Vážený pán doktor X,

obraciam sa na Vás s cieľom nájsť riešenie tohto prípadu ^[1], ktorý je založený na sťažnosti, ktorú som dostal 4. júla 2024.

Sťažovateľ predložil v apríli 2024 Európskej agentúre pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) žiadosť o prístup verejnosti k dokumentom [2]. Jej žiadosť sa týkala „akejkoľvek korešpondencie týkajúcej sa vytvorenia týchto publikácií: „Kniha činností“ o návratoch pre deti vo veku 4 – 11 rokov a „Moja príručka o návrate (detská verzia)“. Agentúra Frontex zaregistrovala žiadosť sťažovateľa pod referenčným číslom PAD-2024-00201.

V máji 2024 agentúra Frontex vydala svoju prvú odpoveď na žiadosť. Informovala sťažovateľa, že identifikovala 76 dokumentov, ku ktorým nebolo možné poskytnúť prístup. Sťažovateľ napadol rozhodnutie agentúry Frontex podaním opakovanej žiadosti, ktorú agentúra Frontex zaregistrovala pod referenčným číslom PAD-2024-00249. Sťažovateľka trvala na tom, že agentúra Frontex by jej mala poskytnúť zoznam identifikovaných dokumentov a poskytnúť k nim čo najširší prístup.

V júni 2024 agentúra Frontex potvrdila svoje pôvodné stanovisko, že nemôže udeliť prístup k dokumentom. Agentúra Frontex sa opierala o niekoľko výnimiek stanovených v nariadení č. 1049/2001, konkrétne o ochranu verejnej bezpečnosti, súkromia, obchodných záujmov a vnútorného rozhodovacieho procesu.[3] Odmietla poskytnúť zoznam dokumentov s odôvodnením, že by to de facto predstavovalo vytvorenie nového dokumentu, čo nie je povinnosťou podľa nariadenia č. 1049/2001.

Začal som vyšetrovanie tejto sťažnosti a požiadal som agentúru Frontex, aby môjmu vyšetrovaciemu tímu poskytla kópie predmetných dokumentov. Agentúra Frontex takisto poskytla svoje dodatočné stanoviská k sťažnosti.

Na základe vykonanej kontroly dokumentov sa domnievam, že Frontex mala poskytnúť široký čiastočný prístup k 76 sporným dokumentom.

Dokumenty sú e-maily vymieňané v období od júna 2022 do septembra 2023 v súvislosti s projektom agentúry Frontex na vytvorenie súboru nástrojov pre deti zapojené do návratových operácií. Dokumenty obsahujú spätnú väzbu zamestnancov agentúry Frontex alebo externých odborníkov k návrhom verzií publikácií, ktoré sa v celom texte nejavia ako citlivé. Predložené pripomienky a návrhy majú vo veľkej väčšine redakčný alebo technický charakter. Konečná verzia publikácie je verejne dostupná.[4] Podľa môjho názoru agentúra Frontex nepreukázala, ako by zverejnenie dokumentov v celom rozsahu ohrozilo verejný záujem, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť. Nepresvedčivo nevysvetlila ani to, ako by prístup k dokumentom mohol skutočne a konkrétne narušiť jej rozhodovací proces.

Takisto nie je jasné, ako by zverejnenie dokumentov ohrozilo obchodné záujmy externých odborníkov alebo schopnosť agentúry Frontex zúčastňovať sa na trhu, a poznamenávam, že agentúra Frontex nekonzultovala žiadosť o prístup verejnosti s externými odborníkmi. Spätná väzba od externých odborníkov k návrhom verzií publikácií má väčšinou redakčný charakter.  Ak by sa na niektoré časti dokumentov vzťahovala výnimka týkajúca sa obchodného záujmu, agentúra Frontex by ich mohla ľahko upraviť. Rovnaký argument platí pre všetky osobné údaje v dokumentoch.

Všeobecnejšie sa domnievam, že zverejnenie e-mailov verejnosti by mohlo ubezpečiť občanov o kvalitnej práci a starostlivom úsilí, ktoré agentúra Frontex vynaložila pri vypracúvaní súboru nástrojov pre deti zapojené do návratových operácií.

Podrobnejšie hodnotenie môjho vyšetrovacieho tímu je k dispozícii v prílohe k tomuto listu.

Okrem toho poznamenávam, že agentúra Frontex neposkytla sťažovateľke zoznam dokumentov, ktoré identifikovala ako dokumenty patriace do rozsahu jej žiadosti o prístup. Agentúra Frontex vo svojich dodatočných stanoviskách trvala na tom, že nie je povinná poskytnúť sťažovateľovi takýto zoznam. V tomto prípade agentúra Frontex považovala za dostatočné poskytnúť sťažovateľke počet identifikovaných dokumentov a dôvody ich nezverejnenia, aby mohla podať informovanú žiadosť o preskúmanie.

Neustále zastávam názor, že poskytnutie zoznamov identifikovaných dokumentov je vecou dobrej správy vecí verejných, pretože žiadateľovi uľahčuje pochopiť rozhodnutie inštitúcie a v prípade potreby formulovať žiadosť o preskúmanie. Pri súbežnom vyšetrovaní [5] som zistil, že systematické odmietanie agentúry Frontex poskytnúť zoznamy dokumentov, ktoré identifikuje ako dokumenty, ktoré patria do rozsahu žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom, predstavuje nesprávny úradný postup, a odporučil som, aby agentúra Frontex poskytla takéto zoznamy. V máji 2024 ma agentúra Frontex informovala, že zváži poskytnutie zoznamov žiadateľom „ak sa to považuje za potrebné“a „na individuálnom základe“s cieľom „ďalej posilniť schopnosť žiadateľov podať účinné a informované odvolanie“. V tomto prípade agentúra Frontex, žiaľ, vypracovala svoju pôvodnú odpoveď spôsobom, ktorý sťažovateľovi neumožnil pochopiť povahu dokumentov, ktoré agentúra Frontex identifikovala. Opakované rozhodnutie je rovnako šetrné, pokiaľ ide o podrobnosti, ktoré poskytuje o povahe a obsahu dokumentov. Zoznam identifikovaných dokumentov by bol pre sťažovateľa jednoznačne nevyhnutný na pochopenie stanoviska agentúry Frontex. Je preto ťažké pochopiť, prečo zoznam dokumentov, ktorý bol poskytnutý môjmu vyšetrovaciemu tímu, nebol poskytnutý sťažovateľke v odpovedi na jej žiadosť o prístup.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti by som chcel v tomto prípade navrhnúť toto riešenie:

Agentúra Frontex by mala prehodnotiť svoje stanovisko k žiadosti sťažovateľa s cieľom poskytnúť čo najširší prístup k sporným dokumentom.

Agentúra Frontex by mala sťažovateľovi poskytnúť zoznam identifikovaných dokumentov.

Bol by som Vám vďačný, keby ste na môj návrh dostali Vašu odpoveď do dvoch mesiacov, t. j. do 20. decembra 2024.

V tejto fáze sú návrh riešenia a jeho sprievodná príloha dôverné. Môj vyšetrovací tím však informoval sťažovateľa o mojom zámere hľadať riešenie v tomto prípade [6] ^{Upozorňujeme,} že našou bežnou praxou je zaslať sťažovateľovi kópiu návrhu riešenia na pripomienkovanie spolu s kópiou odpovede inštitúcie na túto otázku, hneď ako dostaneme túto odpoveď. Návrh riešenia a odpoveď agentúry Frontex uverejníme aj na našom webovom sídle na konci vyšetrovania. Preto by som chcel požiadať agentúru Frontex, aby nás informovala, či by sa akékoľvek informácie obsiahnuté v návrhu riešenia alebo v jej odpovedi nemali poskytnúť sťažovateľovi [7].

Tvoje úprimné,

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 28. októbra 2024

Príloha: Podrobné posúdenie týkajúce sa návrhu ombudsmanky na riešenie vo veci 1259/2024/NH

Opis sporných dokumentov

76 sporných dokumentov sú e-maily vymieňané medzi júnom 2022 a septembrom 2023 týkajúce sa projektu agentúry Frontex na vytvorenie súboru nástrojov pre deti zapojené do návratových operácií. Súbor nástrojov pozostáva zo šiestich dokumentov:

1. Moja príručka o návrate (detská verzia)

2. Moja príručka o návrate (verzia pre mládež)

3. Moja príručka o návrate (verzia pre deti bez sprievodcu)

4. Príručka pre rodičov a opatrovníkov

5. Kniha aktivít (4-11 rokov)

6. Príručka pre migračných úradníkov.

Konečné znenie uvedených dokumentov 1 až 5 je uverejnené na webovom sídle Úradu pre publikácie. Šiesty dokument s názvom Príručka pre migračných úradníkov nie je verejne dostupný.

Všetky e-maily sa týkajú vypracovania dokumentov (s pomocou dvoch externých odborníkov) a procesu spätnej väzby, v rámci ktorého externí odborníci a viacerí zamestnanci agentúry Frontex predložili pripomienky a/alebo návrhy k dokumentom. Takisto existuje aspoň jedna výmena e-mailov medzi agentúrou Frontex a holandským ministerstvom vnútra.

Ochrana súkromia a bezúhonnosti jednotlivca [článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia 1049/2001]

Sťažovateľka v opakovanej žiadosti jasne uviedla, že nemá záujem o získanie osobných údajov. Ombudsmanka sa domnieva, že redigovanie osobných údajov by pre agentúru Frontex nepredstavovalo neprimeranú administratívnu záťaž.

Ochrana verejného záujmu, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť [článok 4 ods. 1 písm. a) prvá zarážka nariadenia č. 1049/2001]

Ombudsmanka po nahliadnutí do dokumentov nie je presvedčená o tom, že by sa agentúra Frontex mohla odvolávať na výnimku z prístupu verejnosti, ktorá sa týka ochrany verejného záujmu, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť, s cieľom zamietnuť prístup k 76 dokumentom v celom rozsahu. Dokumenty zahŕňajú napríklad výmeny e-mailov, ktoré obsahujú spätnú väzbu na knihu činností a/alebo príručku o návrate (verzia pre deti). Tieto dokumenty sú určené deťom vo veku od 4 do 11 rokov. Spätná väzba a komentáre majú redakčný charakter, pretože sa týkajú estetických zmien (zmena kresby, farby atď.) alebo úprav zameraných na konkrétnu cieľovú skupinu. Je ťažké pochopiť, ako by sa poskytnutá spätná väzba mohla týkať operačných alebo citlivých informácií, ako je modus operandi príslušníkov pohraničnej stráže počas návratových operácií. Hoci niektoré pripomienky odkazujú na praktické príklady návratových operácií na základe skúseností niektorých zamestnancov agentúry Frontex, neznamená to, že ich zverejnenie by ohrozilo verejný záujem, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť EÚ.

Návrhy publikácií pripojené k niektorým e-mailom sa len mierne odchyľujú od konečných verzií, ktoré sú verejne dostupné.[8] Preto je ťažké akceptovať, že obsahujú akékoľvek prevádzkové alebo citlivé informácie.

Ochrana obchodných záujmov fyzickej alebo právnickej osoby vrátane duševného vlastníctva (článok 4 ods. 2 prvá zarážka nariadenia 1049/2001)

Agentúra Frontex vo svojom potvrdzujúcom rozhodnutí tvrdila, že sporné dokumenty obsahujú podrobné informácie vrátane duševného vlastníctva, ktoré by mali vplyv na politiku agentúry Frontex v oblasti autorských práv. Zverejnenie by takisto bránilo súčasnej a budúcej schopnosti agentúry Frontex zúčastňovať sa na trhu.

Je ťažké pochopiť, ako by zverejnenie dokumentov mohlo ovplyvniť autorské práva agentúry Frontex a/alebo jej práva vyplývajúce z duševného vlastníctva. Koncepcia a vlastnícke vlastnosti dokumentov sa medzi fázou prípravy a konečným uverejnením výrazne nezmenili. Keďže dokumenty sú verejne dostupné a obsahujú štandardné vyhlásenie o odmietnutí zodpovednosti týkajúce sa ochrany autorských práv [9], je ťažké pochopiť, ako by zverejnenie pripojených návrhov publikácií ohrozilo ochranu duševného vlastníctva.

Agentúra Frontex vo svojich dodatočných stanoviskách ďalej tvrdila, že dokumenty obsahujú ekonomicky citlivé chránené informácie vrátane informácií o v súčasnosti prebiehajúcom úsilí o uverejňovanie, ktoré by v prípade jednostranného zverejnenia porušovali vlastnícke práva tretej strany poskytujúcej služby. Okrem toho schopnosť agentúry Frontex zúčastňovať sa na trhu, ktorá vyplýva zo zásady vzájomnej dôvery medzi zmluvnými stranami a úzko s ňou súvisí, by bola vážne narušená zverejnením dokumentov obsahujúcich informácie vlastné tomuto podniku, ktoré by odhaľovali odborné znalosti a osobitnú formu spolupráce poskytovanú dodávateľom, ktorého služby agentúra Frontex získala. Takéto zverejnenie by malo škodlivé dôsledky pre pozíciu agentúry Frontex pri uzatváraní zmlúv o podobných publikáciách, najmä by sťažilo pozíciu agentúry pri budúcich rokovaniach o zmluvách podobného druhu.

Sporné dokumenty obsahujú spätnú väzbu získanú od i) externých odborníkov, s ktorými boli uzavreté zmluvy na pomoc pri príprave sporných publikácií, a ii) zamestnancov agentúry Frontex. Niektoré pripomienky externých expertov, ak by boli zverejnené, by mohli odhaliť odborné znalosti, ktoré poskytol dodávateľ, a potenciálne narušiť atmosféru dôvery medzi týmito expertmi a agentúrou Frontex. Ako však už bolo uvedené, veľká časť pripomienok a spätnej väzby, ktoré poskytli externí odborníci, sa zdá byť redakčnej a nepodstatnej povahy, a preto sa na ňu nevzťahuje výnimka týkajúca sa obchodného záujmu. V každom prípade sa zdá, že agentúra Frontex nekonzultovala žiadosť o prístup verejnosti s príslušnými odborníkmi, aby pochopila, či by zverejnenie dokumentov ovplyvnilo ich obchodné záujmy.

Ochrana rozhodovacieho procesu agentúry Frontex (článok 4 ods. 3 nariadenia 1049/2001)

Agentúra Frontex v potvrdzujúcom rozhodnutí tvrdila, že zverejnenie predmetných dokumentov by vážne narušilo vnútorné rozhodovacie procesy týkajúce sa súčasných a budúcich činností agentúry Frontex a členských štátov. Zverejnením dokumentov by sa odhalili najmä rokovacie pozície zainteresovaných strán, čo by narušilo vzájomnú dôveru medzi všetkými účastníkmi.

Agentúra Frontex tiež uviedla, že zverejnenie požadovaných dokumentov by odhalilo sporné stanoviská pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných konzultácií v rámci agentúry Frontex. Ak by autori týchto pasáží boli zverejnení, mohlo by to viesť k autocenzúre.

V dodatočných stanoviskách agentúra Frontex uviedla, že „zverejnením obmedzených pasáží požadovaných dokumentov by sa odhalili sporné pozície oddelenia agentúry Frontex pre návrat a Úradu pre komunikáciu, ako aj vyššieho manažmentu agentúry Frontex, pričom by sa čiastočne výslovne odkazovalo aj na spoluprácu s konzultantmi, dodávateľmi a členskými štátmi.“ Agentúra Frontex dodala, že poskytnutie prístupu by mohlo mať škodlivý vplyv na prebiehajúce diskusie a plánované šírenie publikácií. Ako príklady uviedla súčasnú prácu oddelenia pre návrat týkajúcu sa publikácie/nástroja pre mládež zameraného na ich emocionálnu pohodu, ktorá sa očakáva koncom roka 2024, alebo časopisy pre mládež a dospelých vrátane cvičení zameraných na zmiernenie stresu, ktoré sa očakávajú začiatkom roka 2025. Projekty zahŕňajú porovnateľné, z väčšej časti identické zainteresované strany.

Z ustálenej judikatúry EÚ vyplýva, že inštitúcie EÚ sú v zásade povinné poskytnúť vysvetlenia, ako by prístup k dokumentu mohol skutočne a konkrétne ohroziť chránený záujem.^[10] Agentúra Frontex neposkytla presvedčivé vysvetlenia, ako by zverejnenie internej spätnej väzby obsiahnutej v niektorých dokumentoch skutočne a konkrétne ohrozilo vnútorný rozhodovací proces agentúry Frontex.

Z kontroly dokumentov vyplýva, že vstupy alebo spätná väzba, ktoré zamestnanci agentúry Frontex poskytli rôznym štádiam prípravy publikácií, nie sú počas celého obdobia citlivé. Väčšinou sa týka kozmetických zmien alebo jasnejšieho písania zameraného na deti. Spätná väzba je podľa názoru ombudsmanky veľmi štandardná a nelíši sa od „bežných“ návrhov, ktoré by zamestnanec EÚ predložil v súvislosti s akýmkoľvek druhom komunikačného dokumentu, ktorý sa reviduje. Agentúra Frontex nevysvetlila, prečo by jej zamestnanci, ak by bola ich spätná väzba sprístupnená verejnosti, v budúcnosti „vykonávali autocenzúru“a „prestávali predkladať akékoľvek názory“. V každom prípade by sa všetky osobné údaje zamestnancov agentúry Frontex vymazali a verejnosť by nemohla vedieť, kto predložil konkrétnu pripomienku.

V judikatúre EÚ sa uznalo, že ochrana rozhodovacieho procesu pred cieleným vonkajším tlakom môže predstavovať legitímny dôvod na obmedzenie prístupu k dokumentom. Zdôraznil však aj to, že existencia takéhoto vonkajšieho tlaku „sa musí preukázať s istotou“ a že „sa musia predložiť dôkazy, ktoré preukazujú, že existovalo primerane predvídateľné riziko“, aby bolo dotknuté rozhodnutie podstatne ovplyvnené týmto vonkajším tlakom.^[11] Argument agentúry Frontex týkajúci sa vonkajšieho tlaku nespĺňa tieto požiadavky.

Skutočnosť, že Frontex v súčasnosti pracuje na podobných publikáciách, ktoré sa väčšinou týkajú tých istých osôb, toto posúdenie nemení.

[1] V súlade s článkom 2 ods. 10 štatútu európskeho ombudsmana (nariadenie 2021/1163 z 24. júna 2021, ktorým sa stanovujú pravidlá a všeobecné podmienky upravujúce výkon funkcie ombudsmana), ktorý je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/statute/en.

[2] Podľa pravidiel stanovených v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[3] Stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) prvej zarážke, článku 4 ods. 1 písm. b), článku 4 ods. 2 prvej zarážke a článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

[4] K dispozícii na adrese: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d6ea7345-9297-11ee-8aa6-01aa75ed71a1/language-en (s výnimkou „Príručky pre migračných úradníkov“).

[5] Pozri moje odporúčanie týkajúce sa odmietnutia agentúry Frontex poskytnúť zoznamy dokumentov, ktoré identifikuje ako dokumenty patriace do rozsahu pôsobnosti žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom (vec 1129/2023/OAM), k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124

[6] V súlade s článkom 2 ods. 10 štatútu ombudsmana.

[7] Ak chcete predložiť dokumenty alebo informácie, ktoré považujete za dôverné a ktoré by sa nemali sprístupniť sťažovateľovi, označte ich ako dôverné. Šifrované e-maily môžete posielať do našej vyhradenej e-mailovej schránky. Informácie a dokumenty tohto druhu sa vymažú zo spisov európskeho ombudsmana krátko po skončení vyšetrovania.

[8] S výnimkou „Príručky pre migračných úradníkov“.

[9] „© Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž, 2023.“

[10] Pozri rozsudok Súdneho dvora z 21. júla 2011, Švédske kráľovstvo/Európska komisia a MyTravel Group plc, vec C-506/08 P, bod 110, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08

[11] Rozsudok Súdu prvého stupňa z 18. decembra 2008, Pablo Muñiz/Komisia Európskych spoločenstiev, vec T‑144/05, bod 86, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-144/05.