Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažnosť, ktorú ombudsmanovi predložil poslanec Európskeho parlamentu v júni 2013, sa týkala odmietnutia Europolu v auguste 2012 poskytnúť prístup verejnosti podľa pravidiel Europolu o prístupe verejnosti k dokumentom k dokumentu súvisiacemu s vykonávaním dohody medzi EÚ a USA o Programe na sledovanie financovania terorizmu (TFTP)[1]. Tento dokument je správou z marca 2012 o audite, ktorý v novembri 2011 vykonal spoločný dozorný orgán Europolu [2].

Vyšetrovanie

2. Ombudsmanka začala vyšetrovanie sťažnosti a identifikovala toto tvrdenie a tvrdenie:

1) Europol neoprávnene odmietol prístup verejnosti k predmetnej správe spoločného dozorného orgánu.

2) Europol by mal prehodnotiť svoje rozhodnutie a udeliť úplný alebo čiastočný prístup k správe.

3. Europol odmietol prístup verejnosti k správe s odôvodnením, že sa uplatňuje jedna z výnimiek z prístupu stanovených v pravidlách prijatých správnou radou Europolu o prístupe k dokumentom Europolu [3]. Aby ombudsmanka mohla určiť, či Europol tieto pravidlá skutočne správne uplatnil, informovala Europol, že musí správu preskúmať. Štatút ombudsmana oprávňuje ombudsmana vykonať takúto inšpekciu [4].

4. V priebehu vyšetrovania ombudsman dostal stanovisko Europolu k sťažnosti a následne pripomienky sťažovateľa v reakcii na stanovisko Europolu. Europol tiež spolupracoval s ombudsmanom tým, že sa vopred dohodol na potrebných bezpečnostných opatreniach, ktoré umožnia útvarom ombudsmana nahliadnuť do príslušného dokumentu.

5. Europol zároveň informoval ombudsmana, že "technické postupy"[5] dohodnuté medzi Európskou komisiou a USA v rámci dohody o TFTP si vyžadujú, aby Europol pred predložením dokumentu ombudsmanovi získal povolenie orgánov USA. Europol preto požiadal orgány USA, aby súhlasili s tým, že ombudsmanovi by sa malo umožniť nahliadnuť do dokumentu.

6. Americké orgány potom zamietli žiadosť Europolu, aby ombudsman mohol dokument nahliadnuť. Tvrdili, že „rozhodnutím JSB vypracovať utajovanú správu bez vedomia alebo súhlasu USA a následne zverejniť [zhrnutie] tejto správy bez predchádzajúceho písomného súhlasu vlastníka informácií (v tomto prípade ministerstva financií) sa porušili bezpečnostné protokoly spojené s TFTP. Vzhľadom na tieto skúsenosti sa obávame, že ďalšia výmena utajovaných skutočností USA nad rámec toho, čo je povolené v dohode o TFTP, môže potenciálne narušiť vzťah dôvery potrebný na výmenu citlivých informácií medzi orgánmi presadzovania práva.“  

7. Vzhľadom na uvedené skutočnosti preto Europol rozhodol, že ombudsman nemôže vykonať inšpekciu.

8. Ombudsmanka sa potom stretla s veľvyslancom USA pri EÚ, aby zabezpečila, že orgány USA si plne uvedomujú úlohu európskeho ombudsmana podľa zmlúv EÚ. Na tomto stretnutí americké orgány naďalej odmietali umožniť ombudsmanovi vidieť dokument. Ombudsmanka v tejto súvislosti poznamenáva, že tento dokument je správou, ktorú vypracoval orgán EÚ, spoločný dozorný orgán, a ktorá sa týka spôsobu prenosu údajov týkajúcich sa občanov EÚ a osôb s pobytom v EÚ do USA.  

Hodnotenie ombudsmana

9. Ombudsmanka uznáva, že Europol počas vyšetrovania plne spolupracoval s jej útvarmi. Ombudsmanka predovšetkým poznamenáva, že Europol urobil všetko, čo bolo v jeho silách, aby presvedčil orgány USA o tom, že je potrebné, aby ombudsman nahliadol do príslušného dokumentu.

10. Pri vykonávaní inšpekcií ombudsmanka a jej zamestnanci podliehajú právne vymáhateľnej povinnosti mlčanlivosti. Dotknutý dokument a jeho obsah by teda neboli na základe kontroly ombudsmanom sprístupnené sťažovateľovi ani žiadnej tretej strane. Europol a ombudsman dali orgánom USA túto dôležitú procesnú záruku jasne najavo. Napriek týmto pevným uisteniam americké orgány odmietli súhlasiť s tým, že ombudsman by mohol dokument skontrolovať.

11. V článku 4 ods. 9 dohody o TFTP sa stanovuje, že zmluvné strany „spoločne koordinujú technické postupy potrebné na podporu procesu overovania zo strany Europolu“(t. j. proces, ktorým Europol overuje, či žiadosť USA o údaje potrebné na účely predchádzania terorizmu alebo financovaniu terorizmu, ich vyšetrovania, odhaľovania alebo stíhania spĺňa niekoľko požiadaviek stanovených v dohode o TFTP). Ombudsman chápe, že takéto technické postupy boli prerokované a odsúhlasené Komisiou a orgánmi USA bezprostredne po nadobudnutí platnosti dohody o TFTP. Orgány USA sa domnievajú, že tieto technické postupy sú pre EÚ právne záväzné.

12. V odseku 6 písm. d) technických postupov sa stanovuje, že „žiadne informácie zasielané Ministerstvom financií USA vrátane informácií týkajúcich sa druhov alebo kategórií správ sa nesmú zdieľať s členskými štátmi EÚ ani s inými stranami bez výslovného písomného povolenia Ministerstva financií USA“.

13. Ombudsmanka poznamenáva, že „technické postupy“, o ktorých rokovala a na ktorých sa dohodla Komisia, neboli nikdy schválené zákonodarcom EÚ, konkrétne Radou a Parlamentom.

14. V tejto súvislosti je kľúčovou otázkou, či sú ustanovenia „technických postupov“ pre EÚ skutočne právne záväzné rovnako ako podmienky samotnej dohody o TFTP. Ak sú právne záväzné, bez ohľadu na to, že neboli schválené Radou alebo Parlamentom, americkým orgánom by sa skutočne udelilo zákonné právo zabrániť nahliadnutiu do dokumentu ombudsmanom.  

15. Ombudsman poznamenáva, že je diskutabilné, že medzinárodnú dohodu možno považovať za neplatnú len vtedy, ak bola dohodnutá v zjavnom rozpore s vnútroštátnymi právnymi predpismi zásadného významu, pokiaľ ide o právomoc uzatvárať medzinárodné zmluvy [6] Je diskutabilné, že Komisia mala zákonnú právomoc rokovať a dohodnúť sa na "technických modalitách". Je teda možné tvrdiť, že Komisia nekonala mimo svojich zákonných právomocí, keď sa dohodla s orgánmi USA na technických postupoch.

16. Keďže orgány USA zamietli žiadosť Europolu, aby ombudsman mohol nahliadnuť do správy spoločného dozorného orgánu, ombudsman nebol schopný určiť, či obsah správy odôvodňoval odmietnutie zverejniť správu. Pre ombudsmana sa preto stalo nemožným ďalej vyšetrovať tento prípad. Ombudsmanka preto nemá inú možnosť, ako prípad uzavrieť a oznámiť svoje obavy Európskemu parlamentu, aby mal Parlament príležitosť zvážiť vhodné opatrenia, ktoré treba prijať.

Záverečné poznámky

17. Vzhľadom na to, že „technické postupy“ prerokované a odsúhlasené Komisiou umožňujú odňatie práva ombudsmana na nahliadnutie do dokumentov, a vzhľadom na to, že „technické postupy“ tým ombudsmanovi zabránili viesť vyšetrovanie v tomto prípade, ombudsman sa obáva, že Komisia niekedy súhlasila s týmito „technickými postupmi“. Konštatuje, že Komisia sa nerozhodla predložiť tieto „technické postupy“ na schválenie zákonodarcovi EÚ, konkrétne Rade a Európskemu parlamentu. Domnieva sa preto, že spôsob, akým boli „technické postupy prijaté, aj keď sa ich prijatie považovalo za formálne „právne“, odráža demokratický deficit na úrovni EÚ, ktorý treba riešiť.  

18. Ombudsmanka poznamenáva, že v technických modalitách sa uvádza, že „v prípade potreby môžu byť predmetom úprav“. Komisia sa preto určite môže usilovať o opätovné prerokovanie technických postupov vrátane podmienok, ktorých cieľom je zabrániť ombudsmanke vo výkone jej vyšetrovacích právomocí.

19. Oddelene od uvedeného ombudsmanka tiež berie na vedomie skutočnosť, že sťažovateľ, poslanec Európskeho parlamentu, cítil potrebu dovolávať sa práva verejnosti na prístup k dokumentom v snahe vykonávať kontrolu nad činnosťami Europolu podľa dohody o TFTP. Aspoň v niektorých členských štátoch EÚ, ako aj v Spojených štátoch existujú opatrenia, ktoré zákonodarnému zboru umožňujú prostredníctvom osobitne zriadených výborov získať prístup k tajným informáciám, aby mohol vykonávať riadnu demokratickú kontrolu výkonnej moci. Ani dohoda o TFTP, ani technické postupy však neodkazujú na kontrolu zo strany Európskeho parlamentu (v dohode o TFTP sa len stanovuje, že Parlament dostáva správy o spoločných preskúmaniach vykonaných Komisiou a orgánmi USA [7]).

20. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti ombudsman navrhuje, aby Parlament zvážil rôzne otázky nastolené v tomto prípade. Patrí medzi ne to, či je prijateľné, aby sa so zahraničnou vládou dohodli dojednania, ktoré majú za následok oslabenie mechanizmov zriadených zmluvami EÚ alebo na ich základe na kontrolu výkonnej činnosti EÚ. Parlament môže tiež zvážiť odporúčanie, aby akákoľvek budúca dohoda o TFTP alebo akékoľvek iné podobné dohody, ktoré sa majú uzavrieť v budúcnosti, obsahovali osobitné ustanovenie na zabezpečenie primeranej kontroly výkonnej činnosti EÚ kontrolnými orgánmi EÚ.

21. Ombudsman sa písomne obrátil na predsedu Európskeho parlamentu a upozornil ho na uvedené skutočnosti.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsmanka uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

V tomto prípade nie je možné žiadne ďalšie vyšetrovanie zo strany ombudsmana.

Sťažovateľ a Europol budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly