Vyrobené v súlade s článkom 4 ods. 1 štatútu európskeho ombudsmana ^[1]

Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Pri odpovedaní na žiadosti podľa právnych predpisov EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom (nariadenie 1049/2001)[2] Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) v súčasnosti neposkytuje žiadateľom zoznam dokumentov, ktoré identifikuje ako dokumenty, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti žiadosti o prístup k dokumentom.

2. Sťažovateľ, výskumný pracovník, spochybnil prax agentúry Frontex. Sťažovateľ v dvoch žiadostiach o prístup verejnosti k dokumentom výslovne požiadal agentúru Frontex, aby uviedla zoznam identifikovaných dokumentov. S odvolaním sa na judikatúru EÚ, konkrétne na rozsudok vo veci Campbell [3], sťažovateľ uviedol, že inštitúcie EÚ sú povinné poskytnúť takýto zoznam. Odmietnutím agentúry Frontex sa oslabuje právo žiadateľov predložiť účinné a informované žiadosti o preskúmanie.

3. V odpovedi na obe žiadosti o prístup agentúra Frontex odmietla poskytnúť zoznam dokumentov, pričom tvrdila, že poskytnutie zoznamu by predstavovalo vytvorenie nového dokumentu, ktorý sa podľa nariadenia č. 1049/2001 nevyžaduje.

Vyšetrovanie

4. Ombudsmanka začala vyšetrovanie a požiadala agentúru Frontex, aby odpovedala na sťažnosť.[4] Informovala tiež agentúru Frontex o svojom názore, že v súvislosti so žiadosťami o prístup verejnosti k dokumentom je poskytnutie zoznamu identifikovaných dokumentov žiadateľom záležitosťou dobrej správy vecí verejných.

5. V priebehu vyšetrovania ombudsmanka dostala odpoveď agentúry Frontex [5] a následne pripomienky sťažovateľa k odpovedi agentúry Frontex.

Argumenty predložené ombudsmanovi

6. Agentúra Frontex vo svojej odpovedi ombudsmanovi uviedla, že v nariadení č. 1049/2001 [6] sa inštitúciám EÚ ukladá povinnosť i) poskytnúť žiadateľovi písomnú odpoveď, ii) uviesť dôvody nezverejnenia informácií, [7] a iii) informovať žiadateľa o jeho práve podať opakovanú žiadosť alebo o dostupných opravných prostriedkoch.

7. Pokiaľ ide o prax spracúvania žiadostí verejnosti o prístup, agentúra Frontex objasnila, že vo svojich odpovediach vždy uvádza počet identifikovaných dokumentov. Uvádzajú sa v ňom aj podrobné dôvody toho, ako by zverejnenie identifikovaných dokumentov ohrozilo záujmy chránené na základe jednej alebo viacerých výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Agentúra Frontex sa preto domnievala, že jej pôvodné rozhodnutia obsahujú dostatočné informácie pre žiadateľov, aby pochopili, prečo bol (čiastočný) prístup zamietnutý. Agentúra Frontex zdôraznila, že musí zabezpečiť, aby nepoškodzovala chránené záujmy tým, že vo svojich odpovediach na žiadosti o prístup odhalí príliš veľa obsahu dokumentov.

8. Agentúra Frontex ďalej tvrdila, že neexistuje všeobecná povinnosť poskytovať zoznamy identifikovaných dokumentov. Frontex vykladá rozsudok Campbell v tom zmysle, že inštitúcie sú povinné poskytnúť takéto zoznamy len vtedy, ak uplatňujú všeobecnú domnienku dôvernosti. V takýchto prípadoch inštitúcie nie sú povinné vykonať individuálne preskúmanie dokumentov. Poskytnutie zoznamu dokumentov by preto nahradilo túto funkciu (uvedenie dôvodov nezverejnenia) a mohlo by žiadateľovi umožniť podať informovanú a účinnú žiadosť o preskúmanie. Ak sa inštitúcia neopierala o všeobecnú domnienku, ale vykonala individuálne posúdenie dokumentov, a teda poskytla podrobné dôvody, prečo zverejnenie príslušných dokumentov poškodzuje chránený záujem (chránené záujmy), agentúra Frontex sa domnievala, že neexistuje povinnosť poskytnúť zoznam identifikovaných dokumentov.

9. Agentúra Frontex ďalej tvrdila, že poskytnutie zoznamov dokumentov by predstavovalo vytvorenie nového dokumentu. Pokiaľ takýto zoznam nie je súčasťou písomnej odpovede na žiadosť, čo by mohol byť napríklad prípad, keď sa uplatňuje všeobecná domnienka, bolo by potrebné vytvoriť samostatný dokument. Právo na prístup verejnosti sa vzťahuje len na existujúce dokumenty a podľa judikatúry EÚ nie je inštitúcia EÚ povinná vytvoriť nový dokument [8].

10. Sťažovateľ sa domnieval, že hoci sa v potvrdzujúcom rozhodnutí, ktoré bolo predmetom rozsudku vo veci Campbell, vychádzalo zo všeobecnej domnienky dôvernosti, neznamená to, že poskytnutie zoznamu dokumentov je povinnosťou len v tomto prípade. V rozsudku sa skôr uvádza, že aj v prípadoch, keď sa uplatňuje všeobecná domnienka a nevyžaduje sa individuálne posúdenie identifikovaných dokumentov, by dotknutá inštitúcia EÚ mala stále poskytnúť zoznam takýchto dokumentov.

11. Sťažovateľ ďalej uviedol, že na základe jeho skúseností iné inštitúcie EÚ poskytujú zoznam identifikovaných dokumentov pri odpovedaní na žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom. Uviedol, že v interných usmerneniach Európskej komisie o prístupe verejnosti k dokumentom sa odkazuje na rozsudok vo veci Campbell, v ktorom sa inštitúciám EÚ ukladá všeobecná povinnosť poskytnúť žiadateľom zoznam identifikovaných dokumentov.

12. Sťažovateľ takisto tvrdil, že žiadatelia nie sú schopní riadne napadnúť rozhodnutia o zamietnutí sprístupnenia, ak neexistuje zoznam identifikovaných dokumentov. Žiadosť o prístup verejnosti sa môže vzťahovať na rôzne kategórie dokumentov počas dlhého obdobia. Bez zoznamu identifikovaných dokumentov žiadateľ nerozumie ich povahe. Takisto je ťažké pochopiť, ktorá výnimka sa uplatnila na ktorý konkrétny dokument. V praxi je bez týchto informácií narušená schopnosť žiadateľa sformulovať opakovanú žiadosť. Sťažovateľ na ilustráciu uviedol dva ďalšie príklady odpovedí agentúry Frontex na žiadosti o prístup, v ktorých považoval uvedené dôvody nezverejnenia viacerých dokumentov za veľmi všeobecné.

13. Sťažovateľ uviedol, že agentúra Frontex vo svojich odpovediach všeobecnejšie používa všeobecné vzory odôvodnení nezverejnenia namiesto toho, aby poskytla individuálne posúdenie uplatniteľných odôvodnení pre každý jednotlivý dokument. Zdá sa, že tieto odôvodnenia sú úplne oddelené od konkrétneho kontextu a povahy dokumentov.

14. Sťažovateľ napokon zvážil výklad agentúry Frontex, že poskytnutie zoznamu by znamenalo vytvorenie nového dokumentu v rozpore s výkladom a praxou všetkých ostatných inštitúcií EÚ, ktoré takýto zoznam vypracúvajú ako súčasť svojich odpovedí na žiadosti o prístup.

Posúdenie ombudsmana, ktoré viedlo k odporúčaniu

15. Táto vec sa týka odmietnutia agentúry Frontex poskytnúť žiadateľom o prístup verejnosti zoznamy dokumentov, ktoré agentúra identifikovala ako dokumenty, ktoré patria do rozsahu ich žiadostí. Na podporu svojho stanoviska sa agentúra Frontex opiera o rozsudok vo veci Campbell. Agentúra Frontex takisto tvrdí, že podľa nariadenia č. 1049/2001 neexistuje povinnosť poskytovať zoznamy identifikovaných dokumentov.

16. Ombudsman nemôže súhlasiť s výkladom rozsudku vo veci Campbell zo strany agentúry Frontex. Súdny dvor v tomto rozsudku rozhodol, že uplatnenie všeobecnej domnienky nezbavuje inštitúciu EÚ jej povinnosti identifikovať dokumenty, ktoré patria do rozsahu žiadosti, a poskytnúť žiadateľovi zoznam týchto dokumentov.[9] Vzhľadom na to ombudsman nepovažuje túto povinnosť za obmedzenú na situácie, v ktorých dotknutá inštitúcia uplatňuje všeobecnú domnienku.

17. Ombudsman v každom prípade dôsledne zastával názor, že poskytovanie zoznamov identifikovaných dokumentov je záležitosťou dobrej správy vecí verejných.[10] Poskytnutie takýchto zoznamov by malo žiadateľom poskytnúť základné poznatky o identifikovaných dokumentoch, ako je ich názov, dátum, povaha a miesto ich pôvodu. Na druhej strane to žiadateľovi uľahčuje pochopiť rozhodnutie inštitúcie a v prípade potreby formulovať žiadosť o preskúmanie. Jednotlivci môžu okrem toho použiť takéto zoznamy na zúženie svojich žiadostí o preskúmanie a podať opakovanú žiadosť len v prípade určitých dokumentov. Môže to tiež zjednodušiť spracovanie žiadostí o preskúmanie zo strany inštitúcie.

18. Ombudsman sa domnieva, že dokumenty by mali byť uvedené aspoň s názvom, dátumom a – ak je k dispozícii – referenčným číslom na vedenie záznamov. Ak ide o mnohé dokumenty a ich zverejnenie sa zamietne, inštitúcia by mala ďalej uviesť, ktorá výnimka sa uplatnila na ktorý dokument.

19. Ombudsman v tejto súvislosti poznamenáva, že pri spracúvaní žiadosti o prístup musí príslušná inštitúcia najprv identifikovať dokumenty, ktoré patria do jej rozsahu pôsobnosti. Ak sa inštitúcia rozhodne zamietnuť (úplný) prístup, musí pri každom identifikovanom dokumente preukázať, ako by jeho zverejnenie ohrozilo jeden alebo viacero verejných a súkromných záujmov chránených článkom 4 nariadenia č. 1049/2001. V praxi to znamená, že v dôsledku interného vybavovania žiadosti o prístup by už mal byť v rámci inštitúcie EÚ k dispozícii zoznam dokumentov. Poskytnutie zoznamu žiadateľom by preto nemalo predstavovať dodatočnú administratívnu záťaž.

20. V tých obmedzených prípadoch, keď zoznam nemožno poskytnúť žiadateľovi, pretože samotné zverejnenie zoznamu by ohrozilo záujmy, ktoré sa majú chrániť, je dôležité, aby boli dokumenty opísané tak, aby žiadateľ mohol pochopiť počet a povahu dotknutých dokumentov.

21. V praxi už mnohé inštitúcie, orgány, úrady a agentúry EÚ poskytujú zoznamy identifikovaných dokumentov. Ombudsmanka dostáva vysoký počet sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom, a preto vidí počiatočné a opakované odpovede od rôznych inštitúcií EÚ. Väčšina odpovedí obsahuje zoznamy identifikovaných dokumentov, a to buď ako súčasť samotnej odpovede, alebo ako prílohu k nej.

22. Po preskúmaní odpovedí agentúry Frontex v súvislosti so sťažnosťami týkajúcimi sa prístupu verejnosti k dokumentom v počiatočnej a opakovanej fáze ombudsmanka chápe obavy sťažovateľa, konkrétne, že odpovede môže byť ťažké dodržať, ak neexistuje zoznam identifikovaných dokumentov. Je to obzvlášť dôležité v prípadoch, keď sa dokumenty považujú za citlivé a nie je možné zverejniť príliš veľa podrobností o ich obsahu. Aj keď agentúra Frontex tvrdí, že v prípade zamietnutia prístupu poskytuje počet dokumentov a podrobné dôvody, v praxi môže byť pre žiadateľov veľmi ťažké pochopiť, ktoré odôvodnenie, a teda výnimka, sa uplatnilo na ktorý dokument (alebo jeho časť).[11]

23. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka konštatuje, že systematické odmietanie agentúry Frontex poskytovať zoznamy dokumentov, ktoré identifikuje ako dokumenty patriace do rozsahu žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom, predstavuje nesprávny úradný postup. Preto ďalej uvádza príslušné odporúčanie a verí, že agentúra Frontex sa bude snažiť využiť túto príležitosť na prispôsobenie svojej praxe.

Odporúčanie

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsmanka predkladá agentúre Frontex toto odporúčanie:

Agentúra Frontex by mala poskytovať zoznamy dokumentov, o ktorých zistí, že patria do rozsahu žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom, pokiaľ samotné zverejnenie zoznamu neohrozí záujmy, ktoré sa majú chrániť.

Agentúra Frontex a sťažovateľ budú o tomto odporúčaní informovaní. V súlade s článkom 4 ods. 2 štatútu európskeho ombudsmana agentúra Frontex zašle podrobné stanovisko do 16. mája 2024.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 15. februára 2024

[1] K dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Nariadenie č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32001R1049) na základe článku 114 ods. 1 nariadenia o agentúre Frontex, ktoré sa vykonáva prostredníctvom rozhodnutia riadiacej rady agentúry Frontex č. 25/2016 z 21. septembra 2016. (Nariadenie agentúry Frontex:

Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1896 z 13. novembra 2019 o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32019R1896; Rozhodnutie riadiacej rady agentúry Frontex: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb_decision_25_2016_on_adopting_practical_arrangements_regarding_pad.pdf).  

[3] Sťažovateľ sa odvolal na rozsudok Všeobecného súdu z 28. mája 2020, Campbell/Európska komisia, T-701/18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=558889.

[4] List európskej ombudsmanky agentúre Frontex je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/172709.

[5] Odpoveď agentúry Frontex na sťažnosť je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/181530.

[6] Článok 7 ods. 1 a článok 8 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.

[7] V tejto súvislosti agentúra Frontex odkazuje na ustálenú judikatúru, v ktorej sa od inštitúcií EÚ vyžaduje, aby vysvetlili, ako by prístup konkrétne a skutočne ohrozil záujem chránený na základe výnimky, a že riziko narušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické. Rozsudok Všeobecného súdu z 27. novembra 2019, Izuzquiza a Semsrott/Frontex, T-31/18, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-31/18.

[8] Agentúra Frontex odkázala na rozsudok z 2. októbra 2014, Strack/Komisia, C-127/13, bod 38: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-127/13%20P a rozsudok z 11. januára 2017, Typke/Komisia, C-491/15 P, body 31 a 46: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-491/15.

[9] Pozri najmä bod 44 rozsudku Campbell: „Všeobecnejšie povedané, hoci uplatnenie všeobecnej domnienky dôvernosti umožňuje inštitúcii upustiť od individuálneho preskúmania každého dokumentu, nemôže ju oslobodiť od povinnosti oznámiť žiadateľovi, ktoré dokumenty identifikovala ako súčasť spisu, na ktorý sa vzťahuje táto domnienka, a poskytnúť mu zoznam týchto dokumentov.“

[10] Pozri rozhodnutie ombudsmanky vo veci 1278/2022/JK, bod 34, k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/171366.

[11] Pozri napríklad vec 344/2023/PVV, ktorá prebiehala v čase tohto odporúčania.