Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1]

Baggrunden for klagen

1. Denne klage stammer fra OLAF's interne undersøgelse af finansieringen af Europa-Parlamentets erhvervelse af sin D3-bygning i Bruxelles. Denne bygning var genstand for en langtidslejekontrakt mellem Parlamentet og bygningens ejer, der blev undertegnet i 1992, og som gav Parlamentet mulighed for at købe bygningen. Parlamentet udnyttede denne købsoption i 1998.

2. I 2002 kontaktede klageren, en journalist, formanden for Europa-Kommissionen og gjorde ham opmærksom på visse påståede uregelmæssigheder i forbindelse med Parlamentets erhvervelse af D3-bygningen, som kunne have mulige strafferetlige konsekvenser. Ifølge klageren pålagde Parlamentets generalsekretær i 1998 et selskab at finansiere købet af bygningen uden at offentliggøre et udbud. Det gjorde han på trods af de mange penge, der var involveret. På grundlag af oplysningerne fra klageren indledte OLAF en intern undersøgelse (OF/2003/0026), hvorunder det afhørte vidner og hørte eksperter. Den 11. august 2006 afsluttede OLAF sagen og anbefalede ingen yderligere opfølgning bortset fra i) at give Parlamentet en kopi af sin endelige sagsrapport og ii) at underrette klageren om resultaterne af undersøgelsen.

3. Den 21. maj 2007 indgav klageren klage 1450/2007/(WP)BEH, hvori han påstod, at OLAF's interne undersøgelse var behæftet med forskellige mangler. Ombudsmanden afsluttede denne sag den 13. september 2010 i det væsentlige i betragtning af, at OLAF havde accepteret hans udkast til henstilling i denne sag.

4. Denne klage vedrører tre spørgsmål, hvoraf to vedrører OLAF's undersøgelse i sag OF/2003/0026, men ikke blev rejst i klage 1450/2007/(WP)BEH. Det tredje spørgsmål vedrører beføjelsen til at indlede og afslutte OLAF's undersøgelser generelt. Disse tre spørgsmål er følgende:

i) OLAF's kvalificering af klageren i forbindelse med sin interne undersøgelse som »berørt person« som omhandlet i forordning (EF) nr. 1073/1999 (»forordningen«)[2]

ii) OLAF's korrespondance med klageren i forbindelse med en kontorchefs adfærd i Kommissionen og

iii) OLAF's interne ordninger for afgørelser om indledning og afslutning af undersøgelser.

5. Med hensyn til det første spørgsmål indkaldte OLAF den 7. februar 2006 klageren til at blive afhørt som vidne i sit hovedkvarter i Bruxelles under påberåbelse af forordningens artikel 4, stk. 2 [3] som retsgrundlag. Klageren gjorde indsigelse mod at blive indkaldt. OLAF inviterede derfor klageren til en samtale, denne gang under henvisning til forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2)[4]. Den undskyldte også, at den fejlagtigt havde påberåbt sig forordningens artikel 4, stk. 2, som retsgrundlag i sin tidligere skrivelse til klageren. I sit svar af 19. marts 2006 var klageren af den opfattelse, at han ikke kunne betragtes som en "berørt person", heller ikke i henhold til en bred fortolkning af forordningens artikel 4, stk. 3, eftersom artikel 4, stk. 3, henviste til de berørte erhvervsdrivende, som han ikke var en af. Han anmodede endvidere OLAF om at bekræfte, at det ikke anså ham for at være en »berørt person« som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2). I et brev af 19. april 2006 anførte OLAF, at en bred fortolkning af artikel 4, stk. 3 ("im weiteren Sinne") efter OLAF's opfattelse udgjorde retsgrundlaget for at indbyde klageren til en samtale.

6. Klageren anmodede om en anonymiseret udgave af OLAF's endelige sagsrapport i sag OF/2003/0026, som blev sendt til ham ved brev af 1. september 2006. Ved skrivelse af 27. september 2006 anmodede klageren OLAF's generaldirektør om at bekræfte, at OLAF ikke ville foretage yderligere undersøgelser vedrørende ham. Ved brev af 23. marts 2007 meddelte OLAF klageren, at OLAF på nuværende tidspunkt ikke har til hensigt at foretage yderligere undersøgelser af Dem. Ved brev af 26. april 2007 fremsatte OLAF følgende erklæring: "Ich bestätige Ihnen, dass OLAF gegenwärtig nicht die Absicht hat, Erkundigungen über Sie einzuholen. "[5] Ifølge klageren indebar disse udtalelser, at OLAF havde forbeholdt sig ret til at foretage undersøgelser vedrørende ham på et senere tidspunkt. Klageren var af den opfattelse, at OLAF på grund af det manglende retsgrundlag på ingen måde havde ret til at foretage undersøgelser vedrørende ham i forbindelse med en intern undersøgelse.

7. Det andet spørgsmål stammer fra OLAF's korrespondance med klageren. Ifølge klageren meddelte OLAF i et brev til ham af 19. oktober 2006, at det ville sende ham sin udtalelse om spørgsmålet om, hvorvidt en kontorchef i Kommissionen havde handlet korrekt i klagerens sag.

8. Det tredje spørgsmål vedrører OLAF's beføjelse til at indlede og afslutte interne undersøgelser. Klageren henviste til forordningens artikel 5, i henhold til hvilken interne undersøgelser indledes ved en afgørelse truffet af kontorets direktør. Efter klagerens opfattelse betød dette generaldirektøren for OLAF. Hverken beslutningen om at indlede eller beslutningen om at afslutte undersøgelse OF/2003/0026 blev imidlertid truffet af generaldirektøren.

9. Den 18. marts 2008 henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsens genstand

10. I sin klage til Ombudsmanden fremsatte klageren følgende påstande:

1) OLAF har overskredet grænserne for sine beføjelser i) ved at behandle ham som en »berørt person« som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, og ved at nægte at tilbagekalde denne kvalifikation og ii) ved at foretage undersøgelser vedrørende ham i forbindelse med en intern undersøgelse.

2) I modsætning til meddelelsen i OLAF's skrivelse af 19. oktober 2006 undlod OLAF at give klageren sin mening om den adfærd, som X., kontorchef i Kommissionen, havde udvist.

3) OLAF har tilsidesat forordningens artikel 5 ved at delegere beføjelser til at indlede og afslutte undersøgelser til direktøren med ansvar for undersøgelser og operationer, som ikke er "direktøren for kontoret" i forordningens forstand.

Han nedlagde påstand om, at OLAF i) skulle undskylde for den adfærd, der var beskrevet i den første påstand, ii) præcisere, at der ikke er noget retsgrundlag for at gøre borgere, der observerer EU-institutionernes arbejde, til genstand for sine undersøgelser, og henlede opmærksomheden på eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser og iii) udøve sine beføjelser korrekt i fremtiden og afholde sig fra at tiltage sig beføjelser, som den ikke havde fået tildelt.

11. I henhold til artikel 2, stk. 4, i Den Europæiske Ombudsmands statut skal der forud for klager til Ombudsmanden indgives passende administrative henvendelser til de berørte institutioner og organer. I brevet om indledning af undersøgelsen bemærkede Ombudsmanden, at klageren tilsyneladende ikke udtrykkeligt havde henledt OLAF's opmærksomhed på hans tredje påstand. Da påstanden imidlertid er tæt forbundet med det overordnede spørgsmål om OLAF's beføjelser, som klageren gentagne gange rejste i sine kontakter med OLAF, var Ombudsmanden af den opfattelse, at denne påstand burde medtages i hans undersøgelse. Han påpegede desuden, at det også var af hensyn til en effektiv procedure at tage klagerens tredje påstand op inden for rammerne af denne undersøgelse.

Undersøgelsen

12. Klagen blev videresendt til OLAF's generaldirektør med henblik på en udtalelse. OLAF's udtalelse blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som han fremsendte den 29. september 2008. I lyset af disse bemærkninger viste det sig nødvendigt med yderligere undersøgelser fra Ombudsmandens side. Ombudsmanden anmodede derfor i en skrivelse af 26. maj 2009 OLAF om at give ham yderligere oplysninger om klagerens påstande.

13. OLAF's svar blev videresendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Den 29. september 2009 fremsendte klageren sine bemærkninger.

14. Efter at have gennemgået OLAF's svar på baggrund af klagerens bemærkninger fandt Ombudsmanden, at der var behov for yderligere præcisering. Ved skrivelse af 7. december 2009 anmodede han derfor OLAF om yderligere oplysninger vedrørende klagen.

15. OLAF's svar blev videresendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Den 23. marts 2010 fremsendte klageren sine bemærkninger. Klageren fremsatte supplerende bemærkninger den 15. maj 2010.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

16. I sin udtalelse påberåbte OLAF sig artikel 2, stk. 4, i Den Europæiske Ombudsmands statut, som fastsætter, at en klage til Ombudsmanden skal indgives senest to år efter den dato, hvor klageren blev bekendt med de faktiske omstændigheder, som klagen bygger på. OLAF hævdede, at påstande baseret på faktiske omstændigheder, som klageren havde fået kendskab til før den 18. marts 2006, ikke kunne antages til realitetsbehandling, da hans klage til Ombudsmanden var dateret den 18. marts 2008. Det er korrekt, at OLAF indkaldte klageren til afhøring som vidne ved skrivelse af 7. februar 2006. Det skal dog bemærkes, at klageren straks anfægtede brevet af 7. februar 2006, og at de efterfølgende meddelelser vedrørende dette spørgsmål først blev afsluttet ved OLAF's brev af 19. april 2006. For at undgå, at klager indgives for tidligt, mener Ombudsmanden, at den frist, der er fastsat i artikel 2, stk. 4, i hans statut, i forbindelse med igangværende meddelelser bør anses for at begynde at løbe fra den dato, hvor institutionens endelige holdning bliver kendt. Eftersom denne klage blev indgivet mindre end to år efter fremsendelsen af skrivelsen af 19. april 2006, er OLAF’s indsigelse ubegrundet.

17. I sine bemærkninger anførte klageren, at OLAF havde fortolket forordningen korrekt, da det anførte, at han ikke kunne underkastes en intern undersøgelse. Samtidig hævdede han imidlertid, at OLAF's efterforskere ikke altid overholdt denne begrænsning, og at de undersøgte personer uden for institutionerne, som det fremgik af Ombudsmandens særberetning til Parlamentet i sag 2485/2004/GG. Ombudsmanden fortolker ikke klagerens erklæring således, at han ønskede at fremsætte en ny påstand i denne henseende. Der er derfor ikke behov for, at Ombudsmanden behandler dette aspekt i dette udkast til henstilling.

A. Med hensyn til klagerens første påstand og hans påstand

Retlige rammer

18. Forordningens artikel 2 har følgende ordlyd:

"Administrative undersøgelser

I denne forordning forstås ved »administrative undersøgelser« (i det følgende benævnt »undersøgelser«) alle inspektioner, kontroller og andre foranstaltninger, som kontorets ansatte foretager under udøvelsen af deres hverv i overensstemmelse med artikel 3 og 4 med henblik på at nå de mål, der er fastsat i artikel 1, og om nødvendigt fastslå, at de aktiviteter, der undersøges, er uregelmæssige. Disse undersøgelser berører ikke medlemsstaternes beføjelser til at indlede straffesager."

19. Forordningens artikel 3 har følgende ordlyd:

"Eksterne undersøgelser

Kontoret udøver den beføjelse, der er tillagt Kommissionen ved forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, til at foretage kontrol og inspektion på stedet i medlemsstaterne og i tredjelande i overensstemmelse med gældende samarbejdsaftaler.

Som led i sin undersøgelsesfunktion foretager kontoret de inspektioner og kontroller, der er omhandlet i artikel 9, stk. 1, i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 og i de sektorregler, der er omhandlet i artikel 9, stk. 2, i nævnte forordning, i medlemsstaterne og i tredjelande i overensstemmelse med gældende samarbejdsaftaler."

20. Forordningens artikel 4 har følgende ordlyd:

"Interne undersøgelser

1. På de områder, der er nævnt i artikel 1, foretager kontoret administrative undersøgelser i institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne (i det følgende benævnt »interne undersøgelser«).

Disse interne undersøgelser gennemføres i overensstemmelse med traktaternes bestemmelser, navnlig protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter, og under overholdelse af vedtægten på de betingelser og efter de procedurer, der er fastsat i denne forordning og i afgørelser vedtaget af de enkelte institutioner, organer, kontorer og agenturer. Institutionerne rådfører sig med hinanden om de regler, der skal fastsættes i sådanne afgørelser.

2. Forudsat at de i stk. 1 omhandlede bestemmelser overholdes:

Kontoret har ret til øjeblikkelig og uanmeldt adgang til alle oplysninger, som institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne er i besiddelse af, og til deres lokaler. Kontoret har beføjelse til at kontrollere institutionernes, organernes, kontorernes og agenturernes regnskaber. Kontoret kan tage en kopi af og få udskrifter af ethvert dokument eller af indholdet af ethvert datamedium, som institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne er i besiddelse af, og om nødvendigt opbevare sådanne dokumenter eller oplysninger for at sikre, at der ikke er fare for, at de forsvinder

Kontoret kan anmode om mundtlige oplysninger fra medlemmer af institutionerne og organerne, fra ledere af kontorer og agenturer og fra personalet i institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne.

3. Kontoret kan på de betingelser og efter de procedurer, der er fastsat i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96, foretage kontrol på stedet hos de berørte erhvervsdrivende for at få adgang til oplysninger om eventuelle uregelmæssigheder, som sådanne erhvervsdrivende måtte være i besiddelse af.

Harmoniseringskontoret kan desuden anmode enhver berørt person om at meddele sådanne oplysninger, som det anser for relevante for sine undersøgelser. ..."

21. Artikel 9 i forordning nr. 2988/95 [6], hvortil der henvises i forordningens artikel 3, har følgende ordlyd:

"1. Med forbehold af den kontrol, som medlemsstaterne foretager i henhold til deres nationale love og administrative bestemmelser, og med forbehold af den kontrol, som fællesskabsinstitutionerne foretager i henhold til EF-traktaten, særlig artikel 188 C, lader Kommissionen på sit ansvar foretage kontrol af:

a) at den administrative praksis er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne

b) at de nødvendige dokumenter foreligger, og at de er i overensstemmelse med Fællesskabernes indtægter og udgifter som omhandlet i artikel 1

c) de omstændigheder, hvorunder sådanne finansielle transaktioner gennemføres og kontrolleres.

2. Den kan desuden foretage kontrol og inspektion på stedet på de betingelser, der er fastsat i sektorreglerne.

Inden Kommissionen foretager en sådan kontrol og inspektion i overensstemmelse med de gældende regler, underretter den den pågældende medlemsstat herom for at få den nødvendige bistand."

22. Artikel 5 i forordning nr. 2185/96 [7] har følgende ordlyd:

"Kommissionen foretager kontrol og inspektion på stedet hos erhvervsdrivende, der kan pålægges administrative fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner i henhold til artikel 7 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95, hvis der er grund til at formode, at der er begået uregelmæssigheder.

For at gøre det lettere for Kommissionen at foretage denne kontrol og inspektion skal de erhvervsdrivende give adgang til lokaler, arealer, transportmidler eller andre områder, der anvendes til erhvervsmæssige formål.

Hvis det er strengt nødvendigt for at fastslå, om der foreligger en uregelmæssighed, kan Kommissionen foretage kontrol og inspektion på stedet hos andre berørte erhvervsdrivende for at få adgang til relevante oplysninger, som disse erhvervsdrivende er i besiddelse af, om forhold, der er genstand for kontrol og inspektion på stedet."

23. betragtning til forordning nr. 2185/96 har følgende ordlyd:

"Hvis foranstaltningerne til bekæmpelse af svig og uregelmæssigheder skal være effektive, skal Kommissionen foretage kontrolundersøgelser hos de økonomiske aktører, der direkte eller indirekte kan have været involveret i den pågældende uregelmæssighed, og hos andre økonomiske aktører, der kan være berørt af uregelmæssigheden; ..."

24. Den korte udgave af den nugældende udgave af OLAF-håndbogen, der stammer fra 2009, indeholder følgende definition af en "berørt person":

"En berørt person er den person eller enhed, som de faktiske omstændigheder i forbindelse med en OLAF-undersøgelse eller -operation direkte kan tilskrives. Han er en enkeltperson eller en økonomisk aktør, der mistænkes for at have begået en uregelmæssighed eller svig."[8]

25. Den fuldstændige udgave af OLAF-håndbogen fra 2009 indeholder følgende definitioner:

"• Berørt person (intern undersøgelse)

En person, der tilhører EU-organets personale, og som bliver genstand for specifik mistanke om alvorlige uregelmæssigheder, svig, korruption eller andre alvorlige overtrædelser af faglige forpligtelser. I overensstemmelse med artikel 4 i afgørelse 1999/396 underretter OLAF hurtigt den berørte person som interesseret part, så længe dette ikke er til skade for undersøgelsen.

• Berørt person (ekstern undersøgelse)

En person, der er berørt af en ekstern undersøgelse, er en økonomisk aktør, over for hvem der kan anvendes EU-foranstaltninger og -sanktioner, når der er grund til at formode, at der er begået uregelmæssigheder."[9]

Argumenter forelagt Ombudsmanden

26. På baggrund af de faktiske omstændigheder, der er beskrevet i punkt 5 og 6 ovenfor, hævdede klageren, at OLAF overskred grænserne for sine beføjelser ved i) at behandle ham som en "berørt person" som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, og nægte at trække denne kvalifikation tilbage, og ii) foretage undersøgelser vedrørende ham i forbindelse med en intern undersøgelse. Han nedlagde påstand om, at OLAF i) skulle undskylde for den adfærd, der var beskrevet i hans første påstand, ii) præcisere, at der ikke er noget retsgrundlag for at gøre borgere, der observerer EU-institutionernes arbejde, til genstand for sine undersøgelser, og henlede opmærksomheden på eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser og iii) udøve sine beføjelser korrekt i fremtiden og afholde sig fra at tiltage sig beføjelser, som den ikke havde fået tildelt.

27. I sin udtalelse anførte OLAF, at begreberne "berørt økonomisk aktør" og "berørt person" som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, begge henviser til kilder uden for Unionens institutioner og organer. Eftersom klageren ikke var ansat i en EU-institution eller et EU-organ på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, kunne han ikke gøres til genstand for en intern undersøgelse. Ifølge OLAF var han imidlertid en informant, som sandsynligvis var i besiddelse af oplysninger, der var relevante for OLAF’s undersøgelse. Derfor kvalificerede han sig som "berørt person" som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3. Ved at indbyde klageren til en formel samtale den 9. marts 2006 havde OLAF således handlet inden for rammerne af sine beføjelser. OLAF kommenterede ikke specifikt det andet aspekt af klagerens første påstand.

28. I sine bemærkninger fastholdt klageren, at OLAF's påstand om, at det aldrig undersøgte ham, ikke var i overensstemmelse med indholdet af de skrivelser, der er nævnt i præmis 6 ovenfor. Ifølge klageren viste OLAF's udtalelser i begge skrivelser klart, at det endog forbeholdt sig ret til at undersøge ham på et senere tidspunkt. OLAF kommenterede ikke relevansen af de nævnte skrivelser. Ifølge klageren havde OLAF indsamlet oplysninger om ham, f.eks. oplysninger om hans nuværende og tidligere erhvervsmæssige aktiviteter, og medtaget disse oplysninger i sin endelige sagsrapport.

29. Han gjorde endvidere gældende, at OLAF ikke havde kommenteret definitionen af en »berørt person« i OLAF-håndbogen, som han havde henvist til i sin korrespondance med OLAF. Han var af den opfattelse, at selv en meget bred fortolkning ikke ville gøre det omtvistede begreb anvendeligt på ham. Klageren anførte, at forordningen ikke definerer en "berørt person". Han påpegede imidlertid, at i henhold til forordning (EF) nr. 2185/96, navnlig artikel 5, er en "berørt person" en økonomisk aktør. Desuden defineres "berørt person" i OLAF-håndbogen som "den person eller enhed, som de faktiske omstændigheder i forbindelse med en OLAF-undersøgelse eller -operation direkte kan tilskrives. Han er en enkeltperson eller en økonomisk aktør, der mistænkes for at have begået en uregelmæssighed eller svig." Klageren gjorde gældende, at han ikke kunne betragtes som en økonomisk aktør eller mistænkes for at have begået en uregelmæssighed eller svig, eftersom han aldrig på nogen måde havde været involveret i finansieringen af Parlamentets D3-bygning. OLAF kunne derfor ikke lovligt påberåbe sig forordningens artikel 4, stk. 3. Han gentog derfor sin påstand og understregede dette spørgsmåls principielle betydning.

30. I sin første anmodning om yderligere oplysninger anmodede Ombudsmanden OLAF om at angive sine grunde til at kvalificere klageren som en "berørt person" som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, på baggrund af artikel 5 i forordning (EF) nr. 2185/1996, som forordningens artikel 4, stk. 3, henviser til, og definitionen af en "berørt person" i OLAF's håndbog.

31. I sit svar anførte OLAF, at "[f]or at kvalificere klageren som "enhver berørt person" skulle han indkaldes til en formel samtale som vidne for at indhente yderligere oplysninger fra ham". Sagsøgeren har endvidere i det væsentlige gjort gældende, at begrebet »enhver berørt person« i forordningens artikel 4, stk. 3, er bredere end begrebet »berørt person« i OLAF’s håndbog. Efter dens opfattelse omfatter det førstnævnte begreb personer, der er under mistanke, og personer, der ikke er under mistanke, men som kan være i besiddelse af relevante oplysninger. Derimod omhandler forordningens artikel 4, stk. 5, udelukkende kategorien »berørt person« som defineret i OLAF-håndbogen [10]. Anvendelsen af begrebet "enhver berørt person" under de givne omstændigheder betød derfor ikke, at klageren var under mistanke.

32. OLAF var ligeledes af den opfattelse, at 2005-udgaven af OLAF’s håndbog, som var i brug på det relevante tidspunkt, anvendte udtrykket »interesseret part« som betegnelse for en person, der var genstand for en undersøgelse. Udtrykket "berørt person" blev først indført, efter at opfordringsskrivelsen (dateret den 9. marts 2006) var blevet sendt til klageren. På denne baggrund fremførte OLAF, at klageren søgte at anvende en ny definition på tidligere begivenheder med tilbagevirkende kraft. Den anførte også, at klageren aldrig blev anset for at være en "interesseret part" og aldrig var blevet undersøgt af OLAF.

33. OLAF gjorde gældende, at det støttede sig på forordningens artikel 4, stk. 3, sammenholdt med artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 2185/96, som retsgrundlag for at indbyde klageren til en samtale. Ved at gøre dette behandlede den klageren som en person uden for EU-institutionerne, der kan være i besiddelse af oplysninger, der er relevante for dens undersøgelse. OLAF erkendte, at dette kunne have skabt en tvetydig situation, hvilket ikke havde været dets hensigt. OLAF understregede derfor, at det igen ønskede at bekræfte, at det aldrig havde mistanke om, at klageren havde begået svig eller uregelmæssigheder til skade for EU's finansielle interesser, og at det aldrig havde haft til hensigt at undersøge klageren.

34. I sine bemærkninger bemærkede klageren, at OLAF ikke forklarede, hvorfor de udtryk, der anvendes i OLAF-håndbogen, ikke havde samme betydning som de tilsvarende udtryk i de relevante forordninger. Ifølge forordet indeholder OLAF-håndbogen vigtige instrukser til efterforskerne. Hvis man accepterede OLAF's bemærkninger, ville det derfor betyde, at definitionerne af grundlæggende begreber i OLAF's håndbog var ukorrekte. Han gjorde også gældende, at 2005-udgaven af OLAF-håndbogen, som var tilgængelig på OLAF's websted, anvendte både begrebet »interesseret part« og begrebet »berørt person«, idet sidstnævnte udelukkende udpegede personer, der mistænkes for at være ansvarlige for lovovertrædelser. OLAF's brede fortolkning af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2, blev ikke nævnt nogen steder. Hvad angår OLAF's erklæring om, at det aldrig havde haft til hensigt at undersøge ham, bemærkede klageren, at OLAF ikke behandlede spørgsmålet om betydningen af de skrivelser, der er nævnt i præmis 6 ovenfor. Han gentog sit synspunkt om, at der ikke var noget retsgrundlag for, at OLAF kunne indsamle oplysninger om ham eller foretage undersøgelser vedrørende ham.

35. I sin anden anmodning om yderligere oplysninger anmodede Ombudsmanden OLAF om at præcisere, om artikel 4, stk. 3, i forordningen, som giver OLAF ret til at anmode de berørte personer om "at give" visse oplysninger, efter Ombudsmandens opfattelse udgør et retsgrundlag for at anmode borgerne om at deltage i en samtale i OLAF's lokaler. Ombudsmanden opfordrede også OLAF til at udtale sig om det andet aspekt af klagerens første påstand og det andet aspekt af hans påstand. Han anmodede endvidere Kommissionen om at forklare betydningen af dens breve til klageren af 23. marts og 26. april 2007, hvori den anførte, at den ikke havde til hensigt " på nuværende tidspunkt at foretage yderligere undersøgelser"[11] vedrørende ham.

36. OLAF påpegede i sit svar, at den konkrete anvendelse af forordningens artikel 4, stk. 3, afhang af konteksten og omstændighederne i en given sag. Formålet med denne bestemmelse var at gøre det muligt for OLAF's personale at kontrollere de foreliggende oplysninger og indsamle yderligere relevante oplysninger. Det var op til OLAF at vælge de mest hensigtsmæssige undersøgelsesmetoder og -teknikker i hvert enkelt tilfælde. OLAF fremførte endvidere, at artikel 4, stk. 3, i forordningen " om nødvendigt også kan anvendes som retsgrundlag for at indbyde vidner uden for EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer til at møde op til en samtale, som det var tilfældet med klageren". Den tilføjede, at der imidlertid ikke var nogen forpligtelse til at acceptere en sådan indbydelse til en samtale.

37. OLAF tilføjede, at klageren afslog to tilbud om at mødes med ham uformelt i Luxembourg. Først da inviterede undersøgerne formelt klageren til en samtale. OLAF forklarede, at vidner, der rejser til OLAF's lokaler, har ret til godtgørelse af rejseudgifter og dagpenge, og at OLAF havde underrettet klageren herom i sit brev af 9. marts 2006.

38. Med hensyn til klagerens første påstand understregede OLAF, at det aldrig havde til hensigt at undersøge klageren. I forbindelse med en intern undersøgelse var det ikke muligt for OLAF at undersøge en person, der ikke er ansat i EU. OLAF gjorde gældende, at det var almindelig praksis at vurdere pålideligheden af en kilde og nøjagtigheden af de oplysninger, der blev givet i vurderingsfasen. Det hedder videre, at "[a]n del af denne standardkontrol søgte OLAF ikke specifikt efter oplysninger om klageren".

39. I en kommentar til det andet aspekt af klagerens påstand bekræftede OLAF, at der ikke er noget retsgrundlag for at undersøge borgere, der observerer EU-institutionernes arbejde og henleder opmærksomheden på mulige tilfælde af fejl eller forsømmelser, og at OLAF aldrig havde udtalt andet. OLAF anførte endvidere, at klageren aldrig havde været genstand for en OLAF-undersøgelse, og at det aldrig havde været OLAF's hensigt at undersøge ham.

40. OLAF anførte, at skrivelserne af 23. marts og 26. april 2007 blev sendt som svar på klagerens meddelelser, og at de indeholdt svar på spørgsmål, som klageren havde rejst i forbindelse med behandlingen af hans personoplysninger. OLAF erkendte, at den anvendte ordlyd kan have ført til misforståelser, hvilket OLAF undskyldte. Den fremførte, at den blot havde forsøgt at bekræfte, at den ikke havde til hensigt at søge og indsamle yderligere oplysninger om klageren vedrørende kildens pålidelighed. OLAF anførte også, at det i fremtidig korrespondance ville lægge større vægt på at undgå anvendelse af formuleringer, der kunne misfortolkes.

41. Klageren anførte i sine bemærkninger, at OLAF ikke havde meddelt ham, at han ikke var forpligtet til at deltage i samtalen. Han bekræftede, at OLAF tilbød at mødes med ham uformelt i Luxembourg. Han tilføjede, at han i første omgang accepterede et uformelt møde, men aflyste det, da han fik at vide, at begge OLAF-efterforskere med ansvar for sagen havde været involveret i efterforskningen af en journalist, der arbejdede for et tysk ugeblad, og at de derfor muligvis var partiske.

42. På denne baggrund anså han det at blive indkaldt ("Vorladung zu einer Zeugenvernehmung") som en "berørt person" for at være et bluff fra OLAF's side, der havde til formål at skræmme ham. Det forhold, at han skulle afhøres som vidne i OLAF's lokaler, tydede på, at OLAF mente, at det ville være lettere at afhøre ham dér for at få kendskab til hans kilder. Han var af den opfattelse, at OLAF ikke kunne have haft nogen materielle spørgsmål, eftersom OLAF uden at angive nogen begrundelse aldrig havde accepteret hans tilbud om at besvare dets spørgsmål skriftligt.

43. Som svar på Ombudsmandens andet spørgsmål anførte OLAF, at det var almindelig praksis at vurdere pålideligheden af en kilde og nøjagtigheden af de oplysninger, der blev givet i vurderingsfasen. Klageren anså ikke OLAF's forklaring for at være plausibel i betragtning af, at OLAF først forlængede indkaldelsen til en samtale i den afsluttende fase af sin undersøgelse og ikke i begyndelsen. Med henvisning til den endelige sagsrapport henledte klageren især opmærksomheden på den del, der viste, at OLAF forsøgte at finde ud af, hvad hans begrundelse var for at henvende sig til OLAF, og at finde frem til hans oprindelige informationskilder. Efter hans opfattelse måtte det derfor antages, at OLAF forsøgte at finde beviser for, at han havde et ondsindet sigte på at "bagvaske" Parlamentet. Ifølge klageren fremgik det, at dette rent faktisk var fokus for OLAF's undersøgelse, eftersom det i den endelige sagsrapport blev anført, at sagen ikke drejede sig om EU's finansielle interesser, men snarere om EU-institutionernes omdømme i almindelighed og Parlamentets omdømme i særdeleshed.

44. Med hensyn til sit svar i forbindelse med de breve, der er nævnt i punkt 6 ovenfor, accepterede klageren OLAF's undskyldning og fandt, at dette spørgsmål var løst.

Ombudsmandens vurdering

45. Ved påstanden om, at OLAF overskred grænserne for sine beføjelser, sondrede klageren mellem i) OLAF's udpegelse af ham som en "berørt person" og ii) OLAF's undersøgelser vedrørende ham i forbindelse med en intern undersøgelse. I det følgende vil Ombudsmanden behandle begge aspekter hver for sig.

Om OLAF var berettiget til at betragte klageren som en "berørt person"

46. OLAF baserede sig oprindeligt på forordningens artikel 4, stk. 2, da det indkaldte klageren til at afgive vidneforklaring. Efter klagerens indsigelse undskyldte den, at den havde valgt et forkert retsgrundlag, og under henvisning til forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), indbød den klageren til en samtale. Klageren klagede endnu en gang. OLAF meddelte ham derefter, at retsgrundlaget for den foreslåede samtale var artikel 4, stk. 3, fortolket "i bredere forstand". I forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse gjorde OLAF gældende, at forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), sammenholdt med artikel 5, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2185/96, tjente som retsgrundlag for at indbyde klageren til at deltage i en samtale.

47. På baggrund af ovenstående vil Ombudsmanden analysere og vurdere, om artikel 4, stk. 3, nr. 2), i forordningen alene eller eventuelt sammenholdt med artikel 5, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2185/96 gav OLAF beføjelse til at indbyde klageren til at blive hørt som vidne.

48. Det fremgår af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2, at OLAF kan anmode en person "om at fremlægge de oplysninger, som det anser for relevante for sine undersøgelser ", forudsat at denne person kan betragtes som en "berørt person". Ombudsmanden skal derfor vurdere, om OLAF var berettiget til at betragte klageren som en "berørt person" som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2). Indledningsvis finder Ombudsmanden, at forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), ikke begrænser OLAF's respektive beføjelser til et bestemt tidspunkt i en undersøgelse. Klagerens påstand om, at OLAF først inviterede ham til en samtale i den sidste fase af sin undersøgelse, er derfor uden betydning for vurderingen af, om OLAF lovligt kunne gøre dette i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2).

49. Parterne er enige om, at forordningen ikke definerer begrebet "berørt person". Med henblik på at vurdere klagerens påstand er Ombudsmanden derfor forpligtet til at fremlægge sin egen fortolkning af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2). Han er i den forbindelse opmærksom på, at Domstolen i henhold til artikel 19 i traktaten om Den Europæiske Union skal sikre, at loven overholdes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne. Der kan således ikke herske tvivl om, at det er Domstolen og kun Domstolen, der autoritativt kan fortolke EU-retten.

50. Ombudsmanden mener, at der for at nå frem til en korrekt fortolkning af udtrykket "enhver berørt person" skal tages hensyn til den lovgivningsmæssige sammenhæng i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2).

51. I forordningens artikel 3 defineres OLAF's beføjelser i forbindelse med eksterne undersøgelser. Eksterne undersøgelser er administrative undersøgelser uden for Unionens institutioner og organer, der foretages med henblik på at afsløre svig eller anden ulovlig adfærd begået af fysiske eller juridiske personer [12]. I henhold til forordningens artikel 3 udøver OLAF de beføjelser, der er tillagt Kommissionen ved forordning (EF) nr. 2185/96, med henblik på at foretage inspektion og kontrol på stedet. Den foretager desuden inspektion og kontrol i medlemsstaterne (og på visse betingelser i tredjelande), jf. artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 2988/95, og i de sektorregler, der er omhandlet i artikel 9, stk. 2, i nævnte forordning. Forordningens artikel 3 sammenholdt med forordning (EF) nr. 2185/96 og (EF) nr. 2988/95 giver derfor OLAF en række undersøgelsesbeføjelser over for tredjemand [13]. Disse beføjelser spænder fra kontrol på stedet til mindre indgribende metoder såsom kontrol af dokumenter. Efter Ombudsmandens opfattelse synes OLAF's beføjelser i forbindelse med eksterne undersøgelser at omfatte anmodning om oplysninger fra tredjeparter, som kan være i besiddelse af oplysninger, der er relevante for en ekstern undersøgelse. Det fremgår endvidere af artikel 9 i forordning nr. 2988/95, at OLAF kan håndhæve relevante anmodninger og med henblik herpå benytte sig af medlemsstaternes bistand.

52. Forordningens artikel 4 fastsætter særlige regler for interne undersøgelser, dvs. administrative undersøgelser i EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer. Forordningens artikel 4, stk. 2, indeholder bestemmelser om undersøgelsesbeføjelser over for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne. OLAF kan således f.eks. kræve adgang til både de oplysninger, som de er i besiddelse af, og til deres lokaler kontrollere deres regnskaber og anmode om mundtlige oplysninger fra deres medarbejdere. I forordningens artikel 4, stk. 3, præciseres OLAF's beføjelser over for "berørte økonomiske aktører" og "berørte personer" uden for institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne. Hvad angår "berørte økonomiske aktører" kan OLAF på de betingelser og i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 2185/96 foretage kontrol på stedet i deres lokaler for at få adgang til oplysninger om eventuelle uregelmæssigheder, som sådanne aktører måtte være i besiddelse af. Hvad angår "enhver berørt person" kan OLAF anmode dem om at fremlægge visse oplysninger.

53. Både med hensyn til "enhver person" og "økonomiske aktører" specificerer artikel 4, stk. 3, i forordningen OLAF's beføjelser under henvisning til, at de er "berørte". Spørgsmålet er derfor, om forordningens artikel 4, stk. 3, derved begrænser OLAF's beføjelser til personer eller erhvervsdrivende, der er under mistanke.

54. Med hensyn til "økonomiske aktører" giver artikel 5 i forordning (EF) nr. 2185/96 OLAF følgende beføjelser: OLAF kan foretage kontrol og inspektion på stedet hos i) "økonomiske aktører, over for hvilke der kan anvendes administrative fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner i henhold til artikel 7 i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95, når der er grund til at formode, at der er begået uregelmæssigheder", og ii) " [w] her strengt nødvendigt for at fastslå, om der foreligger en uregelmæssighed", hos "andre berørte økonomiske aktører for at få adgang til relevante oplysninger, som disse aktører er i besiddelse af, om forhold, der er genstand for kontrol og inspektion på stedet". Det fremgår af artikel 5 i forordning nr. 2185/96, sammenholdt med 13. betragtning til denne forordning, at OLAF's relevante beføjelser omfatter erhvervsdrivende, der er under mistanke, og under visse omstændigheder også erhvervsdrivende, der ikke er under mistanke.

55. Begrebet "berørte erhvervsdrivende" som anvendt i artikel 5 i forordning (EF) nr. 2185/96 omfatter erhvervsdrivende, der er under mistanke, og erhvervsdrivende, der ikke er under mistanke. Henvisningen til, at de er "berørte", begrænser derfor ikke OLAF's beføjelser til økonomiske aktører, der er under mistanke. Når dette er sagt, synes der ikke at være nogen grund til at fortolke henvisningen til at være »berørt« i forbindelse med »enhver person« anderledes og/eller mere restriktivt. En fortolkning, der tager hensyn til artikel 5 i forordning nr. 2185/96, støtter derfor det synspunkt, at OLAF's beføjelser i forhold til »enhver berørt person« omfatter personer, der er under mistanke, og personer, der ikke er. Denne fortolkning bekræftes af, at formålet med forordningens artikel 4, stk. 3, synes at være at give OLAF beføjelse til at få adgang til oplysninger, der er relevante for dets undersøgelse (jf. også artikel 5 i forordning nr. 2185/96). Dette tyder på, at artikel 4, stk. 3, bør fortolkes således, at den giver OLAF beføjelse til at anmode om oplysninger fra de tredjeparter, der måtte være i besiddelse af relevante oplysninger, uanset om de er under mistanke eller ej. Samtidig bemærker Ombudsmanden, at artikel 4, stk. 3, nr. 2, kun henviser til muligheden for at anmode "enhver berørt person" om oplysninger, der kan være relevante. Det fremgår ikke klart, at adressaterne for sådanne anmodninger er forpligtet til at besvare dem. Ved første øjekast og på grundlag af en ordlydsfortolkning ser det ud til, at OLAF i modsætning til eksterne undersøgelser ikke har beføjelse til at håndhæve anmodninger om oplysninger. Det skal imidlertid bemærkes, at klageren uden at blive modsagt af OLAF anførte, at han tilbød at svare skriftligt på eventuelle spørgsmål, som OLAF måtte have. Det er derfor ufornødent at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt anmodninger om oplysninger, der fremsættes på grundlag af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), skal efterkommes.

56. Ombudsmandens foreløbige konklusion er derfor, at en systemisk fortolkning af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), tyder på, at OLAF kan anmode enkeltpersoner om oplysninger, som det kan anse for relevante for sine undersøgelser, uanset om disse personer er under mistanke eller ej. Det følger heraf, at en person ikke nødvendigvis er under mistanke, hvis OLAF anmoder vedkommende om oplysninger.

57. Ombudsmanden er klar over, at hans konklusion ville være en anden, hvis OLAF havde givet interne instrukser om en anden fortolkning af "enhver berørt person". I sine bemærkninger henviste klageren til definitionen af "berørt person" i 2007-udgaven af OLAF-håndbogen. Ifølge denne definition er en »berørt person« en person, der mistænkes for at have begået handlinger, der undersøges af OLAF. Hvis denne definition anvendes på fortolkningen af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), ville det føre til den konklusion, at den nævnte bestemmelse ikke kunne tjene som retsgrundlag for at anmode klageren om oplysninger, eftersom OLAF fremførte, at sidstnævnte aldrig havde været genstand for en OLAF-undersøgelse, og at det aldrig havde haft til hensigt at undersøge ham. Ud over at gøre gældende, at betydningen af "enhver berørt person" i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), afveg fra definitionen af "berørt person" i 2007-udgaven af OLAF's håndbog, påpegede OLAF også, at sidstnævnte definition ikke var indeholdt i 2005-udgaven af håndbogen, som var gældende på tidspunktet for klagerens opfordring. Ombudsmanden er enig med OLAF i, at 2005-udgaven af OLAF-håndbogen skal betragtes som den relevante udgave i forbindelse med klagerens opfordring, som blev fremsat i 2006, eftersom 2007-udgaven af håndbogen først blev offentliggjort et godt stykke tid efter denne dato. Endvidere henviser 2005-udgaven af OLAF-håndbogen visse steder til en »berørt person«, navnlig i forbindelse med OLAF's interne undersøgelser [14]. Det definerer dog ikke dette udtryk. Desuden er Ombudsmanden ikke overbevist om, at de få henvisninger til dette udtryk i 2005-udgaven af OLAF-håndbogen gør det muligt at konkludere, at det henviser til personer, der er under mistanke. Begrebet »interesseret part«, således som det anvendes i 2005-udgaven af OLAF’s håndbog, kaster heller ikke lys over fortolkningen af begrebet »enhver berørt person«. 2005-udgaven af OLAF-håndbogen indeholder derfor ingen vejledning om, hvordan udtrykket »enhver berørt person« skal fortolkes i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2).

58. Ombudsmanden bemærker, at den nuværende udgave af OLAF's håndbog (dateret den 1. december 2009) indeholder en definition af "berørt person". Det fremgår klart af denne definition, der er citeret i præmis 24 og 25 ovenfor, at en »berørt person« er en person eller en økonomisk aktør, der mistænkes for at have begået en uregelmæssighed eller svig. I løbet af undersøgelsen forklarede OLAF, at det begyndte at medtage denne definition i sin håndbog fra 2007. Samtidig fremgår det af OLAF's indlæg, at en "berørt person" som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), ikke nødvendigvis er under mistanke. Det er korrekt, at OLAF påpegede, at definitionen i OLAF-håndbogen fra 2007 og fremefter adskiller sig fra begrebet »enhver berørt person« i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2). Uanset om dette faktisk er tilfældet, forholder det sig ikke desto mindre således, at enhver, der af OLAF anmodes om at fremlægge oplysninger på dette grundlag, og som 2007-manualen eller en senere udgave af dens håndbog finder anvendelse på, let kan få det indtryk, at vedkommende faktisk er under mistanke. I mangel af en definition af "berørt person" i forordningen forekommer det kun logisk at antage, at en modtager af en anmodning om oplysninger sandsynligvis vil konsultere OLAF's håndbog for at få mere at vide om sin retsstilling. I denne forbindelse er det værd at minde om, at OLAF-håndbogen ifølge forordet indeholder vigtige instrukser til efterforskerne. Hvis en person, der modtager en anmodning om oplysninger, konsulterer den relevante definition i OLAF-håndbogen, vil vedkommende uundgåeligt konkludere, at vedkommende er under mistanke, eftersom definitionen i OLAF-håndbogen ikke præciserer, at den adskiller sig fra det homologe udtryk i forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2). Ombudsmanden er klar over, at dette aspekt ikke er omfattet af denne påstand, som vedrører begivenheder, der ligger forud for OLAF's 2007-håndbog. Han vil dog gerne benytte lejligheden til at benytte dette udkast til henstilling til at henlede OLAF's opmærksomhed på, at definitionen af "berørt person" i den nuværende udgave af håndbogen nødvendigvis vil give anledning til misforståelser. I den givne sammenhæng minder Ombudsmanden om, at OLAF selv anerkendte, at det i klagerens tilfælde kunne have været årsagen til en tvetydig situation (jf. præmis 33 ovenfor). Efter Ombudsmandens opfattelse kunne sådanne misforståelser let undgås, hvis der blev foretaget passende ændringer i håndbogen. Alternativt kan OLAF, når det skriver til enkeltpersoner og anmoder dem om at give oplysninger på grundlag af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), i det mindste underrette adressaten/adressaterne om, at det at blive behandlet som en "berørt person" ikke betyder, at de er under mistanke. Da dette aspekt ikke er en del af denne undersøgelse, kan Ombudsmanden overveje at indlede en undersøgelse på eget initiativ af sagen.

59. Efter at have fastslået, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordningen giver OLAF beføjelse til at anmode en person i klagerens situation om at fremlægge oplysninger, som det anser for relevante for en undersøgelse, er spørgsmålet fortsat, om det også giver OLAF beføjelse til lovligt at indbyde en sådan person til at blive afhørt som vidne. OLAF gjorde i denne forbindelse gældende, at anvendelsen af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), afhænger af sagens kontekst og omstændigheder. Den henviste til formålet med denne bestemmelse, som er at gøre det muligt for dens ansatte at kontrollere og indsamle yderligere oplysninger. Den påpegede også, at den "om nødvendigt" kunne anvendes som retsgrundlag for at indbyde vidner fra lande uden for EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer til at deltage i en samtale. Ombudsmanden minder om, at OLAF trak sin oprindelige indkaldelse tilbage, da klageren gjorde indsigelse mod at blive indkaldt som vidne. I stedet indbød den ham til en samtale på grundlag af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2). Det fremgår imidlertid af OLAF’s indlæg, at OLAF er af den opfattelse, at forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), kan tjene som retsgrundlag for afhøring af en »berørt person« som vidne. I lyset af ovenstående vil Ombudsmanden derfor overveje, om OLAF har beføjelse til i) at indkalde en "berørt person" til en samtale og/eller ii) at afhøre en sådan person som vidne.

60. Ombudsmanden minder om, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordningen giver OLAF beføjelse til at anmode "enhver berørt person" om at fremlægge de oplysninger, som det måtte anse for relevante for sine undersøgelser. Forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit, giver derfor klart OLAF beføjelse til at anmode en "berørt person" om at fremlægge visse oplysninger. Ombudsmanden mener imidlertid ikke, at der er noget, der tyder på, at det kan tjene som retsgrundlag for at indbyde en "berørt person" til at deltage i en samtale i OLAF's hovedkvarter i Bruxelles. Ved fortolkningen af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), skal der tages hensyn til to eventuelt modstridende interesser. For det første OLAF's interesse i at have alle de beføjelser, det har brug for til at udføre sit mandat, og for det andet interesserne hos de personer, som OLAF retter sine anmodninger om oplysninger til. Som vist ovenfor mener Ombudsmanden, at forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), kan fortolkes således, at den giver OLAF mulighed for at anmode om potentielt relevante oplysninger med henblik på interne undersøgelser fra personer, der ikke er mistænkt for selv at have begået nogen forseelser. Hvis forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2), imidlertid skulle fortolkes således, at OLAF har rettigheder, der går videre end fremsendelse af anmodninger om oplysninger, ville en »berørt persons« rettigheder og interesser ikke være tilstrækkeligt beskyttet. Som det fremgår af ovenstående, kan en sådan person være enhver, der er i besiddelse af oplysninger, som OLAF anser for relevante for en undersøgelse. Ordlydsfortolkningen af forordningens artikel 4, stk. 3, nr. 2, fører til den konklusion, at den ikke giver grundlag for at indbyde eller endog bemyndige personer, der måtte være i besiddelse af nyttige oplysninger, til at deltage i en samtale i OLAF's lokaler i Bruxelles. Der er intet, der tyder på, at denne fortolkning er utilfredsstillende eller utilstrækkelig. Det skal erindres, at OLAF selv har anerkendt, at klageren havde ret til at nægte at afgive vidneforklaring.

61. Ombudsmanden finder det imidlertid nyttigt at tilføje, at ovennævnte konstatering ikke nødvendigvis vil forhindre OLAF i at indkalde en "berørt person" til en samtale, forudsat at det gøres klart, at adressaten ikke har nogen retlig forpligtelse til at efterkomme en sådan anmodning. OLAF's breve til klageren indeholdt imidlertid ikke sådanne oplysninger.

62. Ombudsmanden er af den opfattelse, at eftersom der ikke er noget retsgrundlag for at indkalde en "berørt person" til en samtale uden på forhånd at underrette en sådan person om, at de frit kan acceptere eller afvise denne indbydelse, følger det heraf, at artikel 4, stk. 3, nr. 2, heller ikke kan tjene som retsgrundlag for at indbyde en "berørt person" til formelt at blive afhørt som vidne.

63. Af ovennævnte grunde konkluderer Ombudsmanden, at artikel 4, stk. 3, nr. 2), alene eller sammenholdt med andre gældende bestemmelser i forordningen ikke udgjorde et retsgrundlag for at indbyde klageren til at deltage i en samtale. På dette grundlag konkluderer Ombudsmanden derfor, at OLAF heller ikke havde ret til at indbyde klageren til at blive afhørt som vidne.

Hvorvidt OLAF på anden måde foretog eller havde til hensigt at foretage ulovlige undersøgelser af klageren

64. I sine breve til klageren af 23. marts og 26. april 2007 erklærede OLAF, at det ikke" på nuværende tidspunkt havde til hensigt at foretage yderligere undersøgelser"[15] vedrørende ham. Ifølge klageren indebar disse udtalelser, at OLAF forbeholdt sig ret til at foretage undersøgelser vedrørende ham på et senere tidspunkt. Klageren var af den opfattelse, at den ikke på noget tidspunkt eller på nogen måde havde ret til at foretage undersøgelser vedrørende ham i forbindelse med en intern undersøgelse. Han oplyste også, at OLAF havde indsamlet oplysninger om ham. Ombudsmanden bemærker, at OLAF i løbet af sin undersøgelse præciserede sine erklæringer, og at det ud over en standardkontrol med henblik på at vurdere kildens pålidelighed ikke foretog nogen undersøgelser vedrørende klageren. Den anførte også, at den aldrig havde haft til hensigt at undersøge klageren. OLAF erkendte, at den anvendte ordlyd kan have ført til en misforståelse, hvilket OLAF undskyldte. OLAF anførte også, at det i fremtidig korrespondance ville lægge større vægt på at undgå anvendelse af formuleringer, der kunne misfortolkes.

65. Klageren accepterede OLAF's undskyldning og mente, at dette spørgsmål var løst.

66. I betragtning af OLAF's undskyldning, som klageren accepterede, mener Ombudsmanden ikke, at der er behov for yderligere foranstaltninger fra hans side i forbindelse med dette aspekt af sagen.

Konklusioner vedrørende klagerens første påstand og påstand

67. I lyset af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at OLAF ved at udpege klageren som en "berørt person" og på dette grundlag invitere ham til en samtale har overskredet grænserne for sine beføjelser. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden fremsætter derfor under hensyntagen til klagerens påstand et tilsvarende forslag til henstilling nedenfor i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut.

B. Med hensyn til klagerens anden påstand

Argumenter forelagt Ombudsmanden

68. Klageren hævdede, at OLAF i strid med indholdet af skrivelsen af 19. oktober 2006 havde undladt at udtale sig om den adfærd, som X., kontorchef i Kommissionen, havde udvist. Ifølge klageren videresendte sidstnævnte klagerens meddelelser med Kommissionens tjenestegrene til Parlamentet, selv om det var klart, at dette ikke var, hvad klageren havde til hensigt.

69. OLAF anførte i sin udtalelse, at det ikke i sin skrivelse til klageren af 19. oktober 2006 lovede at udtale sig om X's adfærd. Den påpegede også, at dens opgave var at fastslå kendsgerninger i løbet af en undersøgelse og ikke at "give sin mening". For så vidt som klagerens påstand kunne forstås som en anmodning til OLAF om at indlede en undersøgelse af kontorchefens påståede forseelser, mindede OLAF om, at klageren ikke havde "ret til at få indledt en OLAF-undersøgelse mod nogen". OLAF understregede, at det havde en skønsmargen, når det besluttede at indlede en undersøgelse.

70. I sine bemærkninger fastholdt klageren, at OLAF afgav det løfte, der er omhandlet i punkt 69. Han anførte, at hans anmodning var medtaget som punkt 4 i OLAF's skrivelse af 19. oktober 2006. OLAF meddelte, at det ville besvare alle de punkter, der var anført i denne skrivelse, inden for seks uger. Han insisterede på, at han ikke foreslog OLAF at indlede en undersøgelse af X's adfærd, hvilket under alle omstændigheder ikke ville have været nødvendigt, eftersom OLAF allerede havde kendskab til de relevante faktiske omstændigheder.

Ombudsmandens vurdering

71. Ombudsmanden minder om, at han i sit udkast til henstilling i klage 1450/2007/(WP)BEH anmodede OLAF om at besvare de spørgsmål, der var rejst i klagerens skrivelse af 27. september 2006, i det omfang det ikke allerede var sket. I sit brev af 19. oktober 2006 sammenfattede OLAF klagerens spørgsmål og anmodninger i 10 punkter og lovede at sende klageren særskilte svar vedrørende de forskellige spørgsmål, der var rejst, inden for seks uger [16]. I sin udførlige udtalelse om klage 1450/2007/(WP)BEH anførte OLAF, at det allerede havde givet fuldstændige svar på punkt 1-3 og 8-9 i sit brev af 19. oktober 2006. Med hensyn til punkt 4-7 (visse spørgsmål vedrørende OLAF's undersøgelse) gav OLAF svar i sin udførlige udtalelse. I sine bemærkninger til OLAF's udførlige udtalelse erkendte klageren, at OLAF havde besvaret de spørgsmål, der var rejst i hans brev af 27. september 2006, men han anså OLAF's svar for at være utilfredsstillende. Han kritiserede også, at dens svar blev forsinket med over tre år. Han mente, at OLAF ikke desto mindre havde gennemført den relevante del af Ombudsmandens udkast til henstilling, og at der derfor ikke var behov for yderligere foranstaltninger fra Ombudsmandens side.

72. Eftersom OLAF i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse af klage 1450/2007/(WP)BEH gav klageren et svar på det fjerde punkt, der er nævnt i dets skrivelse af 19. oktober 2006, vedrørende OLAF's holdning til den adfærd, som X., kontorchef, udviste, ser Ombudsmanden ikke noget behov for yderligere handling fra hans side i forbindelse med klagerens anden påstand.

C. Med hensyn til klagerens tredje påstand

Argumenter forelagt Ombudsmanden

73. Klageren fremførte, at det ikke var OLAF's generaldirektør ("generaldirektøren"), der traf beslutningen om at indlede eller afslutte undersøgelsen OF/2003/0026, men snarere direktøren med ansvar for undersøgelser og operationer i OLAF. Ifølge klageren er en sådan delegation af beføjelser i strid med forordningens artikel 5, som forbeholder visse beføjelser for kontorets direktør og dermed for generaldirektøren. Klageren støttede sit synspunkt yderligere på artikel 12, stk. 6, i et forslag fra Kommissionen om ændring af forordningen [17]. Ændringsforslaget giver mulighed for en sådan delegation af beføjelser. Kommissionens forslag var imidlertid endnu ikke vedtaget af Rådet og Parlamentet. På denne baggrund hævdede han, at OLAF ved at delegere beføjelserne til at indlede og afslutte undersøgelser til direktøren med ansvar for undersøgelser og operationer, som ikke er "direktøren for kontoret" i forordningens forstand, ikke overholdt forordningens artikel 5.

74. I sin udtalelse henledte OLAF opmærksomheden på sin hybride karakter som følge af, at det er et administrativt organ, der er uafhængigt i sin undersøgelsesfunktion, og samtidig et generaldirektorat i Kommissionen. Den forklarede endvidere, at lederen af OLAF har rang af generaldirektør i overensstemmelse med Kommissionens hierarkiske struktur. Generaldirektoratet for OLAF er opdelt i direktorater, der ledes af direktører. OLAF anførte, at i henhold til artikel 6, stk. 4, i Kommissionens afgørelse 1999/352 [18] finder Kommissionens afgørelser vedrørende Kommissionens interne organisation også anvendelse på OLAF.

75. OLAF fremførte endvidere, at bestyrelsen for undersøgelser og operationer ("bestyrelsen") fremsætter henstillinger til generaldirektøren vedrørende afgørelser om sagsbehandling. Generaldirektøren er ansvarlig for at træffe afgørelser om spørgsmål, der indbringes for Databeskyttelsesrådet, navnlig i forbindelse med indledning og afslutning af undersøgelser. Af praktiske grunde er dette ansvar imidlertid blevet uddelegeret til en direktør med ansvar for undersøgelser og operationer under generaldirektørens tilsyn, selv om generaldirektøren i nogle tilfælde selv træffer afgørelsen." OLAF påpegede endelig, at uddelegeringen af opgaver inden for en administrativ struktur var en del af dets daglige arbejde og som sådan ikke udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

76. I sine bemærkninger anførte klageren, at hans klage vedrørte delegationen af visse beføjelser, som i henhold til forordningens artikel 5, stk. 2, udtrykkeligt var forbeholdt generaldirektøren. Klagen vedrørte derfor ikke blot en "uddelegering af opgaver" som anført i OLAF's udtalelse. Da beføjelsen til at beslutte at indlede en undersøgelse i henhold til forordningens artikel 5, stk. 2, ligger hos kontorets direktør, må det i mangel af en specifik bestemmelse om afslutning af en undersøgelse antages, at denne beføjelse også ligger hos kontorets direktør. Ifølge klageren blev dette ikke modsagt af OLAF.

77. Spørgsmålet var derfor, om og i givet fald i hvilket omfang generaldirektøren kunne uddelegere sine respektive beføjelser.

78. Klageren henviste til OLAF's henvisning til artikel 6 i Kommissionens afgørelse 1999/352 og anførte, at selv om denne bestemmelse gav mulighed for delegation af beføjelser på personale- og budgetområdet, gjorde den det ikke i forbindelse med undersøgelser. Klageren henledte endvidere opmærksomheden på Kommissionens svar på skriftlig forespørgsel E-3208/07 af 22. juni 2007 om overførsel af beføjelser til OLAF's ansatte. Ifølge klageren forklarede Kommissionen i sit svar, at dens forretningsorden finder fuld anvendelse, og at en OLAF-direktør kan fungere som stedfortræder, hvis generaldirektøren er fraværende, på tjenesterejse, på orlov eller i tilfælde af sygdom.

79. Det fremgik imidlertid af OLAF's udtalelse, at generaldirektøren permanent overførte sine respektive beføjelser til en direktør. Generaldirektøren syntes kun at træffe beslutninger selv i nogle tilfælde. Dette rejser spørgsmålet om, hvorfor denne situation tilsyneladende ikke blev nævnt i Kommissionens svar på den skriftlige forespørgsel. Desuden rejste den spørgsmålet om, hvorfor OLAF tilsyneladende insisterede på, at det ikke var forpligtet til at overholde de gældende regler. Konsekvenserne af en sådan adfærd blev præciseret i Rettens dom i sag T-48/05 [19], hvori Kommissionen blev pålagt at betale erstatning for OLAF's manglende overholdelse af retlige procedurer.

80. I sin første anmodning om yderligere oplysninger stillede Ombudsmanden OLAF en række spørgsmål med henblik på at præcisere retsgrundlaget for og omfanget af OLAF's delegation af generaldirektørens beføjelse til at indlede og afslutte undersøgelser til en direktør.

81. OLAF har i sit svar i det væsentlige gjort gældende, at denne delegation af beføjelser henhører under kontorets interne administrative organisation, som ligger til grund for generaldirektørens interne organisatoriske beføjelser [20]. Ifølge OLAF kan generaldirektøren delegere visse beføjelser til ansatte for at sikre, at kontoret fungerer gnidningsløst, men sådanne delegerede beføjelser kan til enhver tid trækkes tilbage.

82. OLAF forklarede endvidere, at beføjelsen til at foretage undersøgelser er knyttet til generaldirektørens funktion, men ikke til hans person som sådan. Således kunne hans respektive beføjelser uddelegeres. I henhold til forordningens artikel 5 indledes undersøgelserne ved en afgørelse truffet af kontorets direktør. Efter OLAF's opfattelse bevarer en afgørelse truffet af en delegeret ansat under generaldirektørens myndighed karakteren af en afgørelse truffet af kontorets direktør. Hvis denne delegation overholder betingelsen om, at generaldirektøren bevarer kontrollen og til enhver tid kan sætte sin egen afgørelse i stedet for den delegerede, kan denne praksis på ingen måde udgøre et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Hvis det forholdt sig anderledes, kunne en hurtig og gnidningsløs beslutningstagning ikke tilrettelægges effektivt. OLAF tilføjede, at der fra 2003 til 2008 i gennemsnit blev indledt 225 sager, og at der blev afsluttet 283 sager om året.

83. OLAF gjorde også gældende, at Kommissionens svar på skriftlig forespørgsel E-3208/07 vedrørte stillingen som vicechef for OLAF, dvs. en af OLAF's direktører, som var udpeget til at fungere som stedfortræder for generaldirektøren i dennes fravær i overensstemmelse med princippet om kontinuitet i tjenesten. OLAF forklarede, at vicechefen for OLAF ikke har nogen specifikke beføjelser til at indlede eller afslutte undersøgelser. I generaldirektørens fravær kan han dog handle i generaldirektørens navn og under hans myndighed. Kommissionens svar på skriftlig forespørgsel E-3208/07 vedrørte derfor ikke delegationen af visse af generaldirektørens beføjelser til en eller flere af kontorets ansatte.

84. OLAF gjorde endvidere gældende, at stedfortræderen for dets generaldirektør, når han er forhindret i at udøve sine funktioner, er baseret på artikel 6, stk. 4, i Kommissionens afgørelse 1999/352 sammenholdt med artikel 24 i Kommissionens forretningsorden " , der var gældende på daværende tidspunkt"[21]. OLAF anførte også, at artikel 24 efterfølgende blev ændret og nu har følgende ordlyd: "Kontinuitet i tjenesten - Kommissionens medlemmer og tjenestegrenene sørger for, at de træffer alle egnede foranstaltninger til at sikre tjenestens kontinuitet i overensstemmelse med de bestemmelser, som Kommissionen eller formanden har vedtaget med henblik herpå."

85. Med hensyn til formålet med artikel 12, stk. 6, i Kommissionens forslag til ændring af forordningen fremlagde OLAF følgende: "For at gøre ordningerne for generaldirektørens stedfortræder mere synlige og gennemsigtige, på den ene side under hensyntagen til den nye artikel 24 i Kommissionens forretningsorden og på den anden side erfaring baseret på operationel praksis, som har vist, at det er nyttigt at give generaldirektøren mulighed for at delegere udøvelsen af visse af sine funktioner til en eller flere af kontorets ansatte, blev det besluttet at indsætte en ny bestemmelse (artikel 12, stk. 6) med henblik herpå...".

86. Hvad angår spørgsmålet om de præcise tilfælde, hvor generaldirektøren selv beslutter at indlede eller afslutte undersøgelser, har OLAF gjort gældende, at det i princippet altid er generaldirektøren, der træffer afgørelsen, eftersom han er den person, der i sidste ende er ansvarlig. I den forbindelse henviste OLAF til OLAF's skønsbeføjelse. OLAF forklarede endvidere, at det i praksis er generaldirektøren selv, der træffer afgørelse i hastende og følsomme sager og i sager, hvor bestyrelsen ikke kan nå til enighed om en henstilling. Samtidig understregede OLAF, at der kun var tale om eksempler, idet generaldirektøren til enhver tid kunne sætte sin egen afgørelse i stedet for en delegeret afgørelse.

87. I sine bemærkninger påpegede klageren, at det medlem af Europa-Parlamentet, der indgav skriftlig forespørgsel E-3208/07, spurgte til alle delegation af beføjelser inden for OLAF og ikke kun i forbindelse med vicechefen for OLAF, som OLAF forsøgte at argumentere for. I sit svar på parlamentsmedlemmets spørgsmål gav Kommissionen indtryk af, at beføjelser kun kunne delegeres, hvis generaldirektøren var forhindret i selv at udøve beføjelserne. Det fremgik imidlertid af OLAF's svar, at generaldirektøren permanent havde delegeret visse beføjelser til andre medlemmer af OLAF's personale og ikke kun i tilfælde, hvor han selv var forhindret i at handle.

88. Med henvisning til det gennemsnitlige antal sager, der blev indledt og afsluttet af OLAF, konkluderede klageren, at generaldirektøren ville skulle behandle to til tre undersøgelser om dagen. Han spurgte, om dette ville være for meget at forvente af en højtlønnet højtstående embedsmand med ansvar for et kontor, hvis hovedopgave er at foretage undersøgelser.

89. Klageren fremførte endvidere, at OLAF's svar tydede på, at der ikke var klare kriterier eller procedurer for, hvornår generaldirektøren skulle udøve sine beføjelser personligt eller uddelegere dem til andre ansatte i stedet. På denne baggrund mente han, at det kunne være nyttigt at anmode OLAF om at fremsende kopier af afgørelser truffet af generaldirektøren, hvori han uddelegerede sine beføjelser.

90. I sine supplerende bemærkninger gjorde klageren i det væsentlige gældende, at 2009-udgaven af OLAF-håndbogen bekræftede, at generaldirektørens praksis med at delegere beføjelser er omfattende. Indtil Rådet og Parlamentet vedtager Kommissionens forslag om ændring af forordningen, som muliggør delegation af beføjelser, skal en sådan delegation imidlertid betragtes som ulovlig. Klageren fremførte også, at hvis klager over OLAF's undersøgelser for procedurefejl blev indbragt for en domstol, ville de have en god chance for at få medhold i betragtning af EU-Personalerettens dom i sag F-80/08 [22].

Ombudsmandens vurdering, der førte til et udkast til henstilling

Indledende bemærkning

91. Ved første øjekast kan klagerens argument vedrørende omfanget af skriftlig forespørgsel E-3208/07 forstås således, at det er rettet mod Kommissionen. Som sådan ville det ikke være en del af den foreliggende undersøgelse, som vedrører OLAF. Samtidig er spørgsmålet her, om og i hvilket omfang generaldirektøren kan delegere visse af sine beføjelser til andre ansatte i OLAF. Klagerens argument skal derfor fortolkes således, at det vedrører spørgsmålet om, hvorvidt OLAF har givet en overbevisende forklaring på retsgrundlaget for generaldirektørens delegation af beføjelser. I lyset af disse overvejelser ser Ombudsmanden ingen grund til at udvide omfanget af sin nuværende undersøgelse til en anden institution.

Ombudsmandens vurdering

92. Det fremgår af parternes indlæg, at ombudsmanden er af den opfattelse, at den foreliggende tvist tydeligvis ikke vedrører en midlertidig uddelegering af generaldirektørens beføjelser til kontorets vicechef [23] eller andre ansatte i OLAF i tilfælde af, at generaldirektøren forhindres i at udøve sine funktioner. I stedet drejer det sig om en generel uddelegering af visse beføjelser fra generaldirektøren til OLAF's ansatte, navnlig til direktøren med ansvar for undersøgelser og operationer. Desuden synes parterne at være enige om, at denne påstand omfatter OLAF's generelle praksis i denne henseende samt kontorets praksis med hensyn til indledning og afslutning af dets interne undersøgelse i sag OF/2003/0026.

93. Det spørgsmål, som Ombudsmanden skal tage stilling til, er, om og i hvilket omfang generaldirektøren kan have ret til at delegere beføjelsen til at indlede og afslutte undersøgelser til andre ansatte i OLAF, navnlig til direktøren med ansvar for undersøgelser og operationer. Klageren påpegede, at eftersom forordningen ikke indeholder en specifik bestemmelse om, hvem der har beføjelse til at afslutte OLAF's undersøgelser, eftersom generaldirektøren har beføjelse til at indlede undersøgelser, måtte det antages, at han også har beføjelse til at afslutte dem. Eftersom dette synspunkt ikke er blevet modsagt af OLAF, vil Ombudsmanden i det følgende ikke skelne mellem beføjelsen til at indlede og afslutte undersøgelser.

94. For at give et faktuelt grundlag for en vurdering af det spørgsmål, der undersøges her, er det nyttigt at foretage en mere detaljeret analyse af OLAF's relevante praksis, som det fremgår af OLAF's indlæg. OLAF anførte i sin udtalelse, at ansvaret for at indlede og afslutte undersøgelser var uddelegeret under generaldirektørens tilsyn. Samtidig påpegede den, at generaldirektøren i visse tilfælde selv træffer sådanne beslutninger. Selv om det henviste til en "uddelegering af et ansvar" , ser det ud til, at OLAF faktisk anerkendte, at beføjelsen til at træffe relevante afgørelser blev delegeret til en direktør, eftersom det anførte, at generaldirektøren kun træffer afgørelsen selv i nogle tilfælde. Selv om OLAF har gjort gældende, at en afgørelse truffet af direktøren bevarer karakteren af en afgørelse truffet af generaldirektøren, som til enhver tid kan sætte sin afgørelse i stedet for en delegeret afgørelse, fremgår det af OLAF's indlæg, at i tilfælde, hvor generaldirektøren ikke har forbeholdt sig afgørelser, træffer direktøren afgørelser, som ikke tidligere er blevet godkendt af generaldirektøren . Som påpeget af klageren synes denne praksis at blive bekræftet af den nuværende udgave af OLAF-håndbogen, som indeholder følgende passage: "Generaldirektøren er ansvarlig for at acceptere henstillinger og træffe afgørelser om sagsrelaterede spørgsmål, der henvises til Databeskyttelsesrådet. Af praktiske grunde uddelegeres ansvaret til direktør A eller B under generaldirektørens tilsyn, selv om generaldirektøren i nogle tilfælde kan vælge at gribe personligt ind."[24]

95. Til støtte for sin ovennævnte praksis påberåbte OLAF sig i det væsentlige to særskilte grunde: dels generaldirektørens interne organisatoriske beføjelser og OLAF's interne administrative organisation, dels visse bestemmelser om Kommissionens interne organisation.

96. Med hensyn til OLAF's første begrundelse bemærker Ombudsmanden indledningsvis klagerens bemærkning om, at omfanget af det arbejde, der blev udløst af behandlingen af undersøgelserne, ikke var en gyldig grund til, at OLAF's generaldirektør ikke selv traf relevante beslutninger. Efter Ombudsmandens opfattelse er spørgsmålet om, hvorvidt generaldirektøren kan delegere visse af sine beføjelser til andre ansatte i OLAF, først og fremmest et retligt spørgsmål og skal derfor vurderes i forhold til den gældende retlige ramme. Kun i det omfang den retlige ramme henviser til arbejdsbyrden eller andre faktuelle kriterier som en forudsætning for at begrunde en delegation af beføjelser, skal der tages hensyn til sådanne kriterier. I løbet af undersøgelsen fremlagde OLAF konkrete tal for det gennemsnitlige antal undersøgelser, som det indleder og afslutter hvert år. I lyset af ovenstående har disse tal imidlertid ingen direkte indflydelse på vurderingen af lovligheden af OLAF's interne ordninger for at træffe afgørelser om indledning og afslutning af undersøgelser.

97. Ombudsmanden minder om, at Domstolen i sin retspraksis sondrer mellem en delegation af beføjelser og en delegation af underskrifter. Sidstnævnte omfatter situationer, hvor en tjenestemand, der er beføjet til at træffe en afgørelse, godkender en afgørelse og efterfølgende bemyndiger en anden tjenestemand til blot at underskrive denne afgørelse. I et sådant tilfælde handler den tjenestemand, der er bemyndiget til at underskrive, ikke i henhold til en delegation af beføjelser, men kun i henhold til en bemyndigelse til at underskrive eller med andre ord i henhold til en delegation af underskrifter [25]. I overensstemmelse med Domstolens retspraksis udgør en delegation af underskrifter " en foranstaltning vedrørende den interne organisation af Kommissionens tjenestegrene"[26] og kræver som sådan ikke et specifikt retsgrundlag. Som det er fremgået ovenfor, træffer direktøren med ansvar for undersøgelser og operationer imidlertid beslutninger, som ikke tidligere er blevet godkendt af generaldirektøren. En sådan foranstaltning kan ikke begrundes alene med henvisning til en tjenestes interne organisation. Ombudsmanden er i stedet overbevist om, at en sådan delegation af beføjelser på baggrund af Domstolens retspraksis kræver et retsgrundlag for at være lovlig.

98. Ombudsmanden er af den opfattelse, at selv hvis man som anført af OLAF antog, at enhver afgørelse, der træffes, i sidste ende er generaldirektørens ansvar, ville dette ikke ændre ovenstående vurdering, eftersom OLAF gjorde det klart, at det er direktøren med ansvar for operationer og undersøgelser selv, der træffer en afgørelse. Dette ville også klart fremgå af afgørelserne om at indlede og afslutte OLAF's interne undersøgelse i sag OF/2003/0026, som begge blev underskrevet af direktøren med ansvar for operationer og undersøgelser, uden nogen angivelse af, at afgørelserne havde fået generaldirektørens forudgående godkendelse. Ombudsmanden kan i øvrigt ikke se, hvordan dette ræsonnement ville blive påvirket af OLAF's argument om, at beslutningskompetencen vedrører funktionen og ikke den person, der er generaldirektør for OLAF.

99. Det følger af ovenstående, at OLAF's henvisning til dets interne administrative organisation ikke kan begrunde den delegation af beføjelser, der er genstand for den foreliggende sag.

100. Ombudsmanden forstår, at den anden grund, som OLAF lagde til grund for sin praksis med at delegere beføjelser, er baseret på artikel 24 i Kommissionens forretningsorden som ændret. Det er korrekt, som påpeget af OLAF, at artikel 24 i Kommissionens nuværende forretningsorden forpligter Kommissionens tjenestegrene til at træffe alle passende foranstaltninger for at sikre tjenestens kontinuitet. Derimod indeholdt artikel 24 i Kommissionens forretningsorden, der blev vedtaget i 2000, bestemmelser om stedfortrædere for generaldirektører, kontorchefer og "andre overordnede ", hvis de er forhindret i at udøve deres funktioner. Den omstændighed, at den nuværende artikel 24 (jf. præmis 81 ovenfor) ikke afspejler indholdet af den tidligere artikel 24, betyder imidlertid ikke, at Kommissionens nuværende forretningsorden ville have indeholdt bestemmelser om stedfortrædere og i stedet ville have været baseret på princippet om kontinuitet i tjenesten. Faktisk bibeholder og udbygger artikel 25-27 i Kommissionens nuværende forretningsorden bestemmelserne om stedfortrædere, som tidligere var indeholdt i artikel 24 i Kommissionens gamle forretningsorden. OLAF's synspunkt om, at artikel 24 i Kommissionens forretningsorden som sådan kan tjene som retsgrundlag for dets praksis, er derfor ikke velbegrundet. Desuden indeholder artikel 27, stk. 1, i Kommissionens nuværende forretningsorden en bestemmelse om stedfortræderordninger for generaldirektører. Disse ordninger finder dog kun anvendelse i tilfælde, hvor en generaldirektør er forhindret i at udøve sine funktioner. Hvis artikel 24 i Kommissionens nuværende forretningsorden rent faktisk skulle fortolkes således, at den tillader en generel delegation af generaldirektørens beføjelser, ville de stedfortræderordninger, der er fastsat i artikel 27, stk. 1, i Kommissionens nuværende forretningsorden, blive frataget enhver effektiv virkning. Det følger heraf, at OLAF ikke kan påberåbe sig Kommissionens nuværende forretningsorden som begrundelse for at delegere beføjelser, medmindre en sådan delegation er begrænset til tilfælde, hvor generaldirektøren er forhindret i at udøve sine funktioner.

101. Ombudsmanden minder endvidere om, at artikel 6, stk. 4, i Kommissionens afgørelse 1999/352 fastsætter, at Kommissionens afgørelser vedrørende dens interne organisation finder anvendelse på OLAF "i det omfang, de er forenelige med bestemmelserne vedrørende kontoret". De regler om stedfortrædere, der er fastsat i Kommissionens forretningsorden, er baseret på den idé, at i) enten tjenestemandens stedfortræder er forhindret i at udøve sine funktioner, eller ii) en anden særligt udpeget tjenestemand træder i stedet. Hvis Kommissionens formand er forhindret i at udøve sine funktioner, varetages de af en af Kommissionens næstformænd eller medlemmer (artikel 25 i Kommissionens forretningsorden). Eftersom medlemmerne af Kommissionen udnævnes på samme måde ud fra et legitimt synspunkt, gør det ingen forskel, hvilket medlem af Kommissionen der træffer en bestemt beslutning.

102. Situationen er imidlertid anderledes for OLAF's generaldirektør. I henhold til forordningens artikel 12, stk. 2, udnævner Kommissionen OLAF's generaldirektør efter høring af Parlamentet og Rådet. Generaldirektørens legitimitet er derfor særlig i forhold til andre ansatte i OLAF. Det skal endvidere bemærkes, at forordningen specifikt fastsætter, at visse afgørelser, f.eks. en afgørelse om at indlede en undersøgelse, skal træffes af OLAF's direktør. Under disse omstændigheder kunne man have forventet, at lovgiveren ville give mulighed for en generel uddelegering af disse beføjelser til andre medlemmer af OLAF's personale, hvis det havde været lovgiverens hensigt. Der blev imidlertid ikke fastsat en sådan bestemmelse. Selv hvis OLAF's argument om, at delegationen af beføjelser er berettiget, fordi den sikrer kontinuitet i tjenesten (i overensstemmelse med artikel 24 i Kommissionens forretningsorden, som ændret), skulle anses for overbevisende, ville den deraf følgende praksis efter Ombudsmandens opfattelse ikke være forenelig med "bestemmelserne vedrørende kontoret" (artikel 6, stk. 4, i Kommissionens afgørelse 1999/352).

103. OLAF fremførte, at artikel 12, stk. 6, i Kommissionens forslag til ændring af forordningen, som giver mulighed for delegation af beføjelser, blot ville gøre de nuværende stedfortræderordninger mere synlige og gennemsigtige. Ombudsmanden er af den opfattelse, at dette argument må forkastes som ikke-overbevisende.

104. I lyset af ovenstående konkluderer Ombudsmanden, at OLAF ikke har godtgjort, at dets praksis med at delegere beføjelsen til at indlede og afslutte afgørelser fra generaldirektøren til direktøren med ansvar for undersøgelser og operationer er i overensstemmelse med loven. Dette synspunkt gælder for beslutningerne om at indlede og afslutte undersøgelse OF/2003/0026, som begge blev underskrevet af direktøren med ansvar for operationer og undersøgelser [27]. Det gælder også OLAF's generelle praksis, som det skitserede i forbindelse med denne undersøgelse. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden fremsætter derfor et tilsvarende forslag til henstilling nedenfor i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand.

D. Udkastet til henstilling

På grundlag af sine undersøgelser af denne klage fremsætter Ombudsmanden følgende udkast til henstilling til OLAF:

OLAF bør anerkende, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordningen ikke giver OLAF beføjelse til at indbyde en "berørt person" til at blive afhørt som vidne. OLAF bør desuden undskylde over for klageren for at have inviteret ham til en samtale på dette grundlag.

OLAF bør genoverveje sin praksis med at delegere beføjelsen til at indlede og afslutte undersøgelser fra generaldirektøren til direktøren med ansvar for operationer og undersøgelser.

Institutionen og klageren vil blive underrettet om dette udkast til henstilling. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand sender institutionen en detaljeret udtalelse senest den 31. marts 2011. Den detaljerede udtalelse kan bestå af en accept af udkastet til henstilling og en beskrivelse af, hvordan det er blevet gennemført.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 9. december 2010.

---

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT L 113, s. 15.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25.5.1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), EFT L 136, s. 1.

[3] Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1073/1999 har følgende ordlyd:

"Forudsat at de i stk. 1 omhandlede bestemmelser overholdes:

Kontoret har ret til øjeblikkelig og uanmeldt adgang til alle oplysninger, som institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne er i besiddelse af, og til deres lokaler. Kontoret har beføjelse til at kontrollere institutionernes, organernes, kontorernes og agenturernes regnskaber. Kontoret kan tage en kopi af og få udskrifter af ethvert dokument eller af indholdet af ethvert datamedium, som institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne er i besiddelse af, og om nødvendigt opbevare sådanne dokumenter eller oplysninger for at sikre, at der ikke er fare for, at de forsvinder

kontoret kan anmode om mundtlige oplysninger fra medlemmer af institutionerne og organerne, fra ledere af kontorer og agenturer og fra personalet i institutionerne, organerne, kontorerne og agenturerne."

[4] Artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1073/1999 har følgende ordlyd: "Harmoniseringskontoret kan desuden anmode enhver berørt person om at meddele sådanne oplysninger, som det anser for relevante for sine undersøgelser. ..."

[5] "Jeg bekræfter, at OLAF på nuværende tidspunkt ikke har til hensigt at foretage yderligere undersøgelser af Dem. "(Oversættelse foretaget af Ombudsmandens tjenestegrene).

[6] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).

[7] Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11.11.1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (EFT L 292, s. 2).

[8] OLAF's håndbog, s. 12-13 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[9] OLAF's håndbog, s. 12-13 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[10] Forordningens artikel 4, stk. 5, første punktum, har følgende ordlyd: "Hvis undersøgelserne viser, at et medlem, en leder, en tjenestemand eller en anden ansat kan være personligt involveret, underrettes den institution eller det organ, kontor eller agentur, han tilhører."

[11] Fremhævelse tilføjet af Ombudsmanden.

[12] OLAF's syvende aktivitetsrapport, 2006, s. 9.

[13] I det følgende anvendes udtrykket »tredjeparter« kollektivt om økonomiske aktører og personer uden for EU's institutioner og organer.

[14] OLAF-håndbogen (2005-udgaven), s. 114 og 116. Selv om 2005-udgaven af OLAF-håndbogen ikke længere synes at være tilgængelig på OLAF's websted, er den trykte udgave af denne udgave offentligt tilgængelig.

[15] Fremhævelse tilføjet af Ombudsmanden.

[16] Se punkt 113 i Ombudsmandens afgørelse om klage 1450/2007/(WP)BEH.

[17] KOM(2006) 244 endelig. Artikel 12, stk. 6, har følgende ordlyd: "Generaldirektøren kan delegere udøvelsen af visse af sine funktioner i henhold til artikel 5, artikel 6, stk. 3, artikel 7b og artikel 10, stk. 2, til en eller flere af kontorets ansatte ved et skriftligt dokument, der præciserer betingelserne og begrænsningerne for delegationen." Den 20. november 2008 godkendte Parlamentet Kommissionens forslag som ændret ved førstebehandlingen (EUT 2010, C 16 E, s. 201). Det ser ud til, at der siden da ikke er opnået enighed om ændringen af forordningen.

[18] Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28.4.1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), EFT L 136, s. 20. Artikel 6, stk. 4, har følgende ordlyd: "Kommissionens afgørelser vedrørende kontorets interne organisation finder anvendelse på kontoret, i det omfang de er forenelige med de bestemmelser vedrørende kontoret, som fællesskabslovgiveren har vedtaget, med denne afgørelse og med gennemførelsesbestemmelserne hertil."

[19] Sag T-48/05, Franchet og Byk mod Kommissionen, Sml. 2008 II, s. 1585.

[20] OLAF hævdede endvidere, at delegationen af beføjelser er "en administrativ praksis og et forvaltningsretligt princip". Ifølge OLAF er "[i] t en del af de organisatoriske principper, der er iboende" i en organisation som Kommissionen og "en del af den daglige drift".

[21] Kommissionens forretningsorden, K(2000) 3614, EFT L 308, s. 26. Artikel 24 i denne version af forretningsordenen har følgende ordlyd: "Hvis en generaldirektør er forhindret i at udøve sine funktioner, varetages de af den tilstedeværende vicegeneraldirektør med den højeste anciennitet og i tilfælde af samme anciennitet af den ældste eller, hvis en sådan stilling ikke findes, af en tjenestemand udpeget af Kommissionen. Hvis der ikke udpeges en sådan afløser, afløser den underordnede med den højeste anciennitet i den højeste kategori og lønklasse og i tilfælde af lige anciennitet den ældste.

En eventuel vicekontorchef træder i stedet for kontorchefen.

Hvis en anden overordnet er forhindret i at udøve sit hverv, udpeger generaldirektøren en tjenestemand efter aftale med det ansvarlige medlem af Kommissionen. Hvis der ikke udpeges en afløser, afløser den underordnede, der har den højeste anciennitet i den højeste kategori og lønklasse, og i tilfælde af samme anciennitet den ældste."

[22] Sag F-80/08, Wenig mod Kommissionen, dom af 30.11.2009 (endnu ikke offentliggjort i Samling af Afgørelser).

[23] Ifølge Kommissionens svar på skriftlig forespørgsel E-3208/07 er kontorets vicechef en af OLAF's direktører, der er udpeget som stedfortræder for generaldirektøren i dennes fravær.

[24] OLAF's håndbog, s. 27 (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[25] Sag 8-72, Vereeniging von Cementhandelaren mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 107, org.ref.: Rec. s. 977, præmis 11-12; sag 55/69, Cassella Farbwerke mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 887, præmis 5, Sag 52/69, Ciba-Geigy mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 787, præmis 5.

[26] Sag 8-72, Vereeniging von Cementhandelaren mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 107, org.ref.: Rec. s. 977, præmis 13, sag 55/69, Cassella Farbwerke mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 887, præmis 5, Sag 52/69, Ciba-Geigy mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 787, præmis 5.

[27] Beslutningen om at indlede undersøgelse OF/2003/0026 indeholdt den supplerende præcisering "Efter bestyrelsens ordre ", uden at dette havde nogen indvirkning på delegationen af beføjelser fra generaldirektøren til direktøren med ansvar for drift og undersøgelser.