Pozadie

1. Európska chemická agentúra (ECHA) sa zaoberá registráciou, hodnotením, autorizáciou a obmedzovaním chemikálií v súlade s nariadením o registrácii, hodnotení, autorizácii a obmedzovaní chemikálií (nariadenie REACH). V tejto súvislosti sa v článku 40 nariadenia REACH vyžaduje, aby agentúra ECHA preskúmala návrhy na testovanie určitých chemikálií vyrobených v EÚ alebo dovezených do EÚ. Návrhy na testovanie môžu zahŕňať testy na zvieratách.

2. Ak sa agentúre ECHA predloží návrh na testovanie, agentúra ECHA najprv vypracuje návrh rozhodnutia, v ktorom navrhne schválenie, zmenu alebo zamietnutie návrhu na testovanie. Spoločnosť predkladajúca návrh (registrujúci sa) má potom možnosť vyjadriť sa k návrhu. Spis sa potom zašle príslušným orgánom členských štátov, pričom každý z nich sa k nemu môže vyjadriť. Konečné rozhodnutie o návrhu na testovanie napokon prijíma výbor členských štátov (MSC) agentúry ECHA. Toto rozhodnutie musí byť prijaté jednomyseľne.

3. Dňa 21. júna 2012 sťažovateľ, mimovládna organizácia, požiadal agentúru ECHA, aby mu poskytla prístup [1] k určitým dokumentom týkajúcim sa postupov po návrhoch na testovanie troch chemických látok.

4. Agentúra ECHA zaslala sťažovateľovi upravené verzie niektorých dokumentov. Odmietol však poskytnúť prístup k ostatným dokumentom. Snažila sa odôvodniť svoje rozhodnutie tvrdením, že zverejnenie dokumentov by poskytlo "klamlivý obraz" dlhej a komplexnej vedeckej diskusie s rôznymi stranami. Ďalej tvrdila, že zverejnenie dokumentov by narušilo nezávislosť ECHA, MSCA a MSC, pretože by umožnilo vyvíjať na ne tlak.

5. Sťažovateľ následne požiadal o preskúmanie (v právnych predpisoch označované ako „potvrdzujúca žiadosť“) rozhodnutia o zamietnutí v súvislosti s tromi kategóriami dokumentov, a to i) návrhmi listov k rozhodnutiu, ii) pripomienkami registrujúcich a iii) návrhmi príslušných orgánov členských štátov na zmeny týkajúce sa dvoch z troch látok.

6. ECHA vo svojej replike zopakovala svoje predchádzajúce stanovisko. Ďalej tvrdila, že zverejnenie by „obmedzilo priestor na zamyslenie“ MSC a že dosiahnutie kompromisu a jednomyseľnosti by bolo ťažšie, ak by sa zverejnili stanoviská členských štátov, ktoré sa líšili od konečného rozhodnutia. Členovia MSC by boli vystavení vonkajšiemu tlaku, ktorý by narušil rozhodovací proces. ECHA okrem toho tvrdila, že neexistuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení, keďže a) zainteresované strany sa môžu zúčastniť na diskusiách MSC, ktoré nemajú dôverný charakter, a sťažovateľ využil túto príležitosť, b) zápisnice MSC sa následne zverejnia a c) sťažovateľ získal prístup ku konečným rozhodnutiam a sprievodným listom.

7. Sťažovateľ sa potom obrátil na ombudsmana [2].

Vyšetrovanie

8. Sťažovateľ tvrdil, že ECHA neoprávnene odmietla poskytnúť verejnosti prístup k dokumentom. Tvrdil, že dokumenty mali byť zverejnené.

9. V priebehu vyšetrovania ombudsmanka dostala stanovisko agentúry ECHA k sťažnosti a následne pripomienky sťažovateľa v reakcii na stanovisko agentúry ECHA. Ombudsmanka tiež vykonala nahliadnutie do spisu agentúry ECHA v tejto veci. Následne vydala návrh odporúčania, na ktorý agentúra ECHA odpovedala. Sťažovateľ poskytol ďalšie pripomienky k odpovedi agentúry ECHA.

Tvrdenie o neposkytnutí prístupu verejnosti k dokumentom

10. Navrhovateľ vo svojej sťažnosti tvrdil, že ďalšie poskytnutie informácií pravdepodobne objasní úplné posúdenie. Dodala, že agentúra ECHA by mala uvítať lobovanie občanov, ktorí by mali mať možnosť zúčastňovať sa na rozhodovacom procese. Trvala na tom, že by sa mali určiť pozície členských štátov. Pokiaľ ide o otázku prevažujúceho verejného záujmu, sťažovateľ uviedol podrobné argumenty týkajúce sa stanoviska ECHA v súvislosti s vykonaním konkrétneho typu testu na zvieratách.

11. Agentúra ECHA vo svojom stanovisku tvrdila, že vzhľadom na tlak zo strany priemyslu a mimovládnych organizácií by sa subjekty s rozhodovacou právomocou obmedzili v diskusii, ak by im bol udelený prístup. Pozícia členov MSC by sa stala identifikovateľnou, keďže zoznam členov MSC je k dispozícii na webovom sídle agentúry ECHA. Členovia výboru MSC by preto už nemohli slobodne prezentovať svoje pozície, čím by sa vedecká diskusia zmenila na politickú diskusiu.

12. Pokiaľ ide o otázku prevažujúceho verejného záujmu v žiadosti sťažovateľa, agentúra ECHA tvrdila, že požadované oznamovacie listy obsahujú informácie všeobecnej povahy, ktoré nevyplývajú z rozhodovacieho procesu o návrhoch na testovanie. Okrem toho, keďže notifikačné listy nemajú záväznú hodnotu, ich zverejnenie by podstatne nepridalo k tomu, čo už bolo verejne dostupné. ECHA napokon poznamenala, že by sa mali zohľadniť záujmy členov MSC s cieľom chrániť ich vlastnú bezpečnosť a súkromie. Podobne sa musia chrániť záujmy zaregistrovaných subjektov.

13. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k stanovisku ECHA zopakoval svoje predchádzajúce stanovisko. Pokiaľ ide o otázku, či existuje prevažujúci verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie požadovaných dokumentov, sťažovateľ tvrdil, že transparentnosť sama osebe predstavuje prevažujúci verejný záujem. Sťažovateľ však poznamenal, že nenamieta proti anonymizácii MSCA a mien členov MSC. Podobne nenamietala proti utajeniu akýchkoľvek obchodných informácií v dokumentoch.

14. Podrobnejšie informácie o uvedených argumentoch sú uvedené v návrhu odporúčania ombudsmana [3].

Návrh odporúčania ombudsmanky

15. Ombudsmanka vo svojom návrhu odporúčania vyjadrila nesúhlas s tvrdením agentúry ECHA, že zverejnenie dokumentov by vytvorilo zavádzajúci obraz. Ombudsmanka ďalej poznamenala, že inštitúcia EÚ môže pri zverejnení dokumentu poskytnúť akékoľvek ďalšie vysvetlenia, ktoré sú potrebné a užitočné na podporu lepšieho pochopenia tohto dokumentu. To môže byť užitočné najmä vtedy, keď nedorozumenie vedie k tlaku na príslušné inštitúcie.

16. Ombudsmanka uznala, že rozhodovacie procesy inštitúcie môžu byť v období pred prijatím rozhodnutia narušené, ak by tretie strany v dôsledku prístupu k dokumentu, ktorý použijú subjekty s rozhodovacou právomocou na prijatie svojho rozhodnutia, vyvíjali „neprimeraný tlak“ na subjekty s rozhodovacou právomocou. Na preukázanie existencie takéhoto rizika však musí dotknutá inštitúcia poskytnúť vysvetlenie, ktoré preukazuje, že takýto neprimeraný tlak na subjekty s rozhodovacou právomocou je rozumne predvídateľný, a nie čisto hypotetický.

17. Na základe nahliadnutia do dokumentov ombudsmanka potvrdila, že informácie, ktoré sú v nich obsiahnuté, možno skutočne kvalifikovať ako „stanoviská pre vnútornú potrebu v rámci rokovaní a predbežných porád v rámci inštitúcie“, keďže boli určené na použitie a v skutočnosti boli použité v rámci vnútorného rozhodovacieho procesu ECHA.

18. V nadväznosti na tento záver bolo potrebné preskúmať, či by sprístupnenie dokumentov po skončení rozhodovacieho procesu ECHA vážne narušilo tento rozhodovací proces. Ombudsmanka uznala, že ECHA musí na to, aby mohla riadne vykonávať svoju komplexnú technickú úlohu posudzovania nebezpečnosti chemických látok, prijať všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby jej rozhodovacie procesy boli schopné získať úplné a úprimné vedecké názory tých, ktorí sa na tomto procese zúčastňujú. Súhlasila tiež s tým, že je rozumne predvídateľné, keďže otázka testovania na zvieratách je obzvlášť citlivá, že aktéri občianskej spoločnosti sa môžu snažiť vyvíjať tlak na rozhodovací proces ECHA. Podobne sa záujmy odvetvia môžu snažiť prinútiť agentúru ECHA, aby neuložila povinnosť vykonávať určité testy na zvieratách vzhľadom na dodatočné značné náklady, ktoré takéto testy môžu znamenať pre odvetvie.

19. Ombudsmanka však poukázala na to, že zainteresované strany sa budú snažiť vyvíjať tlak na rozhodovací proces ECHA bez ohľadu na to, či sa dokumenty týkajúce sa tohto procesu zverejnia alebo nie. Poznamenala tiež, že všetok tlak tretích strán, ktoré sa snažia spolupracovať s agentúrou ECHA len v otázkach vedy, je úplne legitímny a užitočný, pretože dokáže identifikovať alternatívne možnosti, ktoré sa v rozhodovacom procese agentúry ECHA prehliadli, a dokonca aj chyby, ku ktorým mohlo dôjsť.

20. Pokiaľ ide o konkrétny prípad, dôkladné preskúmanie rôznych dokumentov MSCA, ktoré ombudsmanka skontrolovala, ju viedlo k záveru, že dotknuté členské štáty nemusia mať žiadne námietky proti zverejneniu návrhov zmien MSCA. ECHA navyše nepredložila nijaký dôkaz o tom, že by konzultovala s členskými štátmi s cieľom určiť, či skutočne mali obavy, pokiaľ ide o zverejnenie dokumentov [4].

21. Pokiaľ ide o pripomienky registrujúcich, vyjadrujú vedecký názor na potrebu ďalšieho testovania. Aj v prípade, že by zverejnenie takýchto názorov vyvolalo tlak zo strany tretích strán, ktoré sa snažia spolupracovať s ECHA len v otázkach vedy, je takýto tlak úplne legitímny a užitočný. Takýto tlak sa totiž môže usilovať o zlepšenie rozhodovania ECHA identifikáciou chýb, ku ktorým mohlo dôjsť, a alternatívnych možností, ktoré boli prehliadnuté.

22. Pokiaľ ide o nezverejnenie návrhov rozhodnutí, ombudsmanka dospela k záveru, že neexistuje dôvod, prečo by ECHA nemohla tieto dokumenty zverejniť.

23. Zdôraznila tiež, že zverejnenie takýchto návrhov rozhodnutí je nevyhnutné na pochopenie rozhodovacieho procesu agentúry ECHA, pretože odhaľujú východiskový bod pre rokovania agentúry ECHA, a dospela k záveru, že rovnaké body možno uviesť aj v súvislosti s pripomienkami registrujúcich.

24. Ombudsman preto predložil agentúre ECHA tento návrh odporúčania [5]:

Agentúra ECHA by mala zverejniť požadované návrhy rozhodnutí.

Agentúra ECHA by mala zverejniť pripomienky registrujúceho.

ECHA by mala zverejniť návrhy MSCA na zmeny.

25. ECHA vo svojej odpovedi informovala ombudsmana, že sa rozhodla poskytnúť prístup k požadovaným dokumentom. Upravila však osobné údaje a citlivé obchodné údaje. Poznamenala tiež, že navrhovateľ nenamietal proti týmto úpravám. Dodala, že pred svojím rozhodnutím konzultovala s príslušnými orgánmi členských štátov s cieľom chrániť ich práva ako autora tretej strany podľa článku 4 ods. 4 nariadenia č. 1049/2001. Agentúra ECHA konzultovala aj s registrujúcimi, pokiaľ ide o ich údaje z návrhov rozhodnutí a pripomienok registrujúcich.

26. ECHA tiež vyjadrila svoj záväzok dodržiavať zásadu transparentnosti a poskytnúť čo najširší prístup k svojim dokumentom. V prípade potreby preto uskutoční konzultácie s tretími stranami. Poznamenala však, že vzhľadom na citlivosť svojich úloh musí pred každým zverejnením, a najmä v súvislosti s prebiehajúcimi rozhodovacími procesmi, vykonať dôkladné posúdenie. Preto podporila uznanie ombudsmana, že na to, aby mohol vykonávať svoju komplexnú technickú úlohu, musí prijať všetky potrebné opatrenia na získanie úplných a úprimných vedeckých názorov.

27. Na záver ECHA súhlasila s tým, že prahová hodnota na zamietnutie prístupu k dokumentom v prípadoch, keď bol postup ukončený, bola vyššia ako v prípadoch, keď postup stále prebiehal. V dôsledku toho tvrdila, že je naďalej oprávnená odvolávať sa na výnimku na ochranu rozhodovacieho procesu inštitúcie, ale len za výnimočných okolností.

28. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach súhlasil s tým, že ku každému prípadu je potrebné pristupovať vo veci samej. Poznamenal, že nikdy nebolo spochybnené, že prístup k dokumentom môže byť v niektorých prípadoch zamietnutý aj po ukončení rozhodovacieho procesu. Otázkou v tomto prípade však bolo, či by zverejnenie vážne narušilo postup. Sťažovateľ ďalej uvítal prijatie návrhu odporúčania agentúrou ECHA a vyjadril súhlas s pripomienkami ombudsmanky uvedenými v návrhu odporúčania.

29. Sťažovateľ na záver vyjadril nádej, že agentúra ECHA bude naďalej konať v súlade s duchom návrhu odporúčania v budúcich prípadoch, keď sa po ukončení rozhodovania požiadalo o prístup k dokumentom.

Posúdenie ombudsmana po návrhu odporúčania

30. Ombudsmanka ďakuje agentúre ECHA za prijatie jej návrhu odporúčania zverejniť požadované dokumenty.

31. Ombudsmanka poznamenáva, že ECHA z týchto dokumentov odstránila obmedzené informácie. Poznamenáva však aj to, že sťažovateľ nenamieta proti týmto obmedzeným úpravám.

32. Ombudsmanka uznáva, že agentúra ECHA potrebuje pri vykonávaní svojich dôležitých úloh, ktorými sú monitorovanie bezpečnosti chemických látok, nezávislé a vysokokvalitné vedecké poradenstvo. Trvá však na tom, že vedecké poradenstvo môže byť spoľahlivé len vtedy, ak je otvorené vedeckému preskúmaniu inými subjektmi vrátane akademických pracovníkov a špecializovaných tretích strán, ako sú mimovládne organizácie. Zverejnenie dokumentov teda môže byť pre ECHA len prospešné.

33. Ombudsmanka tiež zdôrazňuje, že otázka testovania na zvieratách je veľmi citlivá. Verejnosť preto musí mať možnosť prostredníctvom primeraného zverejnenia dokumentov posúdiť, či sa skutočne dosiahla spravodlivá rovnováha medzi zaručením bezpečnosti chemických látok a ochranou dobrých životných podmienok zvierat používaných na testovanie.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsmanka uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

Európska chemická agentúra prijala návrh uznesenia ombudsmana a podnikla kroky na jeho vykonanie.

Sťažovateľ a Európska chemická agentúra budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly

Štrasburg 16. júna 2015

[1] Žiadosť o prístup k dokumentom bola podaná podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom (pozri Ú. v. EÚ L 145, 31.5.2011, s. 43 – 48), ktoré sa vzťahuje na dokumenty v držbe ECHA na základe článku 118 ods. 1 nariadenia REACH (pozri Ú. v. EÚ L 396, 30.12.2006, s. 1 – 849). Pozri aj rozhodnutie o vykonávaní nariadenia 1049/2001 prijaté správnou radou ECHA 23. apríla 2008.

[2] Ďalšie informácie o súvislostiach sťažnosti, argumentoch strán a vyšetrovaní ombudsmana nájdete v úplnom znení návrhu odporúčania ombudsmana, ktoré je k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58553/html.bookmark

[3] Pozri poznámku pod čiarou č. 2.

[4] ECHA nepredložila ani žiadny dôkaz o tom, že konzultovala s dotknutými registrujúcimi s cieľom zistiť ich stanovisko k tejto otázke.

[5] Kópia návrhu odporúčania je k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58553/html.bookmark