Pozadie

1. Sťažovateľ je pôvodom z Francúzska, ktorý sa po období vykonávania činnosti architekta v Spojenom kráľovstve presťahoval do Írska za prácou architekta. Nedisponuje žiadnou formálnou kvalifikáciou architekta. V roku 2010 podal sťažovateľ Európskej komisii sťažnosť na porušenie právnych predpisov v súvislosti s írskym zákonom o kontrole budov z roku 2007 (ďalej len „zákon“). Jednou z možností stanovených v zákone je, že osoby bez formálnej architektonickej kvalifikácie by napriek tomu mohli byť uznané za architektov v Írsku na základe 10-ročnej odbornej praxe získanej v írskom štáte. Sťažovateľ sa domnieval, že je to diskriminačné, keďže prax, ktorú získal v Spojenom kráľovstve, nebola zohľadnená okrem jeho sedemročnej odbornej praxe v Írsku.

2. Keď Komisia v novembri 2011 uzavrela [1] sťažnosť týkajúcu sa porušenia právnych predpisov, podal sťažnosť ombudsmanovi.

3. Ombudsmanka začala vyšetrovanie sťažnosti. V priebehu vyšetrovania ombudsman dostal stanovisko Komisie k sťažnosti a pripomienky sťažovateľa k nej.

4. V írskom zákone o kontrole budov z roku 2007 sa stanovuje systém registrácie osôb oprávnených vykonávať prax pod názvom „architekt“ v Írsku. V zákone sa stanovuje uznávanie kvalifikácií získaných v Írsku, ako aj v iných členských štátoch. Okrem toho sa v ňom stanovujú opatrenia, na základe ktorých by jednotlivci bez formálnej kvalifikácie, ktorí však pred prijatím zákona vykonávali povolanie architekta, mohli získať uznanie svojej praxe na účely registrácie za architekta. V zákone sa v skutočnosti stanovujú dva samostatné súbory opatrení na umožnenie registrácie jednotlivcov so skúsenosťami, ale bez formálnej kvalifikácie. Štandardné usporiadanie v skratke vyžaduje, aby jednotlivec mal aspoň sedemročnú prax (nie nevyhnutne v írskom štáte) a zložil skúšku. Alternatívne usporiadanie podľa požiadaviek uvedených v § 21-22 zákona je k dispozícii jednotlivcom, ktorí (v čase prijatia írskeho zákona) mali aspoň desaťročnú relevantnú prax v írskom štáte.[2] Druhé usporiadanie, ktoré sa vzťahuje na konečný počet jednotlivcov, je z hľadiska poplatkov a časového záväzku lacnejšie ako prvé usporiadanie.

Údajné pochybenie Komisie pri uzavretí sťažnosti vo veci porušenia právnych predpisov

Návrh odporúčania ombudsmanky

5. V priebehu tohto vyšetrovania ombudsman predložil Komisii návrh odporúčania [3]. Ombudsman pritom zohľadnil argumenty a stanoviská predložené stranami.

6. Ombudsmanka zastávala názor, že požiadavka, aby sa príslušné skúsenosti získali „v štáte“Írska, by mohla mať nepriaznivý vplyv na väčší počet štátnych príslušníkov tretích krajín ako írskych štátnych príslušníkov.

7. Právo Únie umožňuje objektívne odôvodniť takéto požiadavky za predpokladu, že požiadavky majú legitímny cieľ a že prostriedky použité na dosiahnutie tohto cieľa sú primerané a nevyhnutné. Ombudsmanka zistila, že Komisia riadne neprešetrila, či to tak skutočne bolo, pokiaľ ide o írske právo. Ombudsmanka poznamenala, že Komisia nepredložila žiadny dôkaz o tom, že požiadala írske orgány: a) či požiadavka na získanie predmetnej praxe v štáte mohla byť objektívne odôvodnená legitímnym cieľom, ktorý nesúvisí s diskrimináciou na základe štátnej príslušnosti, a b) či prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa boli primerané a nevyhnutné. Ombudsmanka dospela k záveru, že Komisia sa nesprávne domnievala, že v tomto prípade nedošlo k porušeniu práva EÚ a že tvrdenie sťažovateľa je opodstatnené. Ombudsmanka preto predložila Komisii tento návrh odporúčania:

Vzhľadom na zistenia ombudsmana by Komisia mala uznať, že oddiely 21 – 22 írskeho zákona o kontrole budov z roku 2007 sú diskriminačné, a mala by uznať, že jediným dôvodom na uzavretie sťažnosti vo veci porušenia právnych predpisov bolo, že by bolo neprimerané v tejto veci pokračovať.

Argumenty Komisie v reakcii na návrh odporúčania

8. Komisia vo svojej odpovedi uviedla, že v jej právnom posúdení sa zohľadnili ciele sledované zákonom a jeho celková štruktúra, ako aj argumenty predložené sťažovateľom aj írskymi orgánmi. Na základe tohto posúdenia Komisia nemohla dospieť k záveru, že írske orgány mali v úmysle diskriminovať na základe štátnej príslušnosti alebo že akékoľvek diskriminačné účinky, ktoré boli neúmyselne vyvolané v ojedinelých prípadoch, vznikli z dôvodu štátnej príslušnosti dotknutých osôb.

9. Komisia ďalej poznamenala, že írske orgány tvrdili, pokiaľ ide o súlad sporných oddielov zákona s právom EÚ, že obmedzením sa zabezpečilo, že len vopred určený počet osôb s nadobudnutými právami bez ohľadu na štátnu príslušnosť dostal možnosť pokračovať v praxi bez kvalifikácie, ktorú zákon inak vyžaduje od architektov. Keďže Írsko bolo „prakticky“ jedinečné v tom, že neregulovalo činnosti architektov ani nechránilo profesijný titul „architekt“, toto ustanovenie sa vždy zameriavalo predovšetkým na írskych štátnych príslušníkov bez toho, aby nevyhnutne predstavovalo porušenie práva EÚ.

10. Okrem toho Komisia dodala, že rozdielne zaobchádzanie bolo odôvodnené skutočnosťou, že skúsenosti získané v iných členských štátoch by si vyžadovali podrobnejšie posúdenie. Dôvodom je, že každá krajina má jedinečné charakteristiky, a to tak z hľadiska regulačného rámca pre výkon povolania, ako aj iných faktorov, ako sú faktory súvisiace s rozdielmi vo fyzickom prostredí a národných tradíciách, ktoré majú vplyv na činnosť architektov. Toto hĺbkové posúdenie je zaručené v § 14 zákona. Je preto opodstatnené pripustiť, že hĺbkové posúdenie potrebné na stanovenie kvalifikácie osoby, ktorá žiada o prístup k regulovanému povolaniu na základe skúseností získaných v iných členských štátoch, než je hostiteľský členský štát, môže byť pre žiadateľa nevyhnutne náročnejšie ako posúdenie stanovené v prechodnej doložke o zachovaní predchádzajúceho stavu, ktorá sa jednorazovo zameriava na osoby usadené v dotknutom členskom štáte na dlhý čas. Existujú preto objektívne dôvody na rozdielne zaobchádzanie so žiadosťami o zápis do registra ako „architektom“ podľa § 21 až 22 a § 14 a na rozdiel v súvisiacich nákladoch.

11. Komisia trvala na tom, že § 21 až 22 nemožno vykladať izolovane, aby sa určilo, či je zákon spravodlivý voči všetkým odborníkom, ktorí chcú vykonávať prax ako „architekti“ v Írsku, bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť alebo členský štát kvalifikácie. Systém sa musí analyzovať holisticky, a nie tak, že sa k samoukovým architektom bude pristupovať ako k samostatnej kategórii, ako to navrhuje sťažovateľ.

12. Oddiel 14 sa týka uznávania samouk architektov bez ohľadu na to, kde získali svoje odborné znalosti a/alebo kvalifikáciu. V tejto súvislosti mohli byť praktické skúsenosti týchto odborníkov získané pri výkone ich povinností v Írsku alebo v zahraničí. Ak bola prax získaná v zahraničí, povinnosti musia byť primerané povinnostiam architekta v Írsku. Tento oddiel je výslovne zameraný na osoby, ktoré sa rozhodli získať prístup k profesijnému titulu „architekt“, a to najmä prostredníctvom praktických skúseností, a nie akademickej odbornej prípravy.

13. Na druhej strane podľa Komisie sa § 21 až 22 vzťahujú na konečný počet samoukových architektov bez ohľadu na štátnu príslušnosť, ktorí v čase, keď sa zákon stal záväzným, poskytovali architektonické služby v Írsku počas obdobia desiatich rokov. Tieto služby museli opäť zodpovedať službám architekta v Írsku. Dôležitým prvkom v tejto súvislosti je, že architektonické služby, ktoré sa majú posúdiť, sú služby, o ktorých sa predpokladá, že ich poskytujú architekti v Írsku. Štátna príslušnosť dotknutých osôb nebola v tejto súvislosti problematická.

14. Inými slovami, oddiely 14 a 21 až 22 sa týkajú rôznych skutkových situácií a zavádzajú sa v nich rôzne metódy posudzovania. Komisia posúdila tieto časti komplexne a dospela k záveru, že systém ako celok nie je diskriminačný. Z tohto dôvodu Komisia uviedla, že nemôže prijať zistenie ombudsmana, že pri skúmaní prípadu pochybila.

15. Komisia dodala, že nezhodu medzi ňou a ombudsmanom, pokiaľ ide o právne posúdenie prípadu, by ombudsman nemal považovať za prípad nesprávneho úradného postupu. Je na Súdnom dvore, aby posúdil, či si členský štát nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo zmluvy. Komisia sa musí obmedziť na určenie toho, či existujú dostatočne presvedčivé dôkazy o tom, že členský štát vytvoril podmienky brániace voľnému pohybu na jednotnom trhu, ktoré odôvodňujú podanie žaloby na Súdny dvor, a či rozsah problému odôvodňuje podanie žaloby. Vzhľadom na svoju analýzu príslušných ustanovení írskeho práva, ako aj na informácie poskytnuté sťažovateľom aj írskymi orgánmi Komisia dospela k záveru, že nemôže tvrdiť, že systém vytvorený írskou vládou na registráciu architektov prostredníctvom zákona bol diskriminačný na základe štátnej príslušnosti.

16. Komisia na záver svojej odpovede uviedla, že sa nedomnieva, že akákoľvek zmena jej stanoviska by bola pre sťažovateľa prínosom, ak by ju nesprevádzali konkrétne nápravné opatrenia írskych orgánov. V čase vyšetrovania írske orgány naznačili, že ak by sa zistilo, že oddiely 21 – 22 írskeho zákona o kontrole budov sú nezlučiteľné so zmluvou, rozhodli by sa radšej pre vypustenie oddielov 21 – 22, než by ich rozšírili na osoby, ktoré boli založené ako architekti v iných členských štátoch bez toho, aby mali formálnu kvalifikáciu. To znamená, že sťažovateľ by mal k dispozícii presne rovnakú cestu k registrácii. Komisia dodala, že v správe írskeho parlamentného výboru sa odporúča preskúmať režim zachovania predchádzajúceho stavu. Ak by írska vláda podnikla kroky zamerané na zmenu nariadenia v tejto oblasti, Komisia by sa snažila zabezpečiť, aby zmeny a doplnenia nediskriminovali žiadnych samoukových architektov na základe štátnej príslušnosti. S cieľom zabezpečiť bezproblémovú spoluprácu Komisia uviedla, že sa už obrátila na írske orgány.

Argumenty sťažovateľa

17. Sťažovateľ tvrdil, že v odpovedi Komisie sa opäť nezohľadnil ústredný bod jeho sťažnosti, a to, že odborná prax, ktorú získal v Spojenom kráľovstve ako architekt pred presťahovaním sa do Írska, nebola v zákone zohľadnená, pokiaľ ide o jeho oddiely 21 – 22. Sťažovateľ tiež poznamenal, že argument Komisie, že dôkladné posúdenie odbornej praxe získanej mimo Írska by bolo náročnejšie z dôvodu takých faktorov, ako sú faktory týkajúce sa rozdielov vo fyzickom prostredí a národných tradíciách, je v rozpore so zásadou voľného pohybu v rámci Európskej únie. Sťažovateľ takisto poukázal na to, že tvrdenie Komisie, že Írsko bolo prakticky jedinečné v tom, že neregulovalo činnosti architektov, bolo nepravdivé, pričom poukázal na príklad Spojeného kráľovstva. Sťažovateľ tiež poukázal na to, že to nebol on, kto vytvoril myšlienku, že samoučení architekti sú samostatnou kategóriou; V skutočnosti je to § 21 až 22 zákona, ktorý ho vytvoril. Z týchto dôvodov sťažovateľ trval na svojom stanovisku, že Komisia nesprávne uzavrela jeho sťažnosť na porušenie právnych predpisov.

Posúdenie ombudsmana po návrhu odporúčania

18. Ombudsman poznamenáva, že návrh odporúčania vychádzal zo zistenia, že Komisia sa dopustila pochybenia, keď uzavrela sťažnosť sťažovateľa na porušenie právnych predpisov bez toho, aby v plnej miere preskúmala, či § 21 až 22 írskeho zákona o kontrole budov z roku 2007 diskriminovali na základe štátnej príslušnosti, a teda nie sú v súlade s právom EÚ.

19. Ombudsmanka po preskúmaní odpovede Komisie na jej návrh odporúčania konštatuje, že Komisia stále neposkytla dostatočné informácie na preukázanie toho, že vykonala riadne vyšetrovanie predtým, ako dospela k záveru, že tieto časti írskeho zákona o kontrole budov z roku 2007 nie sú diskriminačné.

20. Ombudsman poukazuje na to, že ak by Komisia vykonala úplné preskúmanie situácie, mohla overiť, ako to urobil ombudsman [4] kontaktovaním orgánov Spojeného kráľovstva, že Spojené kráľovstvo v minulosti povolilo aj samoukovým architektom pracovať ako architekti a použilo klauzulu o zachovaní predchádzajúceho stavu pre samoukových architektov podobnú klauzule v Írsku (sťažovateľ získal časť svojich skúseností v Spojenom kráľovstve)[5]. Ombudsmanka sa domnieva, že ak by Komisia riadne preskúmala situáciu, mohla prijať informované rozhodnutie o tom, či by sa skúsenosti získané v Spojenom kráľovstve mohli objektívne odlíšiť od skúseností získaných v Írsku, pričom by zohľadnila veľkú podobnosť právnych, administratívnych a architektonických režimov v týchto dvoch členských štátoch. Okrem toho sa zdá, že Spojené kráľovstvo bolo jediným iným členským štátom, v ktorom mohli samostatne vyučujúci architekti vykonávať prax.

21. Komisia mala podniknúť potrebné kroky na prešetrenie týchto bodov. Nebolo to tak. Ak by tak urobil, stanovil by, že vylúčením odbornej praxe získanej v inom členskom štáte zákon v skutočnosti vylučuje len odbornú prax získanú v Spojenom kráľovstve - napriek skutočnosti, ako už bolo uvedené, že Írsko a Spojené kráľovstvo sú veľmi podobné, pokiaľ ide o právne, administratívne a architektonické režimy.

22. Pokiaľ ide o znenie návrhu odporúčania, ombudsman by chcel objasniť, že hoci odráža vtedajší názor ombudsmana, že ustanovenia írskeho zákona sú diskriminačné, prijatie konečného stanoviska k tejto otázke je záležitosťou Komisie a v konečnom dôsledku Súdneho dvora. Podstatnejším a relevantnejším záverom ombudsmana je, že Komisia v plnej miere nepreskúmala situáciu, na ktorú bola podaná sťažnosť. Tento záver je ďalej posilnený v nadväznosti na odpoveď Komisie na návrh odporúčania. Ombudsman preto trvá na pozícii bývalého ombudsmana.

23. V tejto fáze sa zdá byť jasné, že je veľmi nepravdepodobné, že by navrhovateľ mal prospech z akejkoľvek zmeny stanoviska zo strany Komisie. Ak by sa Komisia domnievala, že írske právo diskriminuje na základe štátnej príslušnosti, ale že riešenie tejto záležitosti by bolo neprimerané, mohlo by to byť užitočné pre sťažovateľa, ak by chcel podniknúť právne kroky v súvislosti so svojou vlastnou vecou na írskych súdoch. Vzhľadom na plynutie času sa takýto krok zdá byť nepravdepodobný, hoci je to jednoznačne záležitosť sťažovateľa.

24. Vzhľadom na uvedené skutočnosti a na skutočnosť, že Komisia odmietla prijať návrh odporúčania ombudsmanky, uzavrie prípad kritickou poznámkou.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ju ombudsman uzatvára touto kritickou poznámkou:

Komisia sa dopustila pochybenia, keď uzavrela sťažnosť sťažovateľa na porušenie právnych predpisov bez toho, aby v plnej miere preskúmala, či sú § 21 až 22 írskeho zákona o kontrole budov z roku 2007 diskriminačné. Išlo o prípad nesprávneho úradného postupu.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reillyová,

Štrasburg 9. júna 2015

[1] Komisia uviedla, že neexistuje žiadny presvedčivý dôkaz o porušení práva EÚ zo strany Írska.

[2] Takéto osoby možno budú musieť predložiť portfólio súvisiace s prácou a môže sa od nich vyžadovať, aby absolvovali pohovor na účely odborného posúdenia.

[3] Návrh odporúčania ombudsmanky sa nachádza tu: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/50053/html.bookmark

[4] Ombudsmanka vykonala tieto vyšetrovania po zamietnutí jej návrhu odporúčania.

[5] Na rozdiel od situácie v Írsku orgány Spojeného kráľovstva nevyžadovali, aby sa skúsenosti získané ako architekt získali len v Spojenom kráľovstve.