Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, novinar, je Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD), Evropsko komisijo, Svet Evropske unije in operacijo EUNAVFOR Med Sophia (operacija Sophia) zaprosil, naj mu omogočijo dostop javnosti do dokumentov v zvezi z operacijo Sophia. Operacija Sophia je vojaška operacija Evropske unije v južnem delu osrednjega Sredozemlja. Je eden od elementov širokega odziva EU na pomisleke glede migracij v tej regiji. Njegova glavna naloga je identificirati, zajeti in odstraniti plovila ter omogočiti sredstva, ki jih uporabljajo tihotapci migrantov ali trgovci z ljudmi ali za katera obstaja sum, da jih ti uporabljajo [1].

2. ESZD je pritožniku omogočila dostop do nekaterih zahtevanih dokumentov. Vendar ga je obvestila, da ne razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti. Ni imela informacij o rešitvah operacije Sophia niti dokumentov o tem, kako bi morala operacija Sophia obravnavati zahteve, vložene v skladu s pravili EU o dostopu javnosti do dokumentov (Uredba 1049/2001)[2].

3. Pritožnik se je nato obrnil na operacijo Sophia in vprašal, kako bi lahko vložil zahtevo za odobritev dostopa javnosti do dokumentov, ki jih hrani operacija Sophia. Operacija Sophia je odgovorila, da se Uredba št. 1049/2001 ne uporablja za operacijo Sophia.

4. Ker pritožnik s temi odgovori ni bil zadovoljen, se je obrnil na varuha človekovih pravic.

Preiskava

5. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi vidiki pritožbe:

1) Operacija Sophia zavrača skladnost z Uredbo 1049/2001.

2) Ni jasno, kdo je odgovoren za dokumente operacije Sophia ter ali in kako se lahko zahteva dostop v skladu z Uredbo 1049/2001.

6. Varuhinja človekovih pravic se je sestala z ESZD, da bi razpravljala o vprašanjih, ki izhajajo iz pritožbe, in pridobila pisne odgovore na sklop vprašanj. Vprašanja so se nanašala na pravni status operacije Sophia ter na to, kako ESZD in operacija Sophia obravnavata prošnje za dostop javnosti do dokumentov v zvezi z operacijo Sophia. Varuhinja človekovih pravic je po sestanku s predstavniki ESZD prejela pripombe pritožnika na poročilo o sestanku. Varuh človekovih pravic je pisal tudi operaciji Sophia in prejel njen odgovor na sklop pisnih vprašanj [3].

Ali se pravila EU o dostopu javnosti do dokumentov uporabljajo za operacijo Sophia

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

7. ESZD je varuhinji človekovih pravic pojasnila, da obstajajo tri vrste misij in operacij skupne varnostne in obrambne politike (SVOP): i) civilne misije, ii) vojaške operacije z izvršilnimi pooblastili (kot je operacija Sophia) in iii) vojaške misije brez izvršilnih pooblastil.  Te misije in operacije niso „organi EU“, zato zanje ne veljajo pravila EU o dostopu do dokumentov. ESZD je dodala dodatne podrobnosti o pravnem statusu in pravni sposobnosti različnih vrst misij in operacij.

8. Pritožnik je trdil, da pojasnila ESZD ustvarjajo zmedo in pravno negotovost. Nejasnost glede tega, ali operacija Sophia spada na področje uporabe prava EU, ustvarja negotovost glede tega, kako je mogoče šteti, da operacija odgovarja za svoja dejanja.

Ocena varuha človekovih pravic

9. Uredba 1049/2001 se uporablja neposredno za Evropski parlament, Svet in Komisijo ter za številne druge institucije, organe, urade in agencije EU na podlagi posebne določbe v njihovih ustanovnih aktih ali s prostovoljnimi akti.

10. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) je razširila pravico dostopa javnosti do dokumentov vseh „institucij, organov, uradov in agencij EU“[4].

11. Da bi se ugotovilo, ali je operacija Sophia odgovorna za obravnavanje prošenj za dostop javnosti do dokumentov, je torej treba ugotoviti, ali je operacija Sophia „organ EU“.

12. V sodni praksi EU so določena merila, ki določajo status „organa, urada ali agencije EU“ v smislu PDEU. V skladu s temi merili:

(i) politični nadzor in strateško vodenje bi moral izvajati „organ“ neodvisno;

(ii) pooblastila v proračunskih in finančnih zadevah se ne bi smela izvajati pod nadzorom/organom druge institucije [5].

13. V zvezi z operacijo Sophia varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Politični in varnostni odbor izvaja politični nadzor in strateško vodenje v pristojnosti Sveta in visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko. Stroške operacije Sophia krijejo države plačnice [6].

14. Varuhinja človekovih pravic zato priznava, da operacija Sophia ne izpolnjuje formalnih meril za „organ EU“in ji zato ni treba obravnavati prošenj za dostop javnosti do dokumentov v skladu s pravili EU iz Uredbe 1049/2001.

Obravnava prošenj za dostop do dokumentov operacije Sophia

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

Obravnavanje prošenj s strani ESZD

15. ESZD je varuhinji človekovih pravic pojasnila, kako obravnava zahteve za dostop javnosti. Če ima ESZD dokument, ki izvira iz operacije ali od druge tretje strani, se opravi posvetovanje [7], razen če je jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne. Če ESZD dokumenta nima, o tem ustrezno obvesti prosilca. Pojasnjuje, da zadevna operacija ni del ESZD.

16. ESZD vsako leto prejme približno 160–180 začetnih prošenj za dostop do dokumentov, od katerih se nekatere nanašajo na operacije SVOP. Leta 2017 se je na primer 10 od 168 začetnih zahtev nanašalo na vojaške operacije. V dveh primerih ESZD ni imela zahtevanih dokumentov.

17. ESZD je odgovorila tudi na pritožnikovo zaskrbljenost, da je od ESZD in operacije Sophia prejel nasprotujoče si informacije o tem, ali lahko operacija Sophia obravnava zahteve za dostop javnosti. ESZD je navedla, da je pritožnika dejansko napotila na operacijo Sophia v zvezi z nekaterimi dokumenti, ki jih ESZD ni imela. Vendar ESZD pri tem ni navedla, da bo operacija Sophia obravnavala prošnje za dostop, naslovljene nanjo v okviru Uredbe št. 1049/2001.

18. Pritožnik je pripomnil, da bi morala ESZD bolje komunicirati z prosilci dokumentov v zvezi z operacijo Sophia.

Obravnava zahtevkov v okviru operacije Sophia

19. Operacija Sophia je ESZD obvestila, da razvija politiko za obravnavanje zahtev za dostop, in svojega predstavnika za stike z javnostjo opredelila kot osebo, na katero je treba nasloviti take zahteve ali ji jih posredovati. Operacija Sophia je oktobra 2018 dejansko potrdila prejem prošnje za dostop do dokumentov in navedla, da bo odgovorila v 30 dneh.

20. Operacija Sophia je varuhinji človekovih pravic odgovorila, da ni posebne zakonodaje EU v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov v misijah ali operacijah SVOP. Poudaril je, da je zagotavljanje dostopa do dokumentov v zvezi z vojaško operacijo zahtevno zaradi same narave vojaških operacij. Številni dokumenti so v skladu s pravili EU označeni kot zelo zaupni in občutljivi, zato jih je treba zaščititi pred objavo ali širokim razpošiljanjem [8].

21. Ne glede na navedeno je operacija Sophia izrazila zavezanost politiki preglednosti in odgovornosti (ob hkratnem varovanju občutljivih in tajnih podatkov). Varuhu človekovih pravic je predložila osnutek politike o obravnavanju zahtev za dostop javnosti do dokumentov. Ta politika po analogiji uporablja načela Uredbe št. 1049/2001. Ko bo odobren, bo na voljo na spletišču operacije Sophia ter bo poslan ESZD in Svetu v vednost.

Ocena varuha človekovih pravic

22. Varuhinja človekovih pravic na podlagi svoje preiskave ugotavlja, da ESZD upošteva ustrezne postopke za obravnavo zahtev za dostop javnosti do dokumentov, ki jih ima v zvezi z operacijo Sophia. Ustrezno je obravnavala zahteve, ki jih je prejela od pritožnika, v zvezi z dokumenti, ki jih je imela, in tistimi, ki jih ni imela, vendar je menila, da bi jih bilo mogoče pridobiti neposredno iz operacije Sophia.  Zato meni, da ESZD v zvezi s tem ni ravnala nepravilno.

23. Varuhinja človekovih pravic je iz zgoraj navedenih razlogov tudi ugotovila, da operacije Sophia ni mogoče šteti za „organ EU“in da je pravila EU o dostopu javnosti do dokumentov pravno ne zavezujejo. Iz tega sledi, da operacija Sophia, ki ni „organ EU“, formalno ni v pristojnosti varuha človekovih pravic. Vendar ceni, da je njeno osebje v celoti sodelovalo pri tej preiskavi, in podaja naslednje pripombe o izidu v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov, ki jih hrani.

24. Varuhinja človekovih pravic zelo pozdravlja pobudo operacije Sophia za sprejetje politike za obravnavanje zahtev za dostop javnosti do dokumentov. Zadovoljna je, da politika po analogiji uporablja načela pravnega okvira, ki se uporablja za institucije in organe EU. Varuhinja človekovih pravic meni, da ta odločitev operacije Sophia zapolnjuje „pravno praznino“v zvezi z dostopom do dokumentov misij in operacij SVOP ter zagotavlja ustrezno raven preglednosti, enakovredno tisti, ki jo zagotavljajo drugi organi EU.

25. Varuhinja človekovih pravic je tudi zadovoljna, da namerava operacija Sophia svojo politiko sporočiti ESZD in Svetu ter jo objaviti na svojem spletnem mestu. To bo državljanom zagotovilo jasne in dosledne informacije v zvezi z uveljavljanjem njihove pravice do dostopa javnosti do dokumentov.

26. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi morale druge civilne in vojaške misije in operacije slediti zgledu operacije Sophia. Varuhinja človekovih pravic bo ESZD v zvezi s tem podala predlog.

27. V zvezi s pritožnikovimi zahtevami za dostop je varuhinja človekovih pravic pisala operaciji Sophia in jo pozvala, naj razmisli o odgovoru na pritožnikove nove zahteve za dostop do dokumentov.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

ESZD ni ravnala nepravilno.

Varuhinja človekovih pravic pozdravlja odločitev operacije Sophia, da sprejme politiko dostopa do dokumentov.

Pritožnik, ESZD in operacija Sophia bodo obveščeni o tej odločitvi.

Predlogi za izboljšanje

ESZD bi morala drugim civilnim in vojaškim misijam in operacijam sporočiti osnutek politike operacije Sophia o obravnavi prošenj za dostop javnosti do dokumentov ter jih spodbujati k sprejetju podobnih pravil. Varuhinja človekovih pravic prosi ESZD, naj jo v šestih mesecih obvesti o nadaljnjih ukrepih, ki so jih sprejele te misije in operacije.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 22. julij 2019

[1] Za več informacij o operaciji Sophia glej https://www.operationsophia.eu/about-us/.

[2] Uredba (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN .

[3] Vsi dokumenti, povezani s preiskavo, vključno s pismom varuhinje človekovih pravic o začetku preiskave in poročilom o srečanju varuhinje človekovih pravic z ESZD, so na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/99917 .

[4] V skladu s členom 15(3) PDEU imajo „[v]si državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic [...] pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta, ob upoštevanju načel in pogojev, ki se opredelijo v skladu s tem odstavkom“.

[5] Sodba Sodišča z dne 12. novembra 2015 v zadevi C-493/13 P, Elitaliana SpA proti Eulex Kosovo: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?doclang=EN&text=&pageIndex=2&docid=171381&mode=req&part=1&occ=first&dir=&cid=796123 .

[6] Sklep Sveta 2015/778 z dne 18. maja 2015 o vojaški operaciji Evropske unije v južnem delu osrednjega Sredozemlja (EUNAVFOR MED): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015D0778.  

[7] V skladu s členom 4(4) Uredbe 1049/2001.

[8] Sklep Sveta 2013/448 z dne 23. septembra 2013 o varnostnih predpisih za varovanje tajnih podatkov EU: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013D0488 .