Vyhotovené v súlade s článkom 3 ods. 5 štatútu európskeho ombudsmana [1]

Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ 23. novembra 2020 požiadal Radu EÚ o prístup verejnosti k:

„Dokumenty týkajúce sa rokovaní trialógu o návrhu NARIADENIA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 715/2007 o typovom schvaľovaní motorových vozidiel so zreteľom na emisie ľahkých osobných a úžitkových vozidiel (Euro 5 a Euro 6) a o prístupe k informáciám o opravách a údržbe vozidiel

Mali by zahŕňať aspoň:

ST 12384 2020 INIT (30. 10. 2020)

ST 12384 2020 REV 1 (03 – 11 – 2020).“

2. Rada 6. januára 2021 zamietla prístup k dvom dokumentom výslovne uvedeným v žiadosti sťažovateľa (dokumenty ST 12384/20 a ST 12384/20 REV1) na základe potreby chrániť prebiehajúci rozhodovací proces [2].

3. Sťažovateľ v ten istý deň podal opakovanú žiadosť.[3] Napadol rozhodnutie Rady s odkazom na rozsudok Všeobecného súdu vo veci De Capitani. [4] Sťažovateľ najmä uviedol, že dokumenty trialógu sú súčasťou legislatívneho procesu, že občania majú právo na prístup k nim a že to zďaleka neohrozuje rozhodovací proces, ale umožňuje občanom podrobne sledovať proces. Sťažovateľ takisto poznamenal, že jeho žiadosť sa neobmedzuje na dokumenty ST 12384/20 a ST 12384/20 REV1, ale týka sa všetkých dokumentov súvisiacich s predmetnými rokovaniami v rámci trialógu.

4. Rada 16. februára 2021 prijala potvrdzujúce rozhodnutie. V tejto súvislosti prehodnotila svoje stanovisko a identifikovala ďalšie dokumenty (celkovo sedem dokumentov), ktoré patria do rozsahu pôsobnosti žiadosti sťažovateľa.

5. Rada poskytla úplný prístup k jednému dokumentu, ktorý obsahuje pozície troch inštitúcií na začiatku rokovaní trialógu.

6. Umožnila čiastočný prístup k zostávajúcim šiestim dokumentom vrátane dokumentov ST 12384/2020 a ST 12384/2020 REV1. Rada vysvetlila, že upravila ^[5] rokovaciu stratégiu Rady pre tie časti legislatívneho textu, o ktorých sa v prebiehajúcich rokovaniach s Parlamentom ešte nedosiahla dohoda. Rada tvrdila, že ak by sa zverejnili informácie o možných oblastiach, v ktorých by Rada mohla byť flexibilná, zvýšil by sa tlak na Radu, aby pripustila niektoré body predtým, ako sa dosiahne dohoda o celkovej rovnováhe celého balíka. Keďže Parlament nezdieľa svoju rokovaciu stratégiu s Radou, zverejnenie by viedlo k asymetrickej situácii.

7. Rada tiež poznamenala, že Všeobecný súd vo veci De Capitani nevylúčil možnosť inštitúcií odmietnuť prístup k legislatívnym dokumentom s cieľom chrániť rozhodovací proces v kontexte prebiehajúcich trialógov [6]. Rada ďalej zastávala názor, že neexistuje prevažujúci verejný záujem na úplnom zverejnení. Argumenty, ktoré sťažovateľ uviedol vo svojej opakovanej žiadosti, boli založené na všeobecných úvahách, ktoré nemohli poskytnúť vhodný základ na preukázanie toho, že v tomto prípade má zásada transparentnosti mimoriadne naliehavé obavy, a preto by mohla mať prednosť pred dôvodmi odôvodňujúcimi zamietnutie úplného prístupu.

8. Sťažovateľ sa 19. februára 2021 obrátil na ombudsmana.

Vyšetrovanie

9. Ombudsmanka začala vyšetrovanie sťažnosti, že Rada nesprávne odmietla úplný prístup verejnosti k požadovaným dokumentom.

10. V priebehu vyšetrovania vyšetrovací tím ombudsmanky skontroloval neupravené kópie šiestich sporných dokumentov.

11. Ombudsman dostal aj písomnú odpoveď Rady na sťažnosť a pripomienky sťažovateľa k písomnej odpovedi.

12. Vyšetrovací tím ombudsmanky potom skontroloval ďalšie dokumenty, ktoré má Rada k dispozícii v súvislosti s predmetnými rokovaniami trialógu.

Argumenty predložené ombudsmanovi

Rada

13. Rada vo svojej písomnej odpovedi ombudsmanovi uviedla tri hlavné body:

14. Po prvé, Rada tvrdila, že s internými dokumentmi vypracovanými v rámci predbežných konzultácií v prípravných orgánoch Rady s cieľom vytvoriť pozície a rokovaciu stratégiu, ktoré má Rada sledovať v nadchádzajúcom trialógu s Parlamentom a Komisiou, by sa nemalo zaobchádzať rovnako ako s dokumentmi, ktoré sa používajú ako základ pre zasadnutie trialógu a ktoré odrážajú predbežné kompromisy dosiahnuté spoluzákonodarcami.

15. Po druhé sa Rada domnievala, že odôvodnenie Všeobecného súdu v rozsudku De Capitani sa jasne týkalo dokumentov vypracovaných v rámci prebiehajúcich trialógov, o ktoré sa spoluzákonodarcovia podelili.

16. Po tretie Rada spresnila, že neodmietla prístup k celému obsahu požadovaných dokumentov len preto, že neboli ako také poskytnuté Parlamentu. Namiesto toho poskytla prístup ku všetkým bodom, v súvislosti s ktorými sa dosiahol významný pokrok v rokovaniach v rámci trialógu a v súvislosti s ktorými sa dosiahli predbežné kompromisy, vrátane častí, ktoré odhaľujú predchádzajúce rokovacie pozície Rady a vývoj prístupu Rady k týmto bodom.

Sťažovateľ

17. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k písomnej odpovedi Rady spochybnil najmä tvrdenie Rady, že zverejnenie informácií o príprave trialógu by ho znevýhodnilo v porovnaní s Parlamentom. Podľa názoru sťažovateľa sa tým nesprávne predpokladá, že medzi Radou a Parlamentom existujú „rovnaké informačné podmienky“. Parlament hlasuje o konkrétnych pozmeňujúcich návrhoch k návrhu Komisie a výsledky sa zverejňujú. To znamená, že ktokoľvek, vrátane Rady, je schopný určiť, aká veľká bola väčšina alebo menšina pre určitý pozmeňujúci a doplňujúci návrh. Ekvivalent – keďže vieme, koľko členských štátov podporilo určitý pozmeňujúci a doplňujúci návrh v Rade – neexistuje.

18. Sťažovateľ sa tiež domnieva, že argumenty Rady naznačujú, že rozsah, v akom je Rada schopná odolávať tlaku, závisí od množstva informácií, ktoré sú verejné. Radu však tvoria profesionálni a skúsení politici a diplomati, ktorí sú podľa názoru sťažovateľa dokonale schopní rozhodnúť, či odolajú tlaku mimovládnych organizácií, lobistov alebo iných záujmových skupín. Naopak, v záujme riadnej verejnej diskusie o legislatívnom spise, o ktorom sa diskutuje v trialógoch, je mimoriadne dôležité, aby verejnosť vedela, ktoré členské štáty sú za určité navrhované zmeny návrhu Komisie. Aby občania mohli brať svojich národných politikov na zodpovednosť, musia vedieť, čo robia ich členské štáty v Bruseli.

Hodnotenie ombudsmana

Význam transparentnosti trialógu

19. Trialógy sa týkajú neformálnych stretnutí medzi Parlamentom, Radou a Komisiou. Ich cieľom je dosiahnuť dohodu o súbore pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktoré sú prijateľné pre Parlament a Radu v súvislosti s konkrétnym legislatívnym spisom. Zasadnutia trialógu nie sú verejné a dohody dosiahnuté na týchto zasadnutiach následne prijímajú spoluzákonodarcovia, často bez podstatných zmien.

20. Vzhľadom na ich povahu Všeobecný súd vo svojom rozsudku vo veci De Capitani z roku 2018 konštatoval, že trialógy predstavujú neoddeliteľnú súčasť legislatívneho procesu [7] a že dokumenty trialógu sa týkajú legislatívnych postupov a v zásade s nimi nemožno zaobchádzať inak ako s inými legislatívnymi dokumentmi.[8] Všeobecný súd sa touto záležitosťou zaoberal po tom, ako Parlament odmietol prístup k predbežným kompromisom dosiahnutým počas prebiehajúcich rokovaní, pričom tvrdil, že ich zverejnenie by skutočne, konkrétne a vážne narušilo predmetný prebiehajúci rozhodovací proces [9].

21. Súdny dvor vo svojom rozsudku zdôraznil, že v systéme založenom na zásade demokratickej legitimity musia spoluzákonodarcovia niesť zodpovednosť za svoje konanie voči verejnosti. Aby občania mohli uplatňovať svoje demokratické práva, musia byť schopní podrobne sledovať rozhodovací proces v inštitúciách, ktoré sa zúčastňujú na legislatívnych postupoch, a mať prístup ku všetkým relevantným informáciám. Vyjadrenie verejnej mienky v súvislosti s konkrétnym predbežným legislatívnym návrhom alebo dohodou dohodnutou počas trialógu a zohľadnenou vo štvrtom stĺpci tabuľky trialógu tvorí neoddeliteľnú súčasť uplatňovania demokratických práv občanov EÚ [10].

22. Súdny dvor ďalej uviedol, že hoci riziko vonkajšieho tlaku môže predstavovať legitímny dôvod na obmedzenie prístupu, existencia takéhoto vonkajšieho tlaku sa musí preukázať s istotou a musia sa predložiť dôkazy, ktoré preukazujú existenciu primerane predvídateľného rizika, že rozhodnutie, ktoré sa má prijať, by bolo podstatne ovplyvnené z dôvodu tohto vonkajšieho tlaku. Súdny dvor zistil, že nič v spise vo veci De Capitani nenaznačuje, že pokiaľ ide o predmetný legislatívny postup, Parlament mohol odôvodnene očakávať reakciu nad rámec toho, čo by mohol očakávať od verejnosti ktorýkoľvek člen legislatívneho orgánu, ktorý navrhuje zmenu a doplnenie návrhu právneho predpisu [11].

Povaha dokumentov, o ktoré ide v tomto vyšetrovaní

23. Z kontroly neupravených kópií dokumentov, o ktoré ide v tomto vyšetrovaní, vyplynulo, že všetkých šesť dokumentov bolo pripravených s ohľadom na nadchádzajúce rokovania v rámci trialógu. Každý dokument obsahuje tabuľku so štyrmi stĺpcami, v ktorej sa uvádzajú pozície troch inštitúcií na začiatku rokovaní trialógu, ako aj štvrtý stĺpec vyhradený pre kompromisné texty alebo pripomienky.

24. Vyšetrovací tím ombudsmanky potvrdil, že tri z týchto šiestich dokumentov sú tzv. pracovné dokumenty, ktoré nemecké predsedníctvo Rady rozoslalo príslušnej pracovnej skupine Rady. Predsedníctvo v týchto dokumentoch navrhuje členom pracovnej skupiny revidovaný mandát na rokovanie, o ktorom sa má rokovať na nadchádzajúcom zasadnutí pracovnej skupiny.

25. Zostávajúce dokumenty sú tzv. štandardné dokumenty, ktoré Generálny sekretariát Rady rozoslal Coreperu. Vyzývajú Coreper, aby schválil kompromisné znenie, ktoré navrhla pracovná skupina. Jeden z týchto dokumentov tiež žiada Coreper o usmernenie k nevyriešeným otázkam.

26. V každom z týchto dokumentov Rada upravila časti štvrtého stĺpca. Vyšetrovací tím ombudsmanky potvrdil, že upravené časti obsahujú stratégiu Rady – jej „červené čiary“, oblasti, v ktorých by Rada mohla byť flexibilná, ako aj núdzové možnosti pre Radu – v rámci jej prebiehajúcich rokovaní s Parlamentom. Poverujú napríklad predsedníctvo, aby obhajovalo pozíciu Rady k určitému článku alebo odôvodneniu, pripustilo svoju pozíciu v iných oblastiach (ak je to potrebné na dosiahnutie celkovej dohody) alebo navrhlo alternatívne znenie v súvislosti s určitými článkami alebo odôvodneniami, ak by Parlament počas schôdzí preukázal flexibilitu. Stručne povedané, Rada upravila svoju rokovaciu stratégiu, pokiaľ ide o tie časti legislatívneho textu, v prípade ktorých sa ešte nedosiahla dohoda. Upravené časti neobsahujú pozície jednotlivých členských štátov.

27. Naopak, Rada zverejnila tie časti štvrtého stĺpca, v ktorých sa dosiahli predbežné kompromisy s Parlamentom vrátane rokovacej stratégie Rady v týchto bodoch.

28. Rada vo svojej písomnej odpovedi ombudsmanovi zaujala stanovisko, že povaha dokumentov, o ktoré ide v tomto vyšetrovaní, sa líši od povahy dokumentov vo veci De Capitani. Zatiaľ čo De Capitani sa týkal „dokumentov, ktoré si spoluzákonodarcovia vymieňajú“, tento prípad by sa týkal „interných dokumentov vypracovaných v rámci predbežných konzultácií v rámci prípravných orgánov Rady len s cieľom vytvoriť pozície a rokovaciu stratégiu, ktorú má Rada sledovať v nadchádzajúcom trialógu“.

29. Ombudsmanka konštatuje, že v tomto vyšetrovaní ide o dva rôzne typy dokumentov, ktoré boli vypracované v rôznych fázach tvorby revidovaného mandátu Coreperu: Dokumenty WK a ST, ako sú uvedené v bodoch 24 a 25. Ombudsmanka sa domnievala, že hoci príslušné dokumenty pracovnej skupiny by sa skutočne mohli považovať za „interné prípravné dokumenty“, dokumenty ST by neboli v čase zamietnutia prístupu schválené Coreperom a poskytnuté Parlamentu.

30. Ombudsmanka preto požiadala Radu, aby preskúmala ďalšie dokumenty, konkrétne „[štyri] stĺpce dokumentov, ktoré Rada poskytla Parlamentu počas predmetných rokovaní trialógu, vrátane dátumov, kedy boli tieto dokumenty postúpené“, s cieľom pochopiť, čo Rada poskytla Parlamentu v čase zamietnutia úplného prístupu.

31. Na základe tejto žiadosti Rada poskytla ombudsmanovi tri ďalšie štvorstĺpcové dokumenty. Ombudsmanke vysvetlila, že tieto dokumenty boli „sprístupnené Európskemu parlamentu pred prvým, druhým a tretím trialógom o tomto spise“. Vyšetrovací tím ombudsmanky preskúmal tieto dodatočné dokumenty. Zistila, že vo svojom štvrtom stĺpci obsahujú predbežné kompromisy dosiahnuté medzi spoluzákonodarcami, ako aj vyvíjajúce sa pozície, návrhy a pripomienky troch inštitúcií vyjadrené počas zasadnutí trialógu.

32. Vyšetrovací tím ombudsmanky potom porovnal tieto štvorstĺpcové dokumenty so šiestimi dokumentmi, ktoré sú predmetom tohto vyšetrovania. Týmto preskúmaním sa potvrdilo, že Rada v čase zamietnutia úplného prístupu skutočne neposkytla upravené časti Parlamentu.

33. Vzhľadom na to ombudsmanka súhlasí s Radou, že povaha šiestich dokumentov, o ktoré ide v tomto vyšetrovaní, sa líši od povahy štvorstĺpcových dokumentov, ktoré spoluzákonodarcovia zdieľajú vo veci De Capitani.

Uplatňovanie výnimky uvedenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001

34. Vzhľadom na povahu týchto šiestich dokumentov, a najmä upravených častí ich štvrtého stĺpca, ombudsmanka posúdila, či je primerané, aby Rada zamietla úplný prístup verejnosti na základe výnimky uvedenej v nariadení 1049/2001, ktorá sa týka ochrany prebiehajúceho rozhodovacieho procesu [12].

35. Rada v podstate tvrdila, že úplné zverejnenie predmetných šiestich dokumentov by ju dostalo do asymetrickej situácie vo vzťahu k Parlamentu, keďže by bola odhalená jej stratégia rokovaní.

36. Rada považovala svoju pozíciu za zlučiteľnú s rozsudkom Všeobecného súdu vo veci De Capitani. Po prvé, Rada zdôraznila, že Všeobecný súd vo veci De Capitani uznal, že „pred vložením kompromisného znenia do štvrtého stĺpca tabuliek trialógu sa počas zasadnutí na prípravu takéhoto znenia môžu uskutočniť diskusie medzi rôznymi účastníkmi, aby sa nespochybnila možnosť slobodnej výmeny názorov“.[13] Po druhé, Rada odkázala na vyhlásenie Všeobecného súdu, že inštitúcie môžu na základe výnimky v nariadení č. 1049/2001, ktorá sa týka ochrany prebiehajúceho rozhodovacieho procesu, odmietnuť „poskytnúť prístup k určitým dokumentom legislatívnej povahy v riadne odôvodnených prípadoch“[14].

37. Ombudsmanka zastáva názor, že ak je počas rokovaní trialógu potrebný určitý stupeň dôvernosti s cieľom chrániť „slobodnú výmenu názorov“, mali by sa chrániť aj vnútorné rokovania Rady zamerané na prípravu na túto slobodnú výmenu názorov, pokiaľ prebiehajú príslušné rokovania. Ombudsmanka uznáva, že zverejnenie podrobností o rokovacej stratégii Rady, hoci prebiehajú rokovania o príslušných častiach legislatívneho textu, by mohlo vážne narušiť jej rokovaciu pozíciu a v dôsledku toho aj prebiehajúci rozhodovací proces.

O existencii prevažujúceho verejného záujmu

38. Všeobecný súd vo veci De Capitani dospel k záveru, že verejnosť by v demokratickom systéme mala mať možnosť zúčastniť sa na rokovaniach trialógu, aby ovplyvnila legislatívny proces v tejto kľúčovej fáze. Na tento účel musí mať verejnosť prístup k pozíciám, návrhom a/alebo pripomienkam, ktoré inštitúcie predložili k rokovaciemu stolu, a musí poznať predbežné výsledky rokovaní v rámci trialógu. To umožňuje verejnosti zúčastňovať sa na rokovaniach trialógu ako pozorovateľ a zúčastňovať sa na verejnej diskusii o prebiehajúcom trialógu.

39. Súdny dvor však v rozsudku De Capitani nezašiel až tak ďaleko, aby uviedol, že verejnosť by mala byť schopná poznať rokovaciu stratégiu účastníkov, kým prebiehajú príslušné rokovania.

40. Ombudsman to považuje za primerané. Podľa jej názoru sa ňou dosahuje náležitá rovnováha medzi demokratickým právom občanov EÚ zúčastňovať sa na prebiehajúcich rokovaniach trialógu a oprávneným záujmom inštitúcií viesť rokovania. Ak by sa počas rokovaní zverejnila rokovacia stratégia každej inštitúcie, v ktorej by sa stanovili hranice, oblasti, v ktorých možno preukázať flexibilitu, a núdzové možnosti, znamenalo by to, že každá rokujúca strana by sa počas rokovaní dozvedela aj o rokovacej stratégii druhej strany. To by oslabilo rokovacie stratégie a v konečnom dôsledku by to oslabilo rokovania. Pre riadny priebeh rokovaní je preto nevyhnutné, aby sa rokovacia stratégia každej strany nezverejňovala prostredníctvom žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom, kým prebiehajú príslušné rokovania.

41. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka v tomto štádiu rokovaní nezistila prevažujúci verejný záujem na poskytnutí prístupu verejnosti k rokovacej stratégii Rady.

42. Vzhľadom na to by sa po dosiahnutí predbežných kompromisov na zasadnutiach trialógu mali zverejniť príslušné časti dokumentov vrátane rokovacej stratégie Rady týkajúcej sa týchto častí. Verejnosť tak môže ex post preskúmať rokovaciu stratégiu Rady tak, aby bola inštitúcia braná na zodpovednosť za svoje konanie počas rokovaní.

Dodatočné dokumenty, ktoré určila Rada

43. Rada poskytla ombudsmanke v odpovedi na jej druhú žiadosť o inšpekciu tri dodatočné dokumenty. Rada vysvetlila, že „tie dokumenty, ktoré sú datované, zahŕňajú štvorstĺpcové dokumenty poskytnuté Európskemu parlamentu pred prvým, druhým a tretím trialógom o tomto spise“.[15]  

44. Ombudsmanovi nie  je jasné, prečo tieto tri dokumenty neboli identifikované ako dokumenty patriace do rozsahu pôsobnosti žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom, ktorá sa týkala všetkých dokumentov súvisiacich s rokovaniami trialógu o emisiách z motorových vozidiel.  

45. Po analýze dodatočných dokumentov ombudsmanka poznamenáva, že ide o typ štvorstĺpcových dokumentov, o ktoré ide v prípade De Capitani, a preto mali byť na požiadanie v plnej miere sprístupnené.

Návrh riešenia

Na základe uvedených zistení ombudsmanka navrhuje, aby Rada teraz identifikovala tri ďalšie štvorstĺpcové dokumenty, ktoré poskytla ombudsmanovi, ako dokumenty, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom, alebo poskytla dobré dôvody, prečo to tak nie je. Keďže tieto dokumenty sú typom štvorstĺpcového dokumentu, o ktorý ide v rozsudku vo veci De Capitani, mali by sa na požiadanie sprístupniť v plnom rozsahu.

Rada EÚ sa vyzýva, aby ombudsmanku do 31. júla 2021 informovala o všetkých opatreniach, ktoré prijala v súvislosti s uvedeným návrhom riešenia.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg, 18. 2021

 

[1] Rozhodnutie Európskeho parlamentu z 9. marca 1994 o úprave a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana (94/262/ESUO, ES, Euratom), Ú. v. ES L 113, 1994, s. 15.

[2] Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] V súlade s článkom 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

[4] Rozsudok Všeobecného súdu (siedma rozšírená komora) z 22. marca 2018, vec T-540/15, Emilio De Capitani/Európsky parlament, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[5] Na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

[6] Bod 112.

[7] Bod 73.

[8] Bod 74.

[9] Článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

[10] Bod 98.

[11] Bod 99.

[12] Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001.

[13] Bod 106, zvýraznenie doplnené.

[14] Bod 112, zvýraznenie doplnené. 

[15] Ich obsah je opísaný v bode 31 a sú zo 6. októbra, 26. októbra a 1. decembra 2020.