Prípad sa týkal vybavovania žiadostí Európskej komisie o prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa návrhu Komisie na nové nariadenie o spoločnej rybárskej politike. Ombudsmanka sa touto otázkou zaoberala a zistila, že Komisia nebola oprávnená zamietnuť sťažovateľovi, nemeckému akademikovi pracujúcemu v oblasti transparentnosti verejných orgánov EÚ, prístup verejnosti k dokumentom. Predložila preto návrh na priateľské riešenie, v ktorom vyzvala Komisiu, aby sprístupnila dokumenty. Komisia súhlasila s návrhom ombudsmana a zverejnila dokumenty. Ombudsmanka potom vyšetrovanie uzavrela.

Pozadie

1. Táto sťažnosť sa týka odmietnutia Európskej komisie poskytnúť sťažovateľovi, ktorý je nemeckým akademickým pracovníkom, úplný prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa návrhu Komisie na nové nariadenie o spoločnej rybárskej politike.

2. Sťažovateľ chcel najmä prístup k navrhovaným verziám návrhu, ktoré sa použili na medziútvarové konzultácie v rámci Komisie. Chcel tiež prístup ku všetkým pozmeňovacím návrhom, ktoré predložili Generálne riaditeľstvo Komisie pre vnútorný trh a služby, Generálne riaditeľstvo pre životné prostredie a Generálne riaditeľstvo pre zdravie a spotrebiteľov. Týmito dokumentmi boli:

(1) Predbežné znenie návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o spoločnej rybárskej politike predložené na medziútvarovú konzultáciu, ktorá sa začala 7. apríla 2011;

(2) Oznámenie GR pre životné prostredie z 2. mája 2011 predložené v rámci medziútvarovej konzultácie [Ares(2011)441958];

(3) oznámenie GR pre zdravie a spotrebiteľov z 1. mája 2011 predložené v rámci medziútvarovej konzultácie [Ares(2011)510574],

(4) Predbežné znenie návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o spoločnej rybárskej politike – obsahujúce pripomienky útvarov (dokument KOM(2011)425/1).

3. Hoci Komisia poskytla sťažovateľovi čiastočný prístup k dokumentom, trvala na tom, že nemôže zverejniť úplné verzie bez toho, aby narušila svoj rozhodovací proces.

4. Po preskúmaní argumentov Komisie a sťažovateľa sa ombudsman rozhodol nasmerovať vyšetrovanie na Komisiu v súvislosti s jej odmietnutím poskytnúť úplný prístup k dokumentom[1].

Tvrdenie o nevybavení žiadostí sťažovateľa o primeraný prístup verejnosti k dokumentom

Návrh ombudsmana na priateľské riešenie

5. Pri navrhovaní priateľského riešenia ombudsmanka zohľadnila argumenty a stanoviská predložené stranami (podrobnosti sú uvedené v odkaze pripojenom k poznámke pod čiarou č. 1).

6. Ombudsmanka najprv poznamenala, že tento prípad sa týka Komisie, keďže plní jednu zo svojich hlavných úloh vyplývajúcich zo zmluvy, a to návrh legislatívnych aktov Únie v súlade s článkom 17 ods. 2 ZEÚ a článkom 289 ods. 1 ZFEÚ. Pri plnení tejto úlohy je Komisia spolu so svojimi ostatnými úlohami povinná „podporovať všeobecný záujem Únie“[2].

7. V odôvodnení č. 6 nariadenia č. 1049/2001 sa uvádza, že k dokumentom sa musí poskytnúť širší prístup v prípadoch, keď inštitúcie konajú v rámci svojej zákonodarnej právomoci, pričom sa zároveň zachová účinnosť rozhodovacieho procesu inštitúcií. V článku 12 nariadenia č. 1049/2001 sa zdôrazňuje osobitný význam poskytovania prístupu k dokumentom vypracovaným „v priebehu prijímania aktov“, ktoré sú právne záväzné v členských štátoch alebo pre členské štáty, tým, že sa v ňom uvádza, že s výhradou pravidiel o výnimke z prístupu sa takéto dokumenty sprístupňujú priamo verejnosti v elektronickej forme alebo prostredníctvom registra.

8. Povinnosť byť čo najtransparentnejší v súvislosti s legislatívnymi postupmi sa v prvom rade vzťahuje na Radu a Parlament. V článku 15 ods. 2 ZFEÚ sa uvádza, že „Európsky parlament sa schádza verejne, rovnako ako Rada pri posudzovaní a hlasovaní o návrhu legislatívneho aktu.“ V článku 15 ods. 3 piatom pododseku ZFEÚ sa ďalej uvádza, že „Európsky parlament a Rada zabezpečia zverejnenie dokumentov týkajúcich sa legislatívnych postupov“.

9. Súdny dvor EÚ zdôraznil význam transparentnosti, pokiaľ ide o prácu zákonodarcu[3]. Názory generálneho advokáta Cruza Villalóna vo veci Rada/Access Info Europe poskytujú jasný a presvedčivý pohľad na význam tejto judikatúry. Uvádza, že „legislatívna činnosť“ je zo svojej podstaty zákonodarná činnosť, ku ktorej v demokratickej spoločnosti môže dôjsť len prostredníctvom postupu, ktorý je svojou povahou verejný a v tomto zmysle „transparentný“. V opačnom prípade by nebolo možné pripísať „zákonu“ cnosť byť vyjadrením vôle tých, ktorí ho musia poslúchať, čo je samotným základom jeho legitimity ako nesporného ediktu. V zastupiteľskej demokracii, a tento pojem sa musí vzťahovať na EÚ, musia mať občania možnosť dozvedieť sa o legislatívnom postupe, pretože ak by to tak nebolo, občania by nemohli brať svojich zástupcov na politickú zodpovednosť, ako to musí byť na základe ich volebného mandátu."[4] Generálny advokát ďalej uviedol, že "hoci transparentnosť v administratívnych postupoch slúži veľmi špecifickému účelu, ktorým je zabezpečiť, aby orgány podliehali právnemu štátu, v legislatívnom postupe slúži účelu legitimizácie samotného práva a s ním právneho poriadku ako celku."[5]

10. Rada a Parlament majú ako spoluzákonodarcovia posilnenú povinnosť byť transparentní, pokiaľ ide o dokumenty, ktoré majú v držbe a ktoré sa týkajú legislatívneho procesu. Hoci Komisia nie je spoluzákonodarcom, napriek tomu zohráva dôležitú úlohu v legislatívnom procese, keďže má výlučné právo navrhovať právne predpisy a zohráva úlohu aj pri zmierovaní možných rozdielnych pozícií spoluzákonodarcov. Tieto úlohy majú významný vplyv na záujmy všetkých občanov EÚ, pretože môžu byť rozhodujúce z hľadiska konečného obsahu právnych predpisov. Pre legitímnosť Komisie, legitímnosť práva EÚ a legitímnosť samotnej EÚ je dôležité, aby Komisia vykonávala tieto úlohy čo najtransparentnejšie. Len prostredníctvom transparentnosti môžu občania overiť, či Komisia pri plnení týchto úloh koná vo verejnom záujme. Iba tak môže byť Komisia braná na zodpovednosť za to, ako vykonáva tieto úlohy.[6] Toto vyšetrovanie sa týka dokumentov, ktoré ilustrujú, ako Komisia koná vo svojej úlohe navrhovateľa právnych predpisov EÚ. Predmetnými dokumentmi v prejednávanej veci sú návrhy, ktoré viedli k návrhu legislatívneho aktu (konkrétne návrh Komisie na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady o spoločnej rybárskej politike). Sú to jednoznačne dokumenty vypracované v priebehu postupov prijímania legislatívnych aktov [7].

11. Ombudsmanka zdôraznila, že keď Komisia odpovedá na žiadosti o prístup k dokumentom týkajúcim sa prijatia právnych predpisov EÚ, a najmä keď analyzuje, či existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentov týkajúcich sa prijatia právnych predpisov EÚ, musí mať na pamäti veľmi osobitný význam, ktorý môže mať získanie prístupu k dokumentom týkajúcim sa prijatia právnych predpisov EÚ pre občanov v demokratickom právnom poriadku, ako je právny poriadok EÚ. Otvorenosť, pokiaľ ide o prístup k dokumentom týkajúcim sa prijímania právnych predpisov EÚ, prispieva k posilneniu demokracie tým, že umožňuje občanom podrobne sledovať rozhodovací proces v inštitúciách, ktoré sa zúčastňujú na legislatívnych postupoch, a tým kontrolovať všetky relevantné informácie, ktoré tvorili základ konkrétneho legislatívneho aktu. Poskytne im to poznatky a pochopenie rôznych aspektov, na ktorých sú založené právne predpisy, ktoré ovplyvnia ich životy[8]. Možnosť občanov oboznámiť sa s úvahami, na ktorých sú založené legislatívne opatrenia, je predpokladom účinného uplatňovania ich demokratických práv[9].

12. Ombudsmanka preto zdôraznila, že existuje všeobecná domnienka, že verejnému záujmu slúži verejné sprístupnenie čo najväčšieho množstva informácií týkajúcich sa konkrétneho legislatívneho postupu. Existuje ďalší predpoklad, že transparentnosť vo všeobecnosti, a najmä prístup k dokumentom, sú prospešné, čo vedie k informovanejšej diskusii a celkovo lepším výsledkom. Ombudsmanka v tejto súvislosti pripomenula, že v odôvodnení 2 nariadenia č. 1049/2001 sa uvádza, že otvorenosť umožňuje občanom užšie sa zúčastňovať na rozhodovacom procese a zaručuje, že administratíva má väčšiu legitimitu a je účinnejšia a zodpovednejšia voči občanovi v demokratickom systéme.

13. Ombudsmanka ďalej zdôraznila, že vzhľadom na cieľ stanovený v nariadení 1049/2001, ktorým je zabezpečiť čo najširší prístup k dokumentom v držbe Rady, Parlamentu a Komisie[10], sa všetky výnimky z tejto zásady musia vykladať reštriktívne[11]. Okrem toho zásada proporcionality vyžaduje, že ak sa na všeobecné pravidlo prístupu uplatňuje výnimka, jej uplatňovanie musí zostať v medziach toho, čo je primerané a nevyhnutné na ochranu vymedzených objektívnych verejných a súkromných záujmov, ktoré sú stanovené vo výnimke[12]. Preskúmanie vykonané inštitúciou s cieľom určiť, či by bol chránený záujem (vážne) ohrozený zverejnením požadovaného dokumentu, musí vyplývať z odôvodnenia uvedeného v rozhodnutí o obmedzení prístupu verejnosti[13].

Článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001

14. V článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa stanovuje možnosť odmietnuť prístup k dokumentu, ak by jeho zverejnenie vážne narušilo rozhodovací proces dotknutej inštitúcie. Komisia tvrdí, že v prípade zverejnenia predmetných dokumentov v celom rozsahu hrozí vážne narušenie jej schopnosti prijímať rozhodnutia v rámci medziinštitucionálnych rokovaní o reforme spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva. Tvrdila, že zverejnenie možností, ktoré môže Komisia zvážiť v diskusiách s Parlamentom a Radou, by ohrozilo jej manévrovací priestor a výrazne znížilo jej schopnosť prispievať k dosiahnutiu kompromisov. Komisia poukázala na to, že plní dôležitú rozhodcovskú úlohu v legislatívnom procese, pri zmierovaní záujmov členských štátov, obchodu a priemyslu a občanov v procese vymedzovania politík Únie a navrhovania právnych predpisov. Za určitých okolností musí byť schopná chrániť svoje interné diskusie a predbežné rokovania, aby bola zaistená jej schopnosť účinne plniť tieto úlohy. Zverejnenie nezverejnených častí dvoch predbežných verzií jej návrhu by podľa nej verejnosti a jej rokovacím partnerom odhalilo možné zmeny návrhu, ktoré by sa mohli stať relevantnými v priebehu legislatívneho procesu. Možné zmeny návrhu sú založené na politických možnostiach, ktoré sa zvažovali v rámci interných rokovaní, ale neboli zachované. Komisia poukázala na skutočnosť, že jej návrh možno kedykoľvek zmeniť podľa článku 293 ZFEÚ.

15. Ombudsmanka pochopila argument Komisie, že odhalenie politických možností, ktoré sa zvažovali v interných rokovaniach, ale neboli zachované, by bolo škodlivé. Ombudsman nebol presvedčený, že argumenty predložené Komisiou sú dostatočne podrobné na to, aby naznačovali, že Komisia by bola vystavená tlaku takej povahy a intenzity, že by jej rozhodovací proces bol vážne narušený v dôsledku zverejnenia predmetných dokumentov[14].

16. Po prvé, v súlade so zásadami uvedenými v ZEÚ a ZFEÚ[15], podľa ktorých je účasť verejnosti na rozhodovacom procese EÚ, a najmä na rozhodovacom procese týkajúcom sa legislatívneho procesu, pozitívna a treba ju podporovať, akýkoľvek tlak, ktorý by mohol byť vyvíjaný na Komisiu v dôsledku zverejnenia dokumentov, sa musí v zásade považovať za pozitívny, takže výsledok legislatívneho procesu možno považovať za lepší, ak všetky zainteresované strany a spoluzákonodarcovia odhalia a prerokujú interné stanoviská Komisie[16]. Inými slovami, mohla by lepšie slúžiť záujmom týchto voličov (a tým aj všeobecnému záujmu), ak by títo mali prístup k predmetným dokumentom. To je napokon jeden z hlavných cieľov otvorenia rozhodovacieho procesu v rámci inštitúcií. Ako uviedol Všeobecný súd, „akmajú mať občania možnosť uplatňovať svoje demokratické práva, musia byť schopní podrobne sledovať rozhodovací proces v inštitúciách, ktoré sa zúčastňujú na legislatívnych postupoch, a mať prístup ku všetkým relevantným informáciám“[17]. V rámci legislatívneho procesu sa predpokladá, že všetky informácie týkajúce sa spôsobu prijímania rozhodnutí sú užitočné, pokiaľ nie je možné konkrétne preukázať, že to tak nebude. Tým, že sa takéto informácie občanom neposkytnú, je ich schopnosť účinne sa zúčastňovať na rozhodovacom procese primerane obmedzená.

17. Po druhé ombudsmanka uviedla, že si je vedomá skutočnosti, ktorú uznal generálny advokát Cruz Villalón vo veci Rada/Access Info Europe, že transparentnosť sa môže ukázať ako „nepohodlná“[18]. Ako však uviedol generálny advokát, aj keď s priamym odkazom na Radu,„nevýhody, ktoré transparentnosť prináša z hľadiska účinnosti pri dojednávaní a prijímaní rozhodnutí, by mohli byť spôsobilé odôvodniť jej obetovanie, ak Rada koná ako medzivládny orgán a vykonáva funkcie tejto povahy, ale nikdy to tak nemôže byť, ak sa zúčastňuje na legislatívnom postupe. Inými slovami, z objektívneho hľadiska sa transparentnosť môže javiť ako nevýhoda v kontexte medzištátnych „rokovaní“, ale nie v „rokovaniach“ medzi stranami, ktoré musia dosiahnuť dohodu o obsahu „legislatívneho“ opatrenia. Zatiaľ čo v prvom prípade môže byť prevažujúcim záujmom každého štátu jeho vlastný záujem, v druhom prípade musí ísť o záujem Únie, ktorý je spoločným záujmom založeným na uplatňovaní jeho základných zásad, medzi ktoré patrí demokracia." [19] (zvýraznenie doplnené) Podľa názoru ombudsmana sú tieto úvahy v tomto prípade, keď má Komisia osobitnú povinnosť podporovať všeobecný záujem Únie, kľúčové.

18. Po tretie skutočnosť, že Komisia sa v legislatívnom návrhu rozhodla pre jedno konkrétne stanovisko, neznamená, že by nevyhnutne došlo k poškodeniu jej rozhodovacieho procesu, ak by stanoviská, ktoré neprijala, boli oznámené verejnosti. Ako zdôraznil Súdny dvor vo veci Švédsko a Turco/Rada, v súvislosti so zverejňovaním právnych stanovísk, ktoré sú súčasťou legislatívneho procesu, je formulovanie rôznych stanovísk neoddeliteľnou súčasťou legislatívneho procesu. Nemožno automaticky považovať za škodlivé pre legislatívny proces, ak sa takéto názory vyjadria a zverejnia. Zverejnenie takýchto stanovísk skutočne posilňuje a legitimizuje legislatívny proces[20].

19. Ombudsman v tejto súvislosti poukázal na to, že je úlohou Komisie, aby tam, kde je k tomu vyzvaná, vysvetlila, prečo zaujala konkrétne stanovisko, a nie iné možné stanoviská, ktoré mohla zaujať, a prečo toto konkrétne stanovisko najlepšie podporuje všeobecný záujem. Inak povedané, Komisia by mala byť verejne zodpovedná za to, ako presadzuje všeobecný záujem. Hoci je Komisia zodpovedná za obranu svojho návrhu vzhľadom na protiargumenty, nemala by sa snažiť chrániť alternatívne pozície pred verejnou kontrolou. Koniec koncov, návrh Komisie vymedzil rozsah reformy v tomto konkrétnom prípade. Pre legislatívny proces je mimoriadne dôležité, aby sa jeho stanovisko chápalo. Široká verejnosť musí pochopiť, prečo má jej návrh takú podobu, akú má. Hoci je jasné, že Komisia by chcela zachovať svoj pôvodný návrh počas celého legislatívneho postupu, a preto by mohla uprednostniť, keby ľudia nezohľadnili rozdielne stanoviská, ktoré boli vyjadrené a zohľadnené v rámci Komisie pred prijatím jej návrhu, faktom zostáva, že tieto alternatívne stanoviská existujú. Komisia by nemala zakrývať skutočnosť, že existujú alternatívne pozície, ktoré môžu byť hodné zváženia aj počas legislatívneho procesu. Medziinštitucionálna diskusia by v každom prípade mala fungovať tak, aby sa zabezpečilo, že ak je návrh Komisie skutočne tým, ktorý najlepšie podporuje všeobecný záujem, prijmú ho spoluzákonodarcovia.

20. Po štvrté Všeobecný súd vo svojom rozsudku Access Info Europe/Rada potvrdil, že dokument vypracovaný v štádiu návrhu právnej úpravy je určený na diskusiu a nie na to, aby zostal nezmenený. Verejná mienka je úplne schopná pochopiť, že inštitúcia, ktorá takýto dokument vypracuje, môže následne zmeniť jeho obsah[21]. Z povahy demokratickej diskusie tiež vyplýva, že názory predložené v štádiu návrhu právnych predpisov môžu byť predmetom pozitívnych aj negatívnych pripomienok zo strany verejnosti a médií[22].

21. Po piate, mnohé z rozdielnych pozícií, ktoré Komisia zvažovala interne počas procesu formulovania svojho návrhu, budú s najväčšou pravdepodobnosťou a v každom prípade tvoriť súčasť medziinštitucionálnej diskusie medzi Radou a Parlamentom. Ombudsmanka nebola presvedčená, že odhalenie toho, že Komisia o takýchto názoroch diskutovala aj interne, by vážne narušilo rozhodovací proces Komisie. Bolo by skutočne prekvapujúce a skutočne znepokojujúce, ak by sa niekedy ukázalo, že Komisia sa počas procesu formulovania svojich návrhov interne nezaoberala mnohými rozdielnymi stanoviskami.

22. Po šieste, ako zdôraznil ombudsman vo svojom rozhodnutí vo veci 2293/2008/TN, samotným cieľom pravidiel prístupu verejnosti je odhaliť fungovanie inštitúcií, a tým umožniť občanom pochopiť spôsob, akým sa v ich mene prijímajú rozhodnutia. Takáto otvorenosť vytvára a udržiava legitimitu inštitúcií a EÚ v očiach občanov. Treba tiež mať na pamäti, že samotným účelom nariadenia č. 1049/2001 je umožniť občanom, aby sa v čo najväčšej miere dozvedeli o tom, ako funguje verejná správa EÚ, ktorá pracuje v mene občanov. Jeho samotným cieľom je ponúknuť prístup k rôznym hľadiskám zvnútra aj zvonku inštitúcií, ktoré umožňujú inštitúcii zaujať konečné stanovisko. Odhalenie týchto rôznych názorov je preto samotným cieľom zverejnenia. Dotknuté dokumenty objasňujú rôzne aspekty procesu vypracúvania právnych predpisov EÚ. Ombudsmanka zdôraznila hodnotu týchto informácií tým, že umožňujú občanom sledovať rozhodovanie v Komisii. Poskytnutím prístupu k sérii dokumentov, ktorých sa to týka, môže verejnosť sledovať vývoj myslenia Komisie a pokúsiť sa pochopiť dôvody jej konečného stanoviska.

23. Po siedme, ombudsman dôrazne súhlasil so sťažovateľom, že existuje riziko, že osoby, ktoré majú podrobné znalosti a kontakty, môžu mať privilegovaný prístup k takýmto dokumentom, zatiaľ čo širokej verejnosti, ktorá sa môže spoliehať len na svoje základné právo na prístup verejnosti k dokumentom, sa odopiera rovnaké privilégium. Je ťažké si predstaviť, ako by takéto potenciálne rozdiely mohli zabezpečiť podporu všeobecného záujmu. Ako tvrdí sťažovateľ, len široká verejnosť je negatívne ovplyvnená nezverejnením.

Článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001

24. V článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001 sa uvádza, že „prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu ako súčasť rokovaní a predbežných porád v rámci príslušného orgánu, sa zamietne aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu vážne narušilo rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“.

25. Ombudsmanka poznamenala, že článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa môže uplatniť, ak je rozumne predvídateľné, a nie čisto hypotetické, že autori „stanovísk“, ktoré sa majú použiť ako súčasť rokovaní a predbežných konzultácií, by boli zdržanliví pri vyjadrovaní svojich úplných a úprimných názorov zo strachu pred zverejnením svojich stanovísk[23].

26. Inštitúcia, ktorá tvrdí, že sa uplatňuje článok 4 ods. 3 druhý pododsek, však musí uviesť osobitné charakteristiky stanoviska, ktoré by viedli k záveru, že je obzvlášť „citlivé“, a teda by mohlo viesť k autocenzúre, ak existuje vyhliadka, že bude sprístupnené verejnosti[24]. V opačnom prípade by bolo možné uplatniť výnimku stanovenú v článku 4 ods. 3 druhom pododseku, pokiaľ ide o akékoľvek stanovisko používané na interné účely v rámci rokovaní a predbežných porád v rámci inštitúcie. Takýto extenzívny výklad tohto ustanovenia by bol zjavne v rozpore so zásadou reštriktívneho výkladu výnimiek zo zásady prístupu stanovenej v nariadení č. 1049/2001.

27. Judikatúra formálne nevylučuje možnosť, že výnimka stanovená v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa môže uplatňovať na dokumenty vypracované „v priebehu“ postupov „prijímania“ legislatívnych aktov.

28. Ombudsmanka poznamenala, že samotná povaha legislatívnych postupov v demokratickom systéme si vyžaduje, aby sa otvorene diskutovalo o rôznych, dokonca protichodných, ale legitímnych záujmoch a o názoroch na ne. Zahrnutím všetkých takýchto záujmov a názorov do verejnej diskusie sa rozširuje, prehlbuje a zlepšuje kvalita tejto diskusie a kvalita demokracie.

29. Ombudsman nesúhlasil s tým, že perspektíva živej verejnej diskusie, ktorá by mohla vzniknúť v dôsledku zverejnenia dokumentov vypracovaných Komisiou pri príprave návrhu právneho predpisu, by mala viesť k zdržanlivosti verejných činiteľov poverených účasťou na príprave návrhu Komisie.

30. Perspektíva takejto živej verejnej diskusie je však relevantná pre pochopenie toho, či by v každom prípade existoval prevažujúci verejný záujem na zverejnení. V demokratickej EÚ je o to dôležitejšie, aby tí, ktorí sa zúčastňujú na legislatívnom postupe, nemohli tajne určiť, ako a prečo predložili svoje návrhy, a to v súvislosti s tými otázkami, ktoré sú komplikované, veľmi sporné, zahŕňajú konfliktné záujmy a v prípade ktorých je potrebné urobiť ťažké rozhodnutia.

31. Komisia zdôraznila, že vo väčšine prípadov zverejňuje prípravnú verziu svojich legislatívnych návrhov. Takéto dokumenty sú v zásade zverejnené, pokiaľ sa netýkajú osobitne citlivej oblasti politiky a nevykazujú podstatné rozdiely v porovnaní s konečnou verziou prijatou Komisiou. Uviedla, že reforma spoločnej rybárskej politiky je mimoriadne citlivou oblasťou politiky.

32. Sťažovateľ na druhej strane tvrdil, že Komisia nikdy nevysvetlila, čo odlišuje tento konkrétny rozhodovací proces od iných legislatívnych procesov. Sťažovateľ poznamenáva, že neboli uvedené žiadne vecné dôvody, prečo by mal byť tento prípad výnimkou zo všeobecného pravidla.

33. Ombudsmanka tiež poznamenala, že vo veci Access Info Europe/Rada Súdny dvor stanovil náročnú úroveň dokazovania, pokiaľ ide o určenie rozsahu, v akom je konkrétny predmet citlivý[25]. Podľa názoru ombudsmanky Komisia nevysvetlila, prečo je tento konkrétny predmet taký citlivý, že prípravné práce jej návrhu museli byť zatajené pred verejnou kontrolou s ohľadom na ochranu rozhodovacieho postupu.

34. Ombudsmanka okrem toho zdôraznila, že jej útvary v tejto veci skontrolovali rôzne dokumenty. Ako sa dalo očakávať, stanoviská, ktoré obsahujú, majú tendenciu odrážať politické priority subjektov zodpovedných za ich vypracovanie, konkrétne GR pre námorné záležitosti a rybárstvo v prípade predchádzajúcich verzií návrhu Komisie a GR pre životné prostredie a GR pre zdravie a ochranu spotrebiteľa v prípade ich príspevkov do medziútvarovej konzultácie. Je prirodzené, že v rámci Komisie existujú názorové rozdiely. Cieľom medziútvarovej konzultácie Komisie je totiž zhromaždiť názory rôznych útvarov Komisie na návrh vypracovaný jedným konkrétnym útvarom. Na základe kontroly konkrétnych dokumentov ombudsmanka zastávala názor, že ich podstata alebo štýl nie sú také, aby ich zverejnenie malo tendenciu brániť vyjadrovaniu podobných názorov v budúcich medziútvarových konzultáciách. Naopak, zverejnenie by preukázalo, že Komisia riadne vykonala proces hľadania stanovísk svojich útvarov s cieľom vymedziť spoločný európsky záujem. Ombudsman sa preto domnieval, že zverejnenie týchto konkrétnych dokumentov by nemalo vážne narušiť rozhodovací proces Komisie.

35. Ombudsman sa preto predbežne domnieval, že Komisia sa nesprávne odvolávala na výnimku v nariadení č. 1049/2001 týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu inštitúcie, keďže svoje stanovisko dostatočne neodôvodnila. Vzhľadom na tento záver ombudsmanka považovala za potrebné predložiť návrh na priateľské riešenie, v ktorom by vyzvala Komisiu, aby prehodnotila svoje odmietnutie udeliť úplný prístup k požadovaným dokumentom. V prípade, že Komisia trvá na tom, že zverejnenie dokumentov by vážne narušilo jej rozhodovací proces, mala by svoje stanovisko podrobne odôvodniť. Ombudsmanka dodala, že Komisii nič nebráni v tom, aby zohľadnila udalosti, ku ktorým došlo od prijatia rozhodnutia o opakovanej žiadosti (ombudsmanka požiadala Komisiu, aby zohľadnila skutočnosť, že 29. mája 2013 sa počas záverečného zasadnutia trialógu dosiahla dohoda o reforme spoločnej rybárskej politiky).

36. Návrh ombudsmanky na priateľské riešenie odrážal aj potrebu, aby Komisia zvážila, či v tomto prípade existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentov.

Neinformovanie sťažovateľa o tom, že jeden z požadovaných dokumentov neexistuje

37. Samostatný aspekt tvrdenia sťažovateľa sa týka neinformovania sťažovateľa o tom, že jeden z požadovaných dokumentov neexistuje. Sťažovateľ tvrdil, že Komisia vo fáze odpovede na jeho pôvodnú žiadosť nesprávne naznačila, že existuje jeden z dokumentov, o ktorý požiadal, a to príspevok GR pre vnútorný trh k medziútvarovej konzultácii. Neskôr v štádiu odpovede na opakovanú žiadosť potvrdil, že takýto dokument neexistuje. Podľa názoru sťažovateľa to potvrdzuje, že jeho pôvodná žiadosť nebola riadne vybavená. Tým sa celkový postup značne oneskoril.

38. Ombudsmanka však poznamenala, že dobrá správa vecí verejných si vyžaduje viac než len dodržiavanie právnych povinností. V tejto súvislosti poznamenáva, že odpoveď Komisie na pôvodnú žiadosť sťažovateľa vo všeobecnosti odkazuje na skutočnosť, že štyri dokumenty, o ktoré požiadal, „obsahujú stanoviská útvarov Komisie pre vnútornú potrebu (...) Zverejnenie týchto dokumentov by vážne narušilo rozhodovací proces Komisie a jej právo využívať slobodnú oblasť „priestor na myslenie“. Zverejnenie (...) môže vážne narušiť aj jeho pozíciu a úlohu v kontexte medziinštitucionálneho legislatívneho postupu týkajúceho sa reformy SRP, ktorý sa práve začal.“ Preskúmanie, ktoré je inštitúcia povinná vykonať v reakcii na žiadosť o prístup verejnosti k dokumentom, však musí mať osobitnú povahu. Skutočnosť, že Komisia sa odvolala na uvedené argumenty v súvislosti s dokumentom, ktorý sa ukázal ako neexistujúci, naznačuje, že Komisia sa počiatočnou žiadosťou sťažovateľa nezaoberala s náležitou starostlivosťou.

39. Vzhľadom na tento záver ombudsman považoval za potrebné predložiť druhý návrh na priateľské riešenie, v ktorom žiada Komisiu, aby uznala, že neinformovanie sťažovateľa v počiatočnej fáze žiadosti o tom, že dokument ani neexistuje, bolo chybou, a aby sa zaň ospravedlnila.

Nevybavenie žiadosti sťažovateľa o dokument KOM(2011) 425/1 v súlade s lehotami stanovenými v nariadení č. 1049/2001

40. Sťažovateľ tvrdil, že Komisia nevybavila jeho žiadosť o dokument KOM(2011) 425/1 v lehotách stanovených v nariadení 1049/2001.

41. Ombudsmanka zistila, že došlo k oneskoreniam.

Návrh na priateľské riešenie

42. Ombudsmanka vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti predložila Komisii tento návrh na priateľské riešenie.

„Vzhľadom na zistenia ombudsmanky by Komisia mohla zvážiť poskytnutie úplného prístupu k požadovaným dokumentom. V prípade, že by Komisia naďalej zastávala názor, že zverejnenie dokumentov by vážne narušilo jej rozhodovací proces, mala by svoje stanovisko podrobne odôvodniť. Komisia by okrem toho mala vykonať vyváženie potrebné na určenie toho, či v tomto prípade existuje prevažujúci verejný záujem na poskytnutí prístupu verejnosti. Ak dospeje k záveru, že neexistuje takýto prevažujúci verejný záujem na zverejnení, mala by poskytnúť podrobné vysvetlenie, prečo nie.

Vzhľadom na zistenia ombudsmanky by Komisia mohla uznať, že neinformovanie sťažovateľa vo fáze prvej žiadosti o tom, že dokument obsahujúci príspevok GR pre vnútorný trh k medziútvarovej konzultácii ani neexistoval, bolo chybou, a mohla by sa za túto chybu ospravedlniť.“

Posúdenie ombudsmana po návrhu priateľského riešenia/návrhu odporúčania

43. Pokiaľ ide o prvú časť priateľského riešenia navrhnutého ombudsmanom, Komisia uviedla, že podľa návrhu ombudsmana Generálne riaditeľstvo pre námorné záležitosti a rybárstvo (GR MARE) vykonalo podrobnú analýzu dokumentov, na ktoré sa vzťahuje žiadosť sťažovateľa, vzhľadom na súčasné okolnosti. Po tomto preskúmaní príslušné generálne riaditeľstvo udelilo úplný prístup k požadovaným dokumentom, keďže výnimka podľa článku 4 ods. 3 nariadenia 1049/2001 sa za týchto nových okolností už neuplatňuje. Vzhľadom na to nie je potrebné vykonať zváženie s cieľom určiť, či v prejednávanej veci existuje prevažujúci verejný záujem na poskytnutí prístupu verejnosti.

44. Pokiaľ ide o druhú časť priateľského riešenia navrhnutého ombudsmanom, Komisia súhlasila s tým, že v počiatočnej fáze podávania žiadostí neinformovala sťažovateľa o tom, že dokument obsahujúci príspevok GR pre vnútorný trh k medziútvarovej konzultácii ani neexistuje, čo je chyba, za ktorú sa ospravedlňuje.

45. Sťažovateľ informoval ombudsmana, že oceňuje úplné zverejnenie dokumentov požadovaných Európskou komisiou. Sťažovateľ však zdôraznil, že jeho vlastné odôvodnenie a odôvodnenie ombudsmana naznačovali, že mal mať právo na prístup k týmto dokumentom ešte predtým. Ďalej uviedol, že by uprednostnil, keby Komisia vo svojej odpovedi ombudsmanovi túto skutočnosť objasnila. V tejto súvislosti dodal, že odôvodnenie Komisie nepreukazuje jasný zámer zmeniť postupy, pokiaľ ide o budúce (podobné) žiadosti, ani pripustiť zlyhanie v podstate. Súčasné odôvodnenie implicitne naznačuje, že Komisia mala úplnú pravdu a až teraz bola skutočne povinná sprístupniť dokumenty.

46. Pokiaľ ide o druhú časť návrhu ombudsmanky na priateľské riešenie, výhovorka Európskej komisie sa zaoberá nesprávnym úradným postupom Komisie, keď neoverila, či existuje podanie GR MARKT. Dodal však, že odpoveď Komisie nerieši značné oneskorenia pri vybavovaní žiadosti.

47. Sťažovateľ napokon poďakoval úradu ombudsmana a všetkým zúčastneným kolegom za ich prácu na tomto dôležitom prípade.

48. Ombudsmanka sa domnieva, že zverejnením požadovaných dokumentov a ospravedlnením sa za to, že riadne neidentifikovala dokumenty, ktoré mala k dispozícii, Komisia vyhovela návrhu ombudsmanky na priateľské riešenie.

49. V návrhu priateľského riešenia ombudsmanka poznamenala, že Komisii nič nebránilo v tom, aby pri preskúmaní svojho rozhodnutia o zamietnutí prístupu k požadovaným dokumentom zohľadnila udalosti, ku ktorým došlo od prijatia rozhodnutia o opakovanej žiadosti. Hoci ombudsmanka víta skutočnosť, že Komisia zohľadnila vývoj od prijatia svojho potvrdzujúceho rozhodnutia (konkrétne skutočnosť, že 29. mája 2013 sa počas záverečného zasadnutia trialógu dosiahla dohoda o reforme spoločnej rybárskej politiky), zdôrazňuje, že návrh na priateľské riešenie vychádzal z názoru, že rozhodnutie Komisie z decembra 2011 o zamietnutí prístupu bolo nesprávne. Ombudsmanka preto dúfa a očakáva, že Komisia bude v súvislosti s podobnými budúcimi prípadmi venovať pozornosť riadnemu vybavovaniu žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom.

50. V tejto súvislosti ombudsmanka opätovne zdôrazňuje, že pre legitímnosť Komisie, legitímnosť práva EÚ a legitímnosť samotnej EÚ je mimoriadne dôležité, aby Komisia vykonávala svoju dôležitú úlohu v legislatívnom procese čo najtransparentnejšie. Ombudsmanka preto verí, že v budúcnosti, keď Komisia odpovie na žiadosti o prístup k dokumentom týkajúcim sa prijatia právnych predpisov EÚ, a najmä keď analyzuje, či existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentov týkajúcich sa prijatia právnych predpisov EÚ, Komisia bude mať na pamäti veľmi osobitný význam, ktorý môže mať získanie prístupu k dokumentom týkajúcim sa prijatia právnych predpisov EÚ pre občanov v demokratickom právnom poriadku, akým je právny poriadok EÚ.

B. Záver

Ombudsman na základe svojej Komisie k tejto sťažnosti uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

Prijatím priateľského riešenia ombudsmana a zverejnením požadovaných dokumentov Komisia podnikla potrebné kroky na vyriešenie sťažnosti.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

 

Emily O'Reilly

V Štrasburgu 26. mája 2014

---

[1] Ďalšie informácie o súvislostiach sťažnosti, argumentoch strán a vyšetrovaní ombudsmana nájdete v úplnom znení ombudsmanovho návrhu priateľského riešenia/návrhu odporúčania, ktoré je k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54458/html.bookmark.

[2] Článok 17 ods. 1 ZEÚ.

[3] Pozri najmä spojené veci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco/Rada, Zb. 2008, s. I-4723, a vec T-233/09 Access Info Europe/Rada, Zb. 2011, s. II-1073.

[4] Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón 16. mája 2013 vo veci Rada/Access Info Europe, C-280/11 P, bod 63.

[5] Tamže, bod 64.

[6] Vyššie uvedený názor sa odráža v odôvodnení č. 6 nariadenia č. 1049/2001, v ktorom sa uvádza, že „k dokumentom by sa mal poskytnúť širší prístup v prípadoch, keď inštitúcie konajú v rámci svojej zákonodarnej právomoci“. Táto zásada sa uplatňuje aj na Komisiu, keď plní svoju úlohu v legislatívnom procese.

[7] V tejto súvislosti ombudsman vo svojom stanovisku k tejto veci požiadal Komisiu, aby zohľadnila jeho posúdenie, ktoré viedlo k jeho návrhu odporúčania vo veci 2293/2008/TN, ktorá sa týkala odmietnutia Komisie poskytnúť verejnosti prístup k dokumentom vypracovaným útvarmi Komisie v kontexte medzivládnej konferencie, ktorá viedla k podpísaniu Lisabonskej zmluvy členskými štátmi.

[8] Pozri spojené veci C-39/05 P a C-52/05 P, Švédsko a Turco/Rada, Zb. 2008, s. I-4723, bod 46.

[9] Pozri vec T-233/09 Access Info Europe/Rada, Zb. 2011, s. II-1073, bod 57 a tam citovanú judikatúru.

[10] Článok 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001.

[11] Pozri vec C-64/05 Švédsko/Komisia, Zb. 2007, s. I-11389, bod 66 a vec C-266/05 P Sison/Rada, Zb. 2007, s. I-1233, bod 63.

[12] Pozri vec C-353/99 P, Rada/Hautala, Zb. 2001, s. I-9565, bod 28.

[13] Vec T-2/03 Verein für Konsumenteninformation/Komisia, Zb. 2005, s. II-1121, bod 69.

[14] Okrem toho vzhľadom na stanovisko Komisie, že zverejnenie politických možností, ktoré neboli zachované, by poškodilo medziinštitucionálne rokovania, sa ombudsmanka pýta, prečo Komisia neposkytla podrobnejšiu odpoveď v odpovedi na otázku ombudsmana, že vysvetlí, aké budúce okolnosti (ako napríklad ukončenie procesu reformy spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva) by boli relevantné, pokiaľ ide o otázku prístupu verejnosti. Ombudsmanka tiež poznamenáva, že keď sa Parlament a Rada dohodnú na reforme, potenciál škôd predpokladaný Komisiou už neexistuje.

[15] Pozri článok 10 ods. 3 a článok 11 ods. 1 až 3 ZEÚ a článok 15 ZFEÚ.

[16] Vo veci C-280/11 P Rada/Access Info Europe generálny advokát Cruz Villalón vo vzťahu k Rade poukázal na to, že „(..)možno dokonca povedať, že to, čo Rada považuje za vážne narušenie svojho rozhodovacieho procesu, je najlepším spôsobom, ako zabezpečiť riadny priebeh legislatívneho postupu, do ktorého je Rada zapojená v tejto veci“; Pozri bod 65 návrhov generálneho advokáta.

[17] Pozri vec T-233/09, Access Info Europe/Rada, Zb. 2011, s. II-1073, bod 69.

[18] Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Rada/Access Info Europe, C-280/11 P, bod 67: „(..) pri vykonávaní legislatívnych, ako aj nelegislatívnych funkcií treba povedať, že sa nikdy netvrdilo, že demokracia robí právne predpisy „ľahšími“, ak sa jednoducho chápu ako „skryté pred verejnou kontrolou“, keďže verejná kontrola kladie vážne obmedzenia na tých, ktorí sa podieľajú na tvorbe právnych predpisov.“

[19] Tamže, bod 66.

[20] Spojené veci C-39/05 P a C-52/05 P, Švédsko a Turco/Rada, Zb. 2008, s. I-4723, bod 69.

[21] Vec T-233/09, Access Info Europe/Rada, Zb. 2011, s. II-1073, bod 69. Všeobecný súd ďalej v bodoch 70 až 72 svojho rozsudku uviedol, že ujma, na ktorú sa Rada v tejto súvislosti odvoláva, je skôr znakom do značnej miery nepodloženého predpokladu, že občania a inštitúcie nie sú schopní správne pochopiť hlbší zmysel demokratickej diskusie, a konkrétne skutočnosť, že je normálne zmeniť stanovisko alebo stratégiu práve v dôsledku racionálnej diskusie medzi zodpovednými orgánmi. Pozri v tejto súvislosti tiež bod 72 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Rada/Access Info Europe (C-280/11 P).

[22] Tamže, bod 78.

[23] To je to, čo Súdny dvor označil ako "odrádzajúci účinok". Pozri vec T-121/05 Borax Europe Ltd/Komisia, Zb. 2009, s. II-27, bod 70.

Riziko autocenzúry môže byť akútne, ak sú názory, ktoré sú autori povinní vyjadriť, obzvlášť citlivé, napríklad ak sú (seba)kritické, špekulatívne alebo kontroverzné. Pozri rozhodnutie ombudsmana vo veci 355/2007/(TN)FOR, k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark, bod 49.

[25] Pozri vec T-233/09 Access Info Europe/Rada, Zb. 2011, s. II-1073, body 77 a 78.