Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je 30. novembra 2020 zahteval dostop javnosti do analize stroškov in koristi projekta predora Brenner. Bazni predor Brenner je železniški predor, ki povezuje Avstrijo in Italijo, financirata pa ga Avstrija in Italija s prispevkom EU. Izvajalska agencija za inovacije in omrežja (INEA) je zadevno analizo stroškov in koristi prejela v okviru vloge za nepovratna sredstva, ki sta jo predložili državi članici.

2. Agencija INEA je 3. decembra 2020 zavrnila dostop javnosti.

3. Poslanec Evropskega parlamenta je 10. decembra 2020 v imenu pritožnika agencijo INEA zaprosil, naj ponovno preuči svojo odločitev o zavrnitvi dostopa, tako da vloži tako imenovano „potrdilno prošnjo“. Trdila je, da:

• zadevni dokument vsebuje „informacije o okolju“ v smislu Aarhuške uredbe EU ^[1].
• Trditev INEA, da bi razkritje dokumenta škodilo poslovnim interesom družbe, ki izvaja projekt, to je družbe BBT SE, je napačna, saj zadevna družba nima konkurentov.
• Trditev agencije INEA, da ni prevladujočega javnega interesa za razkritje, je napačna. To dokazuje ustanovitev skoraj 20 lokalnih državljanskih pobud in peticija ^[2], ki je zbrala več kot 30.000 podpisov. Državljani imajo pravico vedeti, ali koristi projekta, ki ga financirajo davkoplačevalci, odtehtajo njegove stroške.

4. Agencija INEA je 1. februarja 2021 potrdila svojo prvotno odločitev o zavrnitvi dostopa, pri čemer je trdila, da:

• Zahtevani dokument ne vsebuje „informacij o okolju“ v smislu Aarhuške uredbe EU.
• Analiza stroškov in koristi vključuje predvsem finančne in ekonomske analize različnih infrastrukturnih scenarijev, povezanih z izvajanjem projekta. Poleg tega dokument vsebuje občutljive poslovne informacije, kot so datum začetka delovanja, višina naložb ter višina cestnin in pristojbin nacionalnih upravljavcev infrastrukture. Elementi, ki vplivajo na stroškovno strukturo podjetja, so poslovne skrivnosti, katerih razkritje bi lahko vplivalo na njegove poslovne interese. Zato obstaja razumno predvidljivo in ne zgolj hipotetično tveganje, da bi razkritje dokumenta škodilo poslovnim interesom družbe.
• Tožeča stranka ni navedla posebnih okoliščin, ki bi dokazovale prevladujoč javni interes, ampak je navedla le splošne preudarke.
• Dokument vsebuje ime njegovega avtorja, ki pomeni osebne podatke, zaščitene s pravili EU o dostopu javnosti do dokumentov ^[3].
• Smiseln delni dostop do zahtevanega dokumenta ni mogoč, ne da bi pri tem škodovali poslovnim interesom. 
• V skladu s členom 4(5) pravil EU o dostopu javnosti do dokumentov se je agencija INEA posvetovala z zadevnimi državami članicami, ki so nasprotovale razkritju dokumenta.

5. Pritožnik, ki ni bil zadovoljen z odgovorom agencije INEA, se je 12. februarja 2021 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Predlog varuha človekovih pravic za rešitev

6. Varuhinja človekovih pravic je 19. februarja agencijo INEA pozvala, naj njena preiskovalna skupina pregleda zadevno analizo stroškov in koristi ter dokumentacijo o posvetovanju z državami članicami v skladu s členom 4(5) pravil EU o dostopu javnosti do dokumentov.

7. Varuhinja človekovih pravic je na podlagi analize pregledanih dokumentov agenciji INEA 26. marca 2021 predlagala rešitev. Varuhinja človekovih pravic je v svojem predlogu rešitve menila, da:

• Analiza stroškov in koristi delno vsebuje informacije o datumih začetka delovanja, ravni naložb ter znesku cestnin in pristojbin, ki jih morajo plačati nacionalni upravljavci železniške infrastrukture. Razumno je upoštevati, da bi razkritje teh informacij lahko ogrozilo poslovne interese družbe, ki izvaja projekt (BBT SE).
• Hkrati analiza stroškov in koristi vsebuje informacije, ki jih ni mogoče razumno razumeti kot poslovno občutljive, kot sta oddelka o „spremembah zunanjih okoljskih učinkov“ (5.6.4) in „spremembah podnebnih vplivov“ (5.6.5), ki omenjata tudi emisije CO2. Ti deli dokumenta vsebujejo „okoljske informacije“ v smislu Aarhuške uredbe EU in bi jih bilo treba objaviti.
• Za tiste dele analize stroškov in koristi, ki niso „okoljske informacije“ in bi se lahko šteli za zaupne poslovne informacije, je treba še vedno preučiti, ali obstaja prevladujoč javni interes za razkritje. ^[4]
• Pomisleki, da bi razkritje analize stroškov in koristi lahko spodbudilo javno razpravo ali da bi se lahko uporabila v javni razpravi, vključno s tistimi, ki nasprotujejo gradnji nove železniške proge, ne morejo biti upravičen razlog za zavrnitev dostopa.
• Čeprav je Italija nasprotovala razkritju dokumenta v skladu s členom 4(5) pravil EU o dostopu javnosti do dokumentov, mora INEA skrbno preučiti, ali se zdijo pojasnila države članice utemeljena. ^[5] Varuh človekovih pravic je menil, da niso bili utemeljeni.

8. Glede na navedeno je varuhinja človekovih pravic agenciji INEA predlagala, naj pregleda svoje stališče o pritožnikovi zahtevi za dostop javnosti, da bi omogočila čim širši dostop javnosti do analize stroškov in koristi.

9. Evropska izvajalska agencija za podnebje, infrastrukturo in okolje (CINEA), ki je 1. aprila 2021 nasledila in nadomestila agencijo INEA, se je v svojem odgovoru na predlog varuhinje človekovih pravic o rešitvi strinjala, da odobri delni javni dostop do zadevne analize stroškov in koristi.

10. Vendar je opozorila, da v zvezi z razkritjem oddelkov o „spremembah zunanjih okoljskih učinkov“ (5.6.4) in „spremembah podnebnih vplivov“ (5.6.5) zahtevanega dokumenta vztraja pri stališču, da se Aarhuška uredba EU ne uporablja. CINEA meni, da zahtevani dokument ni analiza stroškov in koristi, pripravljena za namene politike EU. Poleg tega se v skladu s sodno prakso ^[6] Aarhuška uredba ne uporablja za povsem hipotetične emisije, za katere CINEA meni, da so navedene v analizi stroškov in koristi ^[7].

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu rešitve

11. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pozitiven odziv agencije CINEA na njen predlog rešitve.

12. Ugotavlja, da se je agencija CINEA strinjala z razkritjem bistvenih delov analize stroškov in koristi, vključno s tistimi deli, ki jih je v svojem predlogu rešitve opredelila kot „informacije, ki jih ni mogoče razumno razumeti kot poslovno občutljive“. Preiskava preiskovalne skupine je pokazala, da je agencija CINEA prikrila predvsem finančno analizo (oddelek 4), v kateri so proučeni denarni tokovi (odhodki in prihodki), ki jih je neposredno ustvaril projekt. CINEA je redigirala tudi tiste dele ekonomske analize (oddelek 5), ki se nanašajo na stroške naložb, stroške prenove in operativne stroške linij.

13. Varuh človekovih pravic se strinja, da bi prikrite informacije, če bi bile razkrite, lahko ogrozile zaščito poslovnih interesov družbe BBT SE in drugih vpletenih deležnikov. Varuh človekovih pravic ne prepozna prevladujočega javnega interesa za razkritje takih informacij. Zato se zdi redigiranje upravičeno.

14. Z odobritvijo ustreznega delnega javnega dostopa do analize stroškov in koristi je CINEA tako rešila pritožbo.

15. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se je agencija CINEA sicer strinjala z objavo ustreznih oddelkov, vendar vztraja pri prvotnem stališču agencije INEA, da analiza stroškov in koristi ne vsebuje „okoljskih informacij“ v smislu Aarhuške uredbe EU. 

16. Varuh človekovih pravic se s tem stališčem odločno ne strinja.

17. V členu 2(1)(d)(v) Aarhuške uredbe so „okoljske informacije“ opredeljene kot vse informacije v pisni, vizualni, zvočni, elektronski ali kateri koli drugi materialni obliki o „analizah stroškov in koristi ter drugih ekonomskih analizah in predpostavkah, uporabljenih v okviru ukrepov in dejavnosti iz točke (iii)“. Točka (iii) se nanaša na „ukrepe (vključno z upravnimi ukrepi), kot so politike, zakonodaja, načrti, programi, okoljski sporazumi in dejavnosti, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na elemente in dejavnike iz točk (i) in (ii), ter ukrepe ali dejavnosti, namenjene zaščiti teh elementov“. Točka (i) se nanaša na „stanje elementov okolja, kot so zrak in ozračje, voda, tla, zemljišča, krajina in naravna območja, vključno z mokrišči, obalnimi in morskimi območji, biološka raznovrstnost in njene sestavine, vključno z gensko spremenjenimi organizmi, ter medsebojno vplivanje teh elementov“. Točka (ii) se nanaša na „dejavnike, kot so snovi, energija, hrup, sevanje ali odpadki, vključno z radioaktivnimi odpadki, emisije, izpusti in druga sproščanja v okolje, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na elemente okolja iz točke (i)“.

18. Projekt predora Brenner je nedvomno dejavnost, ki lahko vpliva na stanje elementov okolja. Zahtevani dokument se nanaša na analizo stroškov in koristi, ki se uporablja v okviru te dejavnosti. Varuhinja človekovih pravic zato ponavlja svoje stališče, da analiza stroškov in koristi jasno vsebuje „okoljske informacije“ v smislu Aarhuške uredbe EU.

19. Združenje CINEA nadalje trdi, da se Aarhuška uredba EU ne uporablja za povsem hipotetične emisije, kot je razvidno iz preglednice „Proračun za spremembo nediskontiranih zunanjih podnebnih stroškov“na strani 62 zahtevanega dokumenta.

20. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je cilj Aarhuške uredbe EU zagotoviti dostop do informacij o dejavnikih, kot so emisije, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na elemente okolja, zlasti zrak, vodo in tla.^[8] Čeprav je Sodišče EU v zadevi, na katero se sklicuje CINEA, ugotovilo, da to ne velja za „povsem hipotetične emisije“, je v isti sodbi ugotovilo, da pojma „informacije, ki se nanašajo na emisije v okolje“iz Aarhuške uredbe EU ni mogoče omejiti na informacije o emisijah, ki se dejansko sproščajo v okolje.^[9] Pojem zajema „informacije o predvidljivih emisijah v okolje“^[10].

21. Varuhinja človekovih pravic razume, da se bodo informacije o emisijah štele za predvidljive, če bodo temeljile na konkretni oceni objektivnih podatkov. Nasprotno pa se bodo informacije o emisijah štele za povsem hipotetične, če ne bodo temeljile na konkretni oceni objektivnih podatkov, temveč na domnevah.

22. V ustreznem oddelku analize stroškov in koristi je „ocenjena sprememba zunanjih stroškov [emisij CO₂] zaradi gradnje del, predvidenih v projektu, in upravljanja prometa v različnih infrastrukturnih scenarijih“. Varuhinja človekovih pravic meni, da te ocenjene emisije temeljijo na konkretni oceni objektivnih podatkov. Zlasti je verjetno, da se bodo pojavili na podlagi narave predvidenih del in prometnih tokov v različnih infrastrukturnih scenarijih.

23. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da so informacije o emisijah CO₂ v analizi stroškov in koristi zajete v pojmu „informacije, ki se nanašajo na emisije v okolje“iz Aarhuške uredbe EU.

24. Varuhinja človekovih pravic zato pozdravlja dejstvo, da agencija CINEA ni prikrila teh informacij.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pozitiven odgovor agencije CINEA na njen predlog rešitve. Z odobritvijo ustreznega delnega javnega dostopa do zahtevane analize stroškov in koristi je CINEA rešila pritožbo.

Pritožnik in Evropska izvajalska agencija za podnebje, infrastrukturo in okolje bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 2. junij 2021

[1] Uredba 1367/2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367

[2] https://brennerdialog.de/blog/2020/01/21/petition-brennerdialog-mit-30-435-

unterschriften/

[3] Uredba (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049

[4] Sodba Sodišča z dne 1. julija 2008 v zadevi C-39/05 P in C-52/05 P, Švedska & Turco proti Svetu, točka 44: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-39/05

[5] Sodba Splošnega sodišča z dne 6. februarja 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Evropska komisija, T-485/18, točka 70: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-485/18&language=EN

[6] CINEA se sklicuje na sodbo Sodišča (peti senat) z dne 23. novembra 2016, Evropska komisija/Stichting Greenpeace Nederland in Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), zadeva C-673/13 P: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62013CJ0673

[7] CINEA se sklicuje na preglednico „Proračun za spremembo nediskontiranih zunanjih podnebnih stroškov“na strani 62 analize stroškov in koristi.

[8] Sodba Sodišča (peti senat) z dne 23. novembra 2016, Evropska komisija/Stichting Greenpeace Nederland in Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), zadeva C-673/13 P, točka 72: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62013CJ0673.

[9] točka 73.

[10] točka 74.