Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je novembra 2024 pri Evropski agenciji za varnost hrane (EFSA) vložil zahtevek za dodatek za šolanje [1]. EFSA se je v svoji zavrnitvi pritožnikove zahteve sklicevala na upravno pritožbo [2] iz leta 2014, ki jo je pri drugi instituciji EU vložil eden od njenih uslužbencev in ki se je prav tako nanašala na zavrnitev podobne zahteve za dodatek za šolanje.

2. Pritožnik je junija 2025 agencijo EFSA zaprosil za dostop javnosti [3] do upravne pritožbe iz leta 2014 skupaj z odgovorom na navedeno pritožbo. Pritožnik je vložil tudi upravno pritožbo zoper odločitev EFSA, da zavrne njegovo prošnjo za dodatek za šolanje.

3. Agencija EFSA je julija 2025 poslala svoj prvotni odgovor na zahtevo za dostop javnosti. Agencija EFSA je pritožnika obvestila, da od leta 2014 nima upravne pritožbe, vložene pri drugi instituciji EU. Vendar je EFSA ugotovila, da en dokument, in sicer odgovor na upravno pritožbo iz leta 2014 (v nadaljnjem besedilu: odgovor), spada na področje uporabe pritožnikove zahteve. EFSA je v celoti zavrnila dostop do odgovora z utemeljitvijo, da bi njegovo razkritje oslabilo varstvo osebnih podatkov [4] in postopek odločanja v teku [5].

4. Pritožnik je agencijo EFSA pozval, naj ponovno preuči svoje stališče (s „potrdilno prošnjo“).

5. EFSA je septembra 2025 potrdila svojo prvotno odločitev.

6. Ker pritožnik ni bil zadovoljen s tem izidom, se je novembra 2025 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

7. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o tem, da je EFSA zavrnila dostop javnosti do odgovora na upravno pritožbo iz leta 2014. Varuhinja človekovih pravic je agencijo EFSA tudi pozvala, naj predloži dodatna pojasnila o tem, zakaj ne obravnava zahtevane upravne pritožbe iz leta 2014.

8. Med preiskavo je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic pregledala odgovor na upravno pritožbo iz leta 2014 ter prejela dodatna stališča agencije EFSA in dodatna pojasnila o tem, zakaj sama ne obravnava upravne pritožbe.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

9. Pritožnik je navedel, da nima interesa za osebne podatke ali kakršne koli podatke, ki bi lahko na kakršen koli način ogrozili zasebnost in integriteto posameznika.

10. Trdil je, da je dostop javnosti ključni element preglednosti in da medtem postopek odločanja agencije EFSA ne poteka več.

11. EFSA je navedla, da ne obravnava zahtevane upravne pritožbe iz leta 2014. Opozorila je, da se v skladu s sodno prakso EU [6] domneva zakonitosti in verodostojnosti uporablja v primerih, ko institucija, organ, urad ali agencija EU izjavi, da nima dokumentov, do katerih se zahteva dostop javnosti.

12. EFSA je v odgovoru varuhu človekovih pravic navedla, da se je upravna pritožba iz leta 2014 nanašala na uslužbenca druge institucije. Navedla je, da je opravila notranje preglede, da bi našla upravno pritožbo iz leta 2014. Pri svojih službah je preverila, ali so bile shranjene kopije zahtevane pritožbe. EFSA je potrdila, da druga institucija zahtevane upravne pritožbe ni nikoli posredovala EFSA in da je zato ne obravnava.

13. V zvezi z odgovorom na upravno pritožbo je EFSA trdila, da znaten del zahtevanega dokumenta pomeni osebne podatke. Razkritje bi torej oslabilo varstvo osebnih podatkov.

14. Poleg tega je ESFA menila, da preostalih informacij iz dokumenta ni mogoče razkriti, saj bi to resno ogrozilo postopek odločanja, ki poteka v zvezi z upravno pritožbo, ki jo je pritožnik vložil zoper odločitev EFSA, da zavrne njegovo prošnjo za dodatek za šolanje. EFSA je navedla, da je obravnava upravnih pritožb posebej občutljiv postopek, ki od EFSA zahteva, da zagotovi ustrezno raven zaupnosti informacij v zvezi z obravnavo zahtev, predloženih EFSA. Ta občutljivost ne velja le za temeljni postopek odločanja, temveč tudi in zlasti za zahtevani dokument, ki je odločba o rešitvi druge upravne pritožbe. Razkritje bi konkretno in dejansko ogrozilo varstvo tekočih in prihodnjih postopkov odločanja agencije EFSA v zvezi z obravnavo upravnih pritožb. Po mnenju EFSA bi se to zgodilo na razumno predvidljiv in ne zgolj hipotetičen način ter je očitno v sedanjih okoliščinah glede na sodelovanje pritožnika v tesno povezanem tekočem postopku.

Ocena varuha človekovih pravic

15. EFSA je pritožniku odgovorila, da ne obravnava upravne pritožbe, vložene pri drugi instituciji leta 2014.

16. V skladu z ustaljeno sodno prakso EU velja, da če zadevna institucija izjavi, da nima zahtevanega dokumenta, obstaja pravna domneva, da je ta izjava resnična in točna.[7] Čeprav je to domnevo mogoče ovreči z ustreznimi in doslednimi dokazi, da zahtevani dokumenti obstajajo in jih ima zadevna institucija, mora take dokaze predložiti prosilec.[8] V tem primeru pritožnik ni predložil nobenih argumentov, da zahtevani dokument obstaja ali da ga EFSA hrani. Poleg tega varuhinja človekovih pravic meni, da so dodatna pojasnila, ki jih je EFSA predložila v svojem odgovoru o tem, zakaj upravne pritožbe ne obravnava, razumna.

17. EFSA je v celoti zavrnila dostop do odgovora na upravno pritožbo, pri čemer je trdila, da bi razkritje oslabilo varstvo osebnih podatkov ter tekoče in prihodnje postopke odločanja EFSA.

18. Pojem „osebni podatki“[9] je zelo širok. Zajema vse informacije, povezane z določeno ali določljivo osebo. Ni nujno, da so informacije povezane z zasebnim življenjem osebe. Informacije o poklicni dejavnosti osebe so lahko tudi osebni podatki, in sicer če omogočajo identifikacijo zadevnega posameznika. V skladu s sodno prakso EU [10],[t]o, da je zakonodajalec EU uporabil izraz ,posredno‘, kaže na to, da za to, da se informacije obravnavajo kot osebni podatki, ni nujno, da te informacije same omogočajo identifikacijo [zadevnega posameznika].“ Zadostuje, da te informacije skupaj z drugimi informacijami iz istih ali različnih virov omogočajo identifikacijo zadevnega posameznika. Poleg tega ni nujno, da lahko širša javnost iz tega sklepa o identiteti posameznika. Dovolj je, da jih lahko identificira ena oseba, na primer oseba, ki dela na istem področju kot zadevni posameznik in pozna svoje poklicne izkušnje [11].

19. V obravnavani zadevi je zahtevani dokument odgovor druge institucije na upravno pritožbo zoper zavrnitev dodelitve dodatka za šolanje enemu od njenih uslužbencev. V njem so navedeni dejanski okvir pritožbe, pravna podlaga odločbe in pravna analiza institucije.

20. Dejansko ozadje vsebuje osebne podatke v obliki imena, položaja in kraja dela posameznika, ki je vložil pritožbo. Vsebuje tudi druge informacije, na podlagi katerih bi bilo mogoče posameznika prepoznati, če bi bile razkrite. Te informacije so kot take osebni podatki.

21. V oddelkih o pravni podlagi in pravni analizi sta določena veljavni pravni okvir in ustrezna sodna praksa EU na tem področju. Ti razdelki vsebujejo tudi posebne dejanske podrobnosti, ki bi lahko, če bi bile razkrite, privedle do identifikacije posameznika, ki je vložil pritožbo. Kljub temu nekaterih informacij iz teh oddelkov, kot so pravna podlaga in zelo omejeni deli pravne analize, ni mogoče šteti za osebne podatke kot take.

22. Preden se osebni podatki lahko posredujejo pritožniku, morajo biti izpolnjeni trije kumulativni pogoji.[12] Pritožnik mora najprej dokazati, da je prenos zahtevanih osebnih podatkov potreben za poseben namen v javnem interesu. Če pritožnik ugotovi, da je to potrebno, mora institucija po tehtanju različnih nasprotujočih si interesov dokazati, da ni razloga za domnevo, da bi to lahko posegalo v zakonite interese posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Nazadnje, prenos podatkov mora biti najprimernejši ukrep za doseganje cilja, ki ga je navedel pritožnik.

23. Pritožnik je v potrdilni prošnji navedel, da nima interesa za osebne podatke, ki jih vsebuje dokument, in da ni navedel potrebe po razkritju osebnih podatkov, ki jih vsebuje dokument, za poseben namen v javnem interesu.

24. Kot je navedeno zgoraj, je inšpekcijski pregled pokazal, da vse informacije v zahtevanem dokumentu niso osebni podatki. Čeprav nekaterih od teh informacij, kot so pravna podlaga in zelo omejeni deli pravne analize, ni mogoče ločeno šteti za osebne podatke kot take, je treba te dele še vedno obravnavati v širšem okviru celotnega dokumenta, kadar bi njihovo razkritje lahko prispevalo k identifikaciji tega posameznika. Institucije morajo pri odločanju o razkritju dokumentov, ki vsebujejo znatno količino osebnih podatkov, opraviti zelo občutljivo tehtanje. Institucija mora oceniti, ali obstaja tveganje, da bi se lahko posameznik neposredno ali posredno identificiral na podlagi razkritih informacij. Dejstvo, da so za identifikacijo posameznika potrebne dodatne informacije, ne pomeni, da zadevnih podatkov ni mogoče opredeliti kot osebne podatke.[13] Tudi dejstvo, da take dodatne informacije prihajajo iz drugega vira.[14] Sodišče Unije je prav tako ugotovilo, da je tveganje nepomembno le, če je „zakonsko prepovedano ali praktično nemogoče“. [15]

25. Varuh človekovih pravic ob upoštevanju dejstva, da zahtevani dokument vsebuje tako veliko količino osebnih podatkov, in občutljivega tehtanja, ki ga je morala opraviti EFSA pri odločanju o odobritvi javnega dostopa, meni, da zavrnitev EFSA, da razkrije odgovor, ki temelji na potrebi po varstvu osebnih podatkov, na splošno ni bila nerazumna.

26. Varuha človekovih pravic zaradi celovitosti ne prepriča druga trditev agencije EFSA, da bi razkritje odgovora oslabilo njene tekoče in prihodnje postopke odločanja. Da bi se EFSA lahko sklicevala na to izjemo, mora dokazati, da bo dostop verjetno resno škodoval postopku odločanja na razumno predvidljiv in nehipotetičen način.[16] Postopek odločanja bi bil resno ogrožen, če bi razkritje znatno vplivalo na postopek odločanja.[17] Čeprav EFSA v času potrditvene odločitve še ni izdala odločitve o pritožnikovi upravni pritožbi, to samo po sebi ne dokazuje, da bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja.[18] EFSA tudi ni dokazala, kako bi razkritje zahtevanega dokumenta resno oslabilo prihodnje postopke odločanja.

27. Čeprav varuhinja človekovih pravic meni, da je bila zavrnitev agencije EFSA, da razkrije zahtevani dokument iz razlogov varstva podatkov, na splošno razumna in ni pomenila nepravilnosti, bo agenciji EFSA vseeno predlagala izboljšave, da bi preučila, ali bi bilo mogoče pritožniku razkriti vsaj nekatere dele navedenega dokumenta, ki se nanašajo na veljavna pravila in pravno analizo, ne da bi pri tem tvegala razkritje osebnih podatkov.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

EFSA pri zavrnitvi dostopa javnosti do zahtevanega dokumenta ni storila nobene nepravilnosti.

Predlogi za izboljšanje

EFSA bi morala ponovno oceniti zahtevani dokument, da bi javnosti omogočila dostop do delov dokumenta, ki se nanašajo na veljavna pravila in pravno analizo ter bi se lahko razkrili brez tveganja razkritja osebnih podatkov.

Pritožnik in EFSA bosta obveščena o tej odločitvi.

Teresa Anjinho
Evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 20. marec 2026

[1] Dodatki za izobraževanje so finančne ugodnosti za zaposlene v institucijah, organih, uradih in agencijah EU za kritje stroškov šolskega in visokošolskega izobraževanja; glej člena 67 in 3 Priloge VII k Uredbi št. 31 (EGS), 11 (ESAE) o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (Kadrovski predpisi); http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[2] Člen 90(2) Kadrovskih predpisov.

[3] V skladu z Uredbo 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (Uredba 1049/2001); https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj/eng.

[4] Člen 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001.

[5] Prvi odstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.

[6] Sodba Splošnega sodišča z dne 19. januarja 2010 v združenih zadevah T-355/04 in T-446/05, Co-Frutta proti Komisiji, točka 155; https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?lang=en&sort=AFF_NUM-DESC&searchTerm=%22T-355%2F04%22&juridiction=T; sodba Splošnega sodišča z dne 23. aprila 2018 v zadevi T-468/16, Verein Deutsche Sprache proti Komisiji, točke 35–36; https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?lang=en&sort=AFF_NUM-DESC&searchTerm=T-468%2F16&juridiction=T

[7] Sodba Splošnega sodišča z dne 23. aprila 2018 v zadevi T-468/16, Verein Deutsche Sprache/Komisija, točke 35–37; na voljo na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-468/16. 

[8] Prav tam.

[9] Člen 3(1) Uredbe 2018/1725 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah, organih, uradih in agencijah Unije in o prostem pretoku takih podatkov (Uredba 2018/1725); https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1725/oj/eng.

[10] Glej sodbo Sodišča z dne 7. marca 2024, OC/Komisija, C-479/22 P, točka 46f: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=283526&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26709.

[11] Prav tam, točka 60.

[12] Člen 9(1)(b) Uredbe 2018/1725.

[13] Prav tam, točka 49.

[14] Prav tam, točka 55.

[15] Sodba z dne 16. oktobra 2016, Breyer/Bundesrepublik Deutschland, C-582/14, točka 20.

[16] Sodba Splošnega sodišča z dne 7. junija 2011 v zadevi T-471/08, Toland proti Parlamentu, točki 71 in 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08; sodba Sodišča z dne 16. januarja 2025 v zadevi C-726/22 P, Komisija proti Pollinis France, točka 63: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[17] Zgoraj navedena sodba Toland proti Parlamentu, točke od 70 do 71.

[18] Sodba Sodišča v zadevi Saint Gobain Glass Deutschland proti Komisiji, C-60/15 P, točka 82; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=192693&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13233607.