Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ, švédsky novinár, požiadal o prístup verejnosti [1] k stanovisku právneho servisu Rady EÚ k legislatívnemu návrhu smernice o minimálnych mzdách [2]. ^Svoju žiadosť predložil v marci 2021, keď medzi spoluzákonodarcami EÚ stále prebiehali rokovania o smernici.

2. Rada zverejnila len veľmi obmedzenú časť stanoviska.[3] Tvrdila, že úplné zverejnenie by ohrozilo ochranu právneho poradenstva a prebiehajúci rozhodovací proces.[4]

3. Sťažovateľ sa v októbri 2022 po prijatí smernice obrátil na ombudsmana.

Vyšetrovanie

4. Ombudsmanka začala vyšetrovanie odmietnutia Rady poskytnúť úplný prístup verejnosti k stanovisku v čase prijatia potvrdzujúceho rozhodnutia. V priebehu vyšetrovania vyšetrovací tím ombudsmana skontroloval sporný dokument.

Odporúčanie ombudsmanky

5. Ombudsmanka pripomenula, že podľa zmlúv EÚ majú občania právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, čo znamená, že rozhodnutia EÚ by sa mali prijímať čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanom. Judikatúra EÚ potvrdila, že možnosť občanov kontrolovať všetky informácie, ktoré tvoria základ legislatívnych opatrení EÚ, je predpokladom účinného uplatňovania ich demokratických práv.

6. Ombudsmanka zastávala názor, že Rada nepreukázala, ako by zverejnenie dokumentu narušilo jej rozhodovací proces alebo jej schopnosť vyhľadávať a získavať úprimné, objektívne a komplexné poradenstvo.

7. V právnom stanovisku sa skúma najmä to, či si Komisia zvolila vhodný právny základ pre návrh smernice o minimálnych mzdách. Ombudsmanka sa domnievala, že takéto preskúmanie je štandardnou a očakávanou otázkou takmer v každom legislatívnom procese, čo znamená, že na rozdiel od toho, čo tvrdila Rada, obsah stanoviska nebol „obzvlášť citlivý“.

8. Ombudsmanka poznamenala, že legislatívne návrhy sú navrhnuté tak, aby sa o nich diskutovalo, najmä pokiaľ ide o výber právneho základu. Transparentnosť výberu právneho základu neoslabuje rozhodovací proces, ale ho posilňuje.

9. Ombudsmana nepresvedčil ani argument Rady, že zverejnenie obsahu právneho poradenstva by Rade bránilo v obhajobe jej pozície v akomkoľvek možnom súdnom spore pred súdmi EÚ. Rada najmä tvrdila, že vzhľadom na diskusie a obavy, ktoré vyjadrilo niekoľko členských štátov, by niektoré členské štáty mohli akt napadnúť. V tejto súvislosti ombudsmanka poznamenala, že členské štáty už mali prístup k požadovanému dokumentu: stanoviská právneho servisu Rady sa distribuujú zástupcom členských štátov.

10. Ombudsmanka sa ďalej domnievala, že je ťažké pochopiť, ako by zverejnenie mohlo vystaviť právny servis Rady riziku neprimeraného vonkajšieho tlaku.

11. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka zistila, že odmietnutie Rady poskytnúť úplný prístup verejnosti k právnemu stanovisku v čase potvrdzujúceho rozhodnutia predstavovalo nesprávny úradný postup. Uviedla nasledujúce odporúčanie:

Rada by mala poskytnúť úplný prístup verejnosti k stanovisku svojho právneho servisu.

Ombudsmanka okrem toho opätovne vyzvala Radu, aby zabezpečila, že v budúcich žiadostiach týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom súvisiacim s legislatívnym procesom sa počas prebiehajúcich rokovaní poskytne čo najširší prístup. Včasný prístup k legislatívnym dokumentom má zásadný význam pre to, aby občania mohli uplatňovať svoje právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, ktoré im vyplýva zo zmluvy.

Odpoveď Rady na odporúčanie ombudsmanky

12. V odpovedi [5] na odporúčanie ombudsmana poskytla Rada úplný prístup verejnosti k predmetnému právnemu stanovisku.

13. Rada vysvetlila, že v čase potvrdzujúceho rozhodnutia založila svoje odmietnutie zverejniť dokument na potrebe chrániť prebiehajúci rozhodovací proces. V tom čase prípravné orgány Rady práve začali diskutovať o návrhu smernice Komisie. Rada trvala na tom, že predčasné zverejnenie dokumentu verejnosti by zakorenilo pozície delegácií a vážne narušilo schopnosť inštitúcie dosiahnuť dohodu o tomto spise. Odvtedy politické rokovania viedli k prijatiu smernice 2022/2041, čo znamená, že rozhodovací proces si už nevyžaduje ochranu.

14. Rada v tejto súvislosti zohľadnila aj nedávny rozsudok Súdneho dvora Európskej únie týkajúci sa podobného dokumentu [6].

15. Rada uviedla, že odmietla aj zverejnenie dokumentu na základe potreby chrániť právne poradenstvo. V čase prijatia potvrdzujúceho rozhodnutia Rada tvrdila, že riziko súdneho sporu je značné. Rada poznamenala, že členský štát odvtedy podal na Súdny dvor EÚ žalobu o neplatnosť smernice o primeraných minimálnych mzdách [7] Po posúdení dokumentu však Rada dospela k záveru, že úplné zverejnenie požadovaného stanoviska by neohrozilo rovnosť zbraní v súvislosti s týmto konaním ani schopnosť Rady obhajovať svoju pozíciu v tomto konaní.

16. Rada sa preto v súlade s odporúčaním ombudsmanky rozhodla udeliť úplný prístup k požadovanému dokumentu.

Pripomienky sťažovateľa k odpovedi Rady

17. Sťažovateľ poznamenal, že Rada neuznala, že mala dokument zverejniť po jeho finalizácii právnym servisom v roku 2021. Namiesto toho Rada tento dokument zverejnila z dôvodu zmeny okolností, konkrétne ukončenia predmetného rozhodovacieho procesu.

18. Sťažovateľ tvrdil, že rozhodnutie Rady uverejniť dokument, pretože smernica o minimálnej mzde už bola prijatá, znamená, že verejnosť sa nemohla zúčastniť na diskusii o právnom základe smernice za rovnakých podmienok ako zúčastnení politici.

19. Sťažovateľ vyjadril obavy, že Rada v budúcnosti nezmení svoje správanie.

Posúdenie ombudsmana

20. Ombudsmanka víta rozhodnutie Rady poskytnúť úplný prístup verejnosti k predmetnému stanovisku.

21. Ombudsman však poznamenáva, že Rada trvá na svojom stanovisku, že v čase prijatia svojho potvrdzujúceho rozhodnutia bola oprávnená odmietnuť prístup k požadovanému dokumentu. Ombudsmanka súhlasí so sťažovateľkou, že v odpovedi Rady na jej odporúčanie sa neuznalo, že mala zverejniť dokument skôr, zatiaľ čo legislatívny proces stále prebiehal.

22. Ombudsmanka opakuje svoj názor, že dôvody, na ktorých Rada založila svoje rozhodnutie o zamietnutí prístupu k príslušným legislatívnym dokumentom v čase prijatia svojho potvrdzujúceho rozhodnutia, neboli presvedčivé.

23. Ombudsmanka pripomína, že včasný prístup k legislatívnym dokumentom, ktoré zahŕňajú dokumenty vypracované právnymi službami inštitúcií týkajúce sa legislatívneho postupu [8], má zásadný význam pre to, aby občania mohli uplatňovať svoje právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, ktoré im vyplýva zo zmluvy. V prípade dokumentov, ktoré sú súčasťou legislatívneho procesu, sa výnimky uvedené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 musia vykladať a uplatňovať o to prísnejšie; prístup k takýmto dokumentom možno odmietnuť len „v riadne odôvodnených prípadoch“[9].

24. Ombudsmanka opätovne vyzýva Radu, aby sprístupnila legislatívne dokumenty v čase, ktorý umožní verejnosti účinne sa zúčastňovať na prebiehajúcom rozhodovacom procese.

25. Pozícia Rady je obzvlášť znepokojujúca vzhľadom na nedávny rozsudok Súdneho dvora vo veci Rada/Pech. V tomto rozsudku Súdny dvor zopakoval svoje stanovisko, že nariadenie č. 1049/2001 v zásade ukladá povinnosť zverejniť stanoviská právneho servisu Rady týkajúce sa legislatívneho procesu. Súdny dvor najmä uviedol, že samotná skutočnosť, že stanovisko právneho servisu Rady bolo vypracované v ranom štádiu predmetného rozhodovacieho procesu, nemôže odôvodniť uplatnenie výnimky na ochranu prebiehajúceho rozhodovacieho procesu. Rovnako samotná možnosť, že zainteresované strany môžu ovplyvniť konanie, nestačí na preukázanie toho, že zverejnenie požadovaného dokumentu by vážne narušilo tento rozhodovací proces [10].

26. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka potvrdzuje svoje zistenie nesprávneho úradného postupu v tomto prípade.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Rada reagovala pozitívne na odporúčanie ombudsmanky a poskytla úplný prístup verejnosti k predmetnému dokumentu. Keďže však Rada trvá na svojom stanovisku, že zverejnenie dokumentu v čase prijatia potvrdzujúceho rozhodnutia, keď legislatívny postup ešte prebiehal, nebolo možné, ombudsmanka potvrdzuje svoje zistenie nesprávneho úradného postupu. Ombudsmanka opätovne vyzýva Radu, aby poskytla čo najširší prístup k legislatívnym dokumentom v čase, ktorý umožní verejnosti účinne sa zúčastňovať na legislatívnych postupoch.

Sťažovateľ a Rada budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 25. septembra 2023

[1] Podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] Európska komisia uverejnila v októbri 2020 návrh smernice o primeraných minimálnych mzdách v EÚ [dokument COM(2020) 682 final]. Po dvoch rokoch rokovaní medzi Európskym parlamentom a Radou smernicu schválili obaja spoluzákonodarcovia, pričom Rada prijala konečné znenie 4. októbra 2022: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/10/04/council-adopts-eu-law-on-adequate-minimum-wages/

[3] Dokument čiastočne zverejnený 31. mája 2021 je k dispozícii tu: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6817-2021-INIT/en/pdf

[4] V súlade s článkom 4 ods. 2 druhou zarážkou a článkom 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

[5] V súlade s článkom 4 ods. 2 štatútu európskeho ombudsmana.

[6] Rozsudok Súdneho dvora z 8. júna 2023, Rada Európskej únie/Laurent Pech, vec C-408/21 P, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408. Vec sa týka výkladu článku 4 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k právnym stanoviskám Rady v legislatívnych postupoch. Potvrdzuje predchádzajúce rozhodnutie Všeobecného súdu z roku 2021 (Pech/Rada, vec T-252/19), proti ktorému sa Rada odvolala. V predchádzajúcom rozsudku sa konštatovalo, že žiadny z dôvodov, ktoré Rada uviedla na podporu svojho odmietnutia poskytnúť úplný prístup k stanovisku svojho právneho servisu, nie je dôvodný.

[7] Pozri žalobu podanú 18. januára 2023 – Dánske kráľovstvo/Európsky parlament a Rada Európskej únie, vec C-19/23, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-19/23

[8] Pozri rozsudok Súdneho dvora z 8. júna 2023, Rada/Pech, C-408/21 P, body 92 a 93; k dispozícii na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408  

[9] Pozri rozsudok Všeobecného súdu z 22. marca 2018, Emilio De Capitani/Európsky parlament, T-540/15, bod 112, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[10] Pozri body 42, 81 a 88 rozsudku Rada/Pech.