Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je februarja 2020 Evropsko komisijo ^[1] pozval, naj javnosti omogoči dostop do dokumentov, ki vsebujejo informacije o uradnem potovanju direktorja Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF). Pritožnik je zlasti želel pridobiti dostop do dokumentov, ki vsebujejo (a) izvorni in namembni kraj ter znesek, porabljen za potovanje in prevoz, (b) točne datume in trajanje potovanja, (c) znesek, porabljen za nastanitev, (d) znesek, porabljen za bivanje, in (e) druge informacije, vključno z raznimi stroški. Pojasnila je, da želi pridobiti tudi dokumente s podatki o drugih potnikih, vključno z njihovimi imeni in nazivi delovnih mest, če gre za potovanje z letalskim taksijem in če se je obiska udeležila skupina ljudi.

2. Komisija je maja 2020 sprejela sklep, s katerim je zavrnila dostop. Navedla je, da je opredelila pet dokumentov, ki spadajo na področje uporabe prošnje, povzetek potnih stroškov in štiri dokazila, ki ustrezajo nastalim stroškom. Vendar se je sklicevala na izjemo v skladu s pravili EU o dostopu javnosti do dokumentov, pri čemer je trdila, da bi razkritje lahko ogrozilo zasebnost in integriteto zadevnega direktorja ^[2].

3. Pritožnik, ki ni bil zadovoljen z odgovorom Komisije, se je februarja 2021 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

4. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o tem, da je Komisija zavrnila dostop javnosti do dokumentov, ki vsebujejo podrobnosti o uradnem potovanju. Med preiskavo je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic pregledala dokumente, ki jih je opredelila Komisija.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

Trditve pritožnika

5. Pritožnik je v bistvu trdil, da:

• Komisija bi morala omogočiti dostop do podrobnosti o potnih stroških, ki se financirajo z javnimi sredstvi. Čeprav se taki odhodki revidirajo, je jasno, da obstaja tudi javni interes, ki zagotavlja preglednost potnih stroškov, tako da lahko javni organi odgovarjajo za svoja dejanja.
• „Smernice Komisije o dostopu do imen in funkcij osebja Komisije“ pomenijo, da bi morala Komisija razkriti imena svojih direktorjev, razen v zelo posebnih okoliščinah ^[3]. 
• Zahtevani dokumenti v celoti niso „osebni podatki“. Kraj potovanja, datumi potovanja, načini prevoza, potni stroški, nastanitev, dnevnice in razni stroški niso osebni podatki. Ker je Komisija najverjetneje vnesla vse podatke v svoj „sistem za obdelavo misij“ (MiPS), bi moralo biti mogoče pridobiti podatke v drugi obliki, razen osebnih podatkov (imena).
• V vsakem primeru bi bilo razkritje osebnih podatkov direktorja v skladu z veljavnimi pravili o varstvu podatkov. Pravila kot prvi korak zahtevajo, da je treba podatke razkriti. Razprava in javni nadzor nad odhodki sta takšna potreba. Komisija se pri izpodbijanju nujnosti ne bi smela močno zanašati na sodno prakso, ki je veljala pred sedanjimi pravili o varstvu podatkov. Ko je potreba ugotovljena, pravila v drugi fazi zahtevajo, da razkritje ne sme posegati v interese zadevne osebe. Komisija naj ne bi dokazala poseganja v legitimne interese direktorja.
• Komisija bi morala odobriti vsaj dostop do delov dokumentov z redigiranimi osebnimi podatki.

Trditve Komisije

6. Komisija je v bistvu trdila, da:

• Uslužbenci Komisije morajo službena potovanja izvajati v skladu s svojimi „notranjimi pravili o izvrševanju splošnega proračuna EU“ in „vodičem po misijah“. Stroški se skrbno spremljajo. Komisija proaktivno objavlja informacije o potnih stroških komisarjev, vendar za direktorje taka pravila ne obstajajo.
• Večja preglednost v zvezi z imeni višjega vodstva, kot so opredeljena v obvestilu o smernicah, ne pomeni, da bi bilo treba vedno razkriti druge osebne podatke. V vsakem primeru se prosilci za dostop do dokumentov večinoma zanimajo za vsebino dokumentov, ne pa za imena in funkcije osebja. Ker je pritožnik izrecno zahteval dostop do osebnih podatkov direktorja, je morala Komisija preučiti, ali bi lahko te podatke posredovala na podlagi pogojev, določenih v veljavnih pravilih o varstvu podatkov. 
• Zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke. Podatkov ni mogoče ločiti od osebe, na katero se nanašajo. Ker je jasno, kdo je režiser, bi ga bilo še vedno mogoče identificirati, tudi če bi bilo njegovo ime redigirano.
• Splošno sklicevanje na „preglednost“ samo po sebi ne pomeni potrebe po razkritju dokumentov v skladu s sodno prakso ^[5] niti se splošno sklicevanje na javni interes ne šteje za potrebno. Tudi če bi pritožnik dokazal potrebo po razkritju dokumentov, bi razkritje njegovih osebnih podatkov posegalo v zakonite interese direktorja.
• Smiselnega dostopa celo do delov spornih dokumentov naj ne bi bilo mogoče omogočiti.

Ocena varuha človekovih pravic

7. Varuhinja človekovih pravic sprejema izjavo Komisije, da pozorno spremlja stroške, ki jih imajo njeni uslužbenci na uradnih potovanjih. Vendar to samo po sebi ne upravičuje odločitve Komisije, da ne bo razkrila zahtevanih dokumentov. Dokumenti, ki jih je pregledal varuh človekovih pravic, ne kažejo nepravilnosti.

8. Ime in funkcija direktorja sta bila navedena v prošnji za dostop do dokumentov, zato se določbe „Navodil“ o razkritju imen uslužbencev ne zdijo upoštevne. Zahtevek se je nanašal na druge podatke v zvezi z direktorjem, ki so se nanašali na uradno potovanje.

9. „Osebni podatki“ so vse informacije, povezane z določeno ali določljivo osebo.^[6] Gre za zelo širok pojem, ki zajema informacije, povezane z zasebnim in poklicnim življenjem posameznika.^[7] Direktor je bil v zahtevku za dokumente poimensko opredeljen. Informacije v zvezi s potovanjem direktorja, kot so podatki o potovanju in potni stroški, torej spadajo v ta pojem. Poleg tega anonimizacija podatkov ne bi spremenila dejstva, da je direktor zlahka prepoznaven.^[8]

10. Veljavna pravila zahtevajo tristopenjsko analizo pred odobritvijo javnega dostopa do osebnih podatkov, pri čemer je prvi korak prikaz nujnosti razkritja.^[9] Kar zadeva prvi korak, varuh človekovih pravic sicer priznava moč pritožnikovih argumentov, vendar se zdi, da sedanja sodna praksa ne podpira pritožnikovega stališča.^[10] Varuh človekovih pravic ne more sprejeti drugačnega stališča, ker se je v veljavnih pravilih spremenila uvodna izjava. Sodišče mora odločiti, ali se prejšnja sodna praksa iz tega razloga ne bi smela več uporabljati.

11. Ker prvi korak v analizi ni izpolnjen, nadaljnje napredovanje v analizi ni potrebno. Varuh človekovih pravic pa po pregledu spornih dokumentov meni, da ni razvidno, kako bi razkritje informacij škodilo legitimnim interesom direktorja.  

12. Varuhinja človekovih pravic tako ugotavlja, da je bila zavrnitev Komisije, da javnosti omogoči dostop do zahtevanih dokumentov, v skladu z veljavnimi pravili.

13. Ni mogoče zagotoviti smiselnega dostopa samo do delov dokumentov.

14. Kljub temu varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da lahko višja stopnja preglednosti v zvezi s stroški, ki jih imajo višji vodstveni delavci, poveča zaupanje javnosti v institucije EU, s čimer se poveča legitimnost EU. Težko je razumeti, zakaj državljanom ne bi smeli dovoliti, da vidijo, kako višji uslužbenci porabljajo javni denar za potovanja. Prav tako je težko razumeti, kako bi razkritje teh informacij škodovalo zakonitim interesom zadevnih posameznikov. Informacije niso posebej občutljive, vsaj ne na splošno, zavrnitev razkritja takih informacij pa bi lahko privedla do špekulacij o zlorabi javnih sredstev s strani javnosti.

15. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Komisija že redno objavlja potne stroške komisarjev.^[11] Ugotavlja tudi, da so nekatere agencije EU prostovoljno uvedle preglednejši pristop, tako da so razkrile podrobnosti o potnih stroških in stroških nastanitve, ki so jih imeli njihovi najvišji vodstveni delavci na uradnih potovanjih. To kaže, da zgoraj navedena sodna praksa ne izključuje zagotavljanja večje preglednosti na tem področju.

16. Varuh človekovih pravic je v nedavni odločitvi predlagal, naj OLAF razmisli o preglednejšem pristopu v zvezi s potnimi stroški.^[12] Enako velja v tem primeru, varuh človekovih pravic pa v zvezi s tem v nadaljevanju podaja predlog.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Evropska komisija ni storila nobene nepravilnosti.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Predlogi za izboljšanje

Večja preglednost potnih stroškov povečuje zaupanje javnosti v institucije EU. Zato varuhinja človekovih pravic predlaga, naj Komisija razmisli o izvajanju preglednejšega pristopa v zvezi s potnimi stroški, ki jih imajo njeni višji vodstveni delavci.

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 26. marec 2021

[1] Evropski urad za boj proti goljufijam je del uprave Komisije.

[2] Člen 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Dostop do imen in funkcij iz smernic služb Komisije, Ares(2019)4352523, 8. julij 2019.

[4] Sodba Splošnega sodišča z dne 27. novembra 2018, VG/Komisija, združeni zadevi T-314/16 in T-435/16, točka 74 (v nadaljnjem besedilu: Sodba VG proti Komisiji).

[5] Sodba Splošnega sodišča (peti razširjeni senat) z dne 25. septembra 2018, Psara/Evropski parlament, T-639/15, točka 74.

[6] Člen 3(1) Uredbe 2018/1725.

[7] Sodba VG proti Komisiji, točka 64.

[8] Sodba VG proti Komisiji, točka 74.

[9] Člen 9(1)(b) Uredbe 2018/1725 določa, prvič, da mora prejemnik dokazati potrebo po prenosu osebnih podatkov za poseben namen v javnem interesu. Drugič, ne sme biti nobenega razloga za domnevo, da bi tak prenos lahko škodoval zakonitim interesom posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Tretjič, upravljavec mora dokazati, da je posredovanje osebnih podatkov za ta posebni namen sorazmerno, pri čemer mora pretehtati različne nasprotujoče si interese.

[10] Zgoraj navedena sodba Psara proti Evropskemu parlamentu, točki 74 in 90.

[11] Člen 6(2) Sklepa Komisije z dne 31. januarja 2018 o kodeksu ravnanja za člane Komisije, ki je na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018D0221(02).

[12] Zadeva 1061/2019/FP o zavrnitvi Evropskega urada za boj proti goljufijam, da javnosti omogoči dostop do dokumentov v zvezi s potnimi stroški zaposlenih, katerih poklicne dejavnosti pomembno vplivajo na profil tveganosti institucij, na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119572. V tej zadevi je urad OLAF odgovoril, da je, ker je v upravni pristojnosti Komisije, menil, da ni primerno izvajati lastne, ločene politike v zvezi z javnim razkritjem stroškov višjih uslužbencev. Če pa bi se Komisija odločila za proaktivno objavo teh stroškov v prihodnosti, se je zavezala, da bo sledila temu pristopu.