opravičuje. o uporabi avtomatiziranih sistemov in sistemov, podprtih z umetno inteligenco. Postopki, ki so jasni, dostopni in predvidljivi – za tiste, ki delajo v institucijah, in, kar je bistveno, za državljane, na katere vplivajo njihove odločitve.

Takšen kodeks Unije ne bi upočasnil. Predvidljivi postopki so učinkoviti postopki. Odpornost in zakonitost nista konkurenčna projekta. Soodvisni so.

Tukaj se obračam k tebi. Kodifikacija te vrste je vedno napredovala na moči akademskega dela - učenjakov, ki so pripravljeni kartirati fragmente in si predstavljati celoto. Projekt je star. O tem je še vedno treba razpravljati. Drznem te povabiti, da ga pripelješ nazaj k mizi.

Spoštovani kolegi in kolegice,

Ali pravo EU ustreza svojemu namenu? Kar zadeva njena načela, v veliki meri da. Pravo vprašanje je, ali naši pravni in upravni okviri še naprej disciplinirajo diskrecijsko pravico – kar zahteva razloge, preglednost in sorazmernost – ali pa postanejo vodstvena orodja, podrejena smotrnosti.

Če prožnost postane temeljno načelo, potem demokracija in zakonitost trpita skupaj. Rešitev je v jasnejših pravilih, dobrem vodenju evidenc, ustreznem usposabljanju in predvsem v kulturi javnih storitev, ki zakonitosti in dobrega upravljanja ne vidi kot ovir za učinkovitost, temveč kot nepogrešljiva varovala zaupanja javnosti.

Na splošno institucije resno upoštevajo priporočila Sodišča, številne pa jih uporabljajo za izboljšanje svojih praks. Vendar je skladnost na nekaterih področjih še vedno počasnejša in bolj sporna – predvsem preglednost. Najpomembnejše je, ali se priporočila obravnavajo kot kritika, ki jo je treba obravnavati, ali kot del skupnih prizadevanj za okrepitev uprave EU.

Kot evropska varuhinja človekovih pravic sem zavezana tem prizadevanjem. Toda nobena uprava ne more biti edini sodnik svojega ravnanja. Zato je vaš glas pomemben.

In morda pravo vprašanje ni samo: ali pravo EU ustreza svojemu namenu? Toda ali je primeren za čigav namen? Zakon je lahko zelo učinkovit z vidika institucije, ki uresničuje določen cilj, vendar ga državljan, za katerega velja, doživlja zelo različno.

Od tam, kjer stojim, zakon ustreza svojemu namenu, če so njegov legitimni cilj, pravna zasnova, upravljanje in učinki še naprej usklajeni s pravicami in interesi ljudi, ki jih ureja.

Državljan ne bi smel biti pomislek o zakonodaji. Državljan bi moral biti ukrep, s katerim nenehno preverjamo, ali zakon deluje.

Veselim se današnje razprave. Računam na tvojo zaroko jutri.

Hvala za vašo pozornost.