Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, generalni direktor podjetja v Albaniji, je imel pomisleke glede tega, kako Evropska komisija upravlja javna naročila, ki vključujejo sredstva EU, v državah zunaj EU. Komisijo je prosil, naj mu omogoči dostop do dokumentov v zvezi s pregledi, ki jih je opravila pred ^[1] in po ^[2] dodelitvi in izvedbi pogodb za nekatere projekte.

2.  Ker pritožnik ni bil zadovoljen s prejetimi informacijami, se je 7. decembra 2017 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

3. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi s pomislekom pritožnika, da Komisija ni zagotovila ustreznega upravljanja javnih naročil v državah zunaj EU.

4. Med preiskavo se je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic sestala s predstavniki Komisije, da bi pojasnila vlogo Komisije pri treh načinih izvrševanja proračuna EU, in sicer pri „neposrednem“, „posrednem“ in „deljenem upravljanju“^[3]. Preiskovalna skupina je pridobila tudi kopije ustreznih dokumentov.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

5. Pritožnik je trdil, da je iz zelo malo dokumentov, ki so mu bili razkriti, jasno, da Komisija ni izvedla potrebnih pregledov za preprečevanje goljufij, nepravilnosti in korupcije pri javnih naročilih, ki vključujejo sredstva EU v državah zunaj EU, in tako ni upoštevala veljavnih pravil ^[4]. Dodal je, da je Komisija za zadevne postopke javnega naročanja in iz njih izhajajoče pogodbe še naprej odgovorna za izvrševanje proračuna ne glede na način izvrševanja proračuna EU ^[5].

6. Na sestanku je Komisija (generalni direktorat za evropsko sosedsko politiko in širitvena pogajanja, GD NEAR) celovito opisala orodja in sisteme, ki jih je vzpostavila za odkrivanje napak na različnih ravneh postopka javnega naročanja. Sklicevala se je na svoja letna poročila o dejavnostih ^[6], v katerih je opisano, kako Komisija preverja izvajanje projektov, ki jih financira EU, in na podlagi katerih Komisija prevzema politično odgovornost za svoje odločitve na tem področju. Komisija je dodala, da njena Služba za notranjo revizijo in Evropsko računsko sodišče redno revidirata njen sistem ^[7], Komisija pa vsake dve do štiri leta obišče vsako delegacijo EU, da bi spremljala njihovo zmogljivost za upravljanje pomoči EU tretjim državam. Poleg teh pregledov se Komisija pri merjenju napak, ki jih sistem, ki ga je vzpostavila, ne odkrije, opira tudi na „stopnjo preostalih napak“ ^[8]. Navedla je, da je stopnja preostale napake za leto 2016 ostala precej pod pragom, ki ga je določilo Evropsko računsko sodišče ^[9], kar je pokazalo, da je bil sistem, ki ga je vzpostavil GD NEAR, uspešen.

7. Komisija je dodatno pojasnila svoje nadzorne funkcije in različne preglede, ki se izvajajo v okviru vsakega od treh načinov izvrševanja proračuna EU. Komisija v okviru neposrednega upravljanja sklepa pogodbe z uspešnimi ponudniki in je neposredno odgovorna za vse naloge izvrševanja proračuna. Komisija in delegacije EU izvajajo preglede pred vsako transakcijo z uporabo „kontrolnih seznamov“. Na podlagi letne ocene tveganja vsake pogodbe odloči, ali so potrebni dodatni pregledi, kot so nadzorni obiski, pregledi na kraju samem, revizije in vrednotenja ^[10].

8. V okviru deljenega upravljanja države članice sklenejo pogodbe z uspešnimi ponudniki in so zato odgovorne za preverjanje, ali so sofinancirani projekti skladni z veljavnimi pravili EU in nacionalnimi pravili. Komisija izvaja preglede le na koncu z revizijo zadevnih projektov ali programov ^[11]. Na podlagi teh pregledov lahko Komisija od držav članic izterja vsa neupravičeno izplačana sredstva. Komisija se je sklicevala na poseben postopek oddaje javnega naročila, da bi ponazorila učinkovitost sistema ^[12]. Poleg tega je ustrezne organe pozvala, naj izdajo mnenje o skladnosti sistemov upravljanja in spremljanja za programe v programskem obdobju 2014–2020. Navedla je, da ta mnenja v imenu Komisije preučuje neodvisni zunanji revizor.

9. Nazadnje, v okviru posrednega upravljanja so partnerske države tiste, ki sklenejo pogodbe z uspešnimi ponudniki in so odgovorne za njihovo izvajanje. Komisija takšne naloge zaupa samo državam, ki izpolnjujejo določena merila ^[13]. S pregledi in odbori spremlja tudi izvajanje ustreznih programov. Komisija je dodala, da izvaja preglede pred postopkom javnega naročanja ali po njem, odvisno od letne ocene tveganja. Komisija je predložila štiri konkretne primere predhodnih preverjanj, ki sta jih opravili delegaciji EU v Severni Makedoniji in Turčiji ter na podlagi katerih so bile zavrnjene dokumentacije, ki so jih predložile partnerske države. Zagotovila je dodatne informacije o stopnji zavrnitev za pogodbe, ki jih izvajajo partnerske države ^[14]. Če se predhodna preverjanja ne opravijo ^[15], delegacija EU opravi preverjanja neposredno po podpisu pogodbe in po njenem izvajanju.

10. Pritožnik je v odgovoru trdil, da je stopnja preostale napake, ki jo je uporabila Komisija, nezanesljiva in da pregledi Komisije niso učinkoviti zaradi stopnje korupcije v državah, ki prejemajo sredstva za projekte in programe zunaj EU ^[16]. Menil je tudi, da je Komisija napačno zaupala naloge izvrševanja proračuna državam v okviru posrednega upravljanja, saj je za izvrševanje proračuna Unije odgovorna Komisija. Pritožnik je navedel tudi, da Komisija ni navedla primerov predhodnih preverjanj za postopke javnega naročanja v okviru neposrednega upravljanja in da ni bilo ustreznih preverjanj za javna naročila v okviru deljenega upravljanja.

Ocena varuha človekovih pravic

11. Glavni pomislek pritožnika je, da Komisija ne preverja postopkov javnega naročanja, ki vključujejo sredstva EU, v državah zunaj EU.

12. Ni naloga varuha človekovih pravic, da preverja učinkovitost sistemov, ki jih je Komisija vzpostavila za spremljanje in preverjanje postopkov javnega naročanja, ki vključujejo sredstva EU, v državah zunaj EU. Namesto tega lahko varuh človekovih pravic preveri, ali je Komisija ustrezno obravnavala vprašanja, ki jih je izpostavil pritožnik, in odgovorila na vse pomisleke, ki jih je izrazil.

13. V zvezi s tem je Komisija podrobno opisala svoje nadzorne funkcije in vrsto pregledov, izvedenih za postopke javnega naročanja v okviru treh različnih načinov izvrševanja proračuna Unije (neposredni, deljeni, posredni). Dejstvo, da Komisija ni navedla konkretnih primerov predhodnih preverjanj postopkov javnega naročanja, izvedenih v okviru neposrednega upravljanja, ne pomeni, da Komisija takih preverjanj ne izvaja. Iz splošnih pojasnil, ki jih je Komisija predložila na sestanku, in zlasti informacij v svojem letnem poročilu o dejavnostih za leto 2016 ^[17] je jasno, da Komisija izvaja take preglede. Prav tako ni mogoče sprejeti trditve pritožnika, da Komisija ne preverja postopkov javnega naročanja, ki se izvajajo v okviru deljenega upravljanja (glej točko 8 zgoraj).

14. Glede na navedeno je Komisija ustrezno obravnavala pritožnikovo trditev, da ne preverja ustrezno postopkov javnega naročanja v okviru različnih načinov izvrševanja proračuna EU in zato ne odkriva goljufij ali drugih nepravilnosti ^[18].

15. Pritožnik je izrazil tudi pomisleke glede (a) dejstva, da Komisija naloge izvrševanja proračuna prenaša na države članice in partnerske države, ter (b) stopnje preostale napake, ki jo Komisija uporablja v okviru svojih nadzornih funkcij in za katero meni, da ni zanesljiva.

16. V zvezi s točko (a) je pritožnik trdil, da Komisija načeloma ne bi smela prenesti nalog izvrševanja proračuna na države članice in partnerske države, saj je za pravilno izvrševanje proračuna EU odgovorna Komisija. Varuh človekovih pravic v zvezi s tem ugotavlja, da je zakonodajalec Unije določil posebna in podrobna pravila glede različnih načinov izvrševanja proračuna Unije in obsega pregledov, ki se zahtevajo za vsakega od njih ^[19]. Ta pravila, vključno s prenosom nalog izvrševanja proračuna na države članice in partnerske države, so zakonodajne narave in zato ne spadajo v pristojnost varuha človekovih pravic ^[20].

17. Kar zadeva (b) trditev pritožnika, da je stopnja preostale napake, ki jo je Komisija uporabila v okviru svojih nadzornih funkcij, nezanesljiva glede na domnevno visoko stopnjo korupcije v zadevnih državah, pritožnik ni predložil nobenih konkretnih dokazov, ki bi njegove trditve povezali z nobenim od zadevnih postopkov javnega naročanja in pogodb. Prav tako ni pojasnil, zakaj je stopnja preostale napake kot taka nezanesljivo orodje za odkrivanje nepravilnosti v zadevnih državah.

18. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic v tem primeru ne ugotavlja nepravilnosti Komisije.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Evropska komisija ni storila nobene nepravilnosti.

Pritožnik in Evropska komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 28. marec 2019

[1] Znane kot „predhodne kontrole“, ki se uporabljajo za preverjanje operacij pred njihovo odobritvijo.

[2] Znane kot „naknadne kontrole“, ki se uporabljajo za preverjanje operacij po njihovem zaključku.

[3] Načini neposrednega, deljenega in posrednega upravljanja so različni načini izvrševanja splošnega proračuna EU, odvisno od stopnje prenosa številnih nalog izvrševanja proračuna. Komisija ali evropska izvajalska agencija v okviru neposrednega upravljanja sklepa pogodbe s končnimi prejemniki sredstev. Komisija je tako pristojna za vse naloge izvrševanja proračuna EU. V okviru posrednega upravljanja Komisija naloge izvrševanja proračuna med drugim zaupa partnerskim državam, ki sklepajo pogodbe s končnimi prejemniki. V okviru deljenega upravljanja Komisija naloge izvrševanja proračuna zaupa državam članicam EU, ki sklepajo pogodbe s končnimi prejemniki: https://ec.europa.eu/europeaid/funding/about-funding-and-procedures/how-do-we-offer-funding_en.

[4] Pritožnik se je skliceval na: Člen 2(r) o opredelitvi pojma „nadzor“ v skladu z Uredbo 966/2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (v nadaljnjem besedilu: finančna uredba), preambula 13 Uredbe (EU) št. 236/2014 o določitvi skupnih pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za financiranje zunanjega delovanja ter člena 18 in 49 Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 1268/2012 o pravilih uporabe finančne uredbe (v nadaljnjem besedilu: „Pravila uporabe“).

[5] Skliceval se je na člen 317 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in člen 58(2) finančne uredbe.

[6] Zlasti se je sklicevala na oddelek 2 „Organizacijsko upravljanje in notranja kontrola“(strani 33–88) svojega letnega poročila o dejavnostih za leto 2016: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/aar-near-2016_en_0.pdf. Za pregled različnih vrst vzpostavljenih pregledov glej strani 33–36.

[7] Za podrobno predstavitev opažanj in priporočil Službe za notranjo revizijo in Evropskega računskega sodišča glej oddelek 2.1.2. Revizijska opažanja in priporočila (strani 63–69) letnega poročila o dejavnostih za leto 2016.

[8] Stopnja preostale napake je kazalnik, ki ga izmeri zunanji revizor za ugotavljanje morebitnih večjih preostalih neskladij v postopkih spremljanja v regiji širitve in sosedski regiji. Glej strani 36–37 letnega poročila o dejavnostih za leto 2016.

[9] Prag, ki ga je določilo Evropsko računsko sodišče, je 2 %.

[10] Za več informacij o pregledih, izvedenih za projekte v okviru neposrednega upravljanja, glej strani 40–42 letnega poročila o dejavnostih za leto 2016.

[11] Komisija je navedla tudi preglede, predvidene za programe, ki so bili posebnega pomena za pritožnika, in zlasti pregled poročil, ki so jih predložili odgovorni organi v skladu z zahtevami iz Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 897/2014. Za več informacij glej stran 49 letnega poročila o dejavnostih za leto 2016.  

[12] V tem primeru, ker izbrani ponudnik ni predložil poročila o napredku, niti nadzorni uradniki na prvi stopnji v zadevni državi niti ustrezni organ niso potrdili nastalih stroškov za kupljeno opremo. Zato EU zadevnega programa ni sofinancirala.

[13] V skladu s finančno uredbo in dvostranskimi sporazumi med Komisijo in zadevno državo.

[14] Komisija je navedla, da je bila v delegaciji EU v Severni Makedoniji stopnja zavrnitev pogodb, ki so jih partnerske države izvajale v okviru posrednega upravljanja, 12,62 % leta 2017, 22,02 % leta 2016 in 22,27 % leta 2015.

[15] Komisija postopoma zmanjšuje predhodne preglede in jih nadomešča z naknadnimi pregledi, da bi povečala zmogljivosti nacionalnih organov v postopkih javnega naročanja in sklepanja pogodb. Za več informacij o pregledih, izvedenih za projekte v okviru posrednega upravljanja, glej strani 35 in 44–46 letnega poročila o dejavnostih za leto 2016.

[16] Pritožnik se je v zvezi s tem skliceval tudi na druge pritožbe, ki jih je predložil varuhu človekovih pravic, zlasti na pritožbe 6/2017/PL, 1641/2017/PL, 1642/2017/CEC, 1644/2017/JCN, 1721/2017/PL in 740/2017/CEC.

[17] Komisija v letnem poročilu o dejavnostih za leto 2016 navaja, da imajo nepovratna sredstva in postopki javnega naročanja v okviru neposrednega upravljanja najvišje stroške nadzora v absolutnem smislu zaradi potrebe po obsežnih predhodnih preverjanjih in revizijah za take postopke. Glede na poročilo je bilo leta 2016 v okviru javnega naročanja z neposrednim upravljanjem sklenjenih 720 pogodb, od katerih so absolutni stroški pregledov znašali 16 136 351,08 EUR. Glej stran 55 letnega poročila o dejavnostih za leto 2016.

[18] V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic upoštevala tudi druge pritožbe pritožnika v zvezi z javnim naročanjem, ki vključuje sredstva EU v državah zunaj EU (glej zadeve 6/2017/PL, 1641/2017/PL, 1642/2017/CEC, 1721/2017/PL, 1644/2017/JCN in 740/2017/CEC).

[19] Glej zlasti finančno uredbo, njena pravila uporabe in Uredbo 236/2014 o določitvi skupnih pravil in postopkov za izvajanje instrumentov Unije za financiranje zunanjega delovanja. Glej tudi Uredbo (EU) št. 231/2014 o instrumentu IPA II, Izvedbeno uredbo (EU) št. 447/2014 o instrumentu IPA II, Uredbo (EU) št. 232/2014 o evropskem instrumentu sosedstva in Izvedbeno uredbo (EU) št. 897/2014 o čezmejnem sodelovanju v okviru evropskega instrumenta sosedstva.

[20] V skladu s členom 228 PDEU.