Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. V roku 2016 Európska komisia prijala nové pravidlá [1] o emisných skúškach, ktoré musia nové modely automobilov prejsť v reálnych jazdných podmienkach ("emisie pri skutočnej jazde" – RDE) predtým, ako môžu jazdiť na európskych cestách. Komisia prijala tieto pravidlá v rámci komitologického postupu, podľa ktorého spoluzákonodarcovia (Rada EÚ a Európsky parlament) delegujú na Komisiu právomoc doplniť alebo zmeniť „nepodstatné“ prvky právnych predpisov EÚ.

2. Všeobecný súd EÚ 13. decembra 2018 na základe žaloby podanej tromi mestami (Brusel, Paríž a Madrid) zrušil uvedené pravidlá.[2] Súd zistil, že určité časti zrušených pravidiel mohli zákonne prijať len spoluzákonodarcovia, a nie Komisia, keďže sa nimi mení základný prvok legislatívneho aktu.

3. Komisia sa proti rozsudku Všeobecného súdu odvolala a 13. januára 2022 mu bolo vyhovené [3] V dôsledku toho Súdny dvor EÚ zrušil rozsudok Všeobecného súdu z 13. decembra 2018. Súdny dvor sa nevyjadril k vecnej otázke, konkrétne či pravidlá mohli byť prijaté komitologickým postupom, ale konštatoval, že Všeobecný súd nemal právo rozhodnúť v tejto veci, keďže žaloba podaná tromi mestami bola neprípustná.

4. Sťažovateľ, novinár, podal v marci 2022 Komisii žiadosť o prístup verejnosti k dokumentom [4]. Požiadal o prístup k dokumentom obsahujúcim právnu analýzu Komisie týkajúcu sa uvedeného rozsudku Všeobecného súdu.

5. V odpovedi na žiadosť sťažovateľa o prístup verejnosti k dokumentom Komisia zamietla prístup k sporným dokumentom: tri poznámky vypracované právnym servisom Komisie, návrh rozhodnutia Komisie o podaní odvolania na Súdny dvor a konečné rozhodnutie Komisie o podaní odvolania. Komisia odmietla zverejniť dokumenty s odvolaním sa na dve výnimky podľa právnych predpisov EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom [5], konkrétne na to, že zverejnenie by mohlo ohroziť ochranu súdnych konaní a právneho poradenstva, a pokiaľ ide o jeden dokument, že by ohrozilo ochranu osobných údajov.

6. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný so zamietnutím prístupu zo strany Komisie, požiadal Komisiu, aby prehodnotila svoje rozhodnutie (podaním „opakovanej žiadosti“). Po oneskorení [6] Komisia potvrdila svoje rozhodnutie o zamietnutí prístupu.

7. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s rozhodnutím Komisie, sa v októbri 2022 obrátil na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

8. Ombudsmanka začala vyšetrovanie odmietnutia Komisie poskytnúť verejnosti prístup k požadovaným dokumentom.

9. V priebehu vyšetrovania vyšetrovací tím ombudsmana skontroloval päť sporných dokumentov. Ombudsmanka poskytla Komisii možnosť odpovedať na sťažnosť, ale nedostala od Komisie žiadne pripomienky. Ombudsman tiež poskytol sťažovateľovi príležitosť vyjadriť sa k správe o inšpekcii a k jej predbežným stanoviskám v tomto prípade.

Predložené argumenty

Komisia

10. V odpovedi na opakovanú žiadosť sťažovateľa Komisia uviedla, že požadované dokumenty nemohla zverejniť, pretože obsahovali právne poradenstvo a týkali sa súdneho konania.[7] Dokumenty obsahovali najmä i) poznámky obsahujúce internú analýzu rozsudku Všeobecného súdu z 13. decembra 2018, ktorú vykonala jej právna služba s cieľom odvolať sa proti rozsudku, a ii) jej rozhodnutie podať odvolanie na Súdny dvor, a to aj v navrhovanej verzii. Dokumenty tak obsahujú jej právne stanovisko k predmetu predmetného súdneho konania.

11. Komisia tvrdila, že na potrebu chrániť právne poradenstvo a súdne konania by sa mohlo odvolávať aj v súvislosti s dokumentmi týkajúcimi sa uzavretých súdnych konaní, keď by zverejnenie argumentov inštitúcie mohlo oslabiť jej pozíciu v budúcich súdnych konaniach. Komisia zastávala názor, že takéto konanie nemusí prebiehať pri prijímaní rozhodnutia o prístupe verejnosti, ale stačí, aby bolo potenciálne alebo bezprostredne hroziace.

12. Komisia tvrdila, že napriek ukončeniu súdneho konania v januári 2022, keď Súdny dvor zrušil rozsudok Všeobecného súdu z 13. decembra 2018, existujú nevyriešené hmotnoprávne otázky týkajúce sa platnosti sporných pravidiel EÚ o skúškach emisií pri skutočnej jazde, o ktorých sa nerozhodlo. Podľa Komisie je pravdepodobné, že v blízkej budúcnosti sa začne nové súdne konanie v tejto veci, najmä v dôsledku žalôb podaných na vnútroštátne súdy, ktoré povedú k následným návrhom na začatie prejudiciálneho konania zo strany Súdneho dvora.

13. Komisia tiež uviedla, že jedna zo sporných poznámok (dokument 2) obsahovala osobné údaje zamestnancov Komisie a ako taká nemohla byť zverejnená na základe potreby chrániť súkromie dotknutých zamestnancov [8].

Sťažovateľ

14. Sťažovateľ nesúhlasil s názormi Komisie. Tvrdil, že Komisia nevysvetlila, prečo sa domnieva, že je pravdepodobné, že pravidlá EÚ týkajúce sa skúšok emisií pri skutočnej jazde budú predmetom budúcich súdnych konaní. Navrhovateľ sa domnieval, že predpoklad Komisie bol čisto hypotetický a nezakladal sa na skutočnom a konkrétnom posúdení. Nevedel o žiadnej strane, ktorá by v tejto veci oznámila budúce súdne konanie.

15. Sťažovateľ takisto uviedol, že verejný záujem na zverejnení je oveľa väčší ako želanie Komisie zachovať dôvernosť dokumentov. Všeobecný súd pôvodne zrušil predmetné pravidlá EÚ, pretože Komisia prekročila svoje právomoci. Sťažovateľ tvrdil, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení právneho stanoviska Komisie k rozsudku Všeobecného súdu, pretože verejnosť má právo vedieť, či Komisia konala v súlade so zásadami právneho štátu.

16. Poukázal tiež na ďalšiu internú poznámku Komisie týkajúcu sa predmetných pravidiel EÚ z júna 2015, ktorú získal na základe predchádzajúcej žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom. V tomto oznámení úradník Komisie uznal, že v návrhu Komisie týkajúcom sa predmetných pravidiel EÚ chýbalo „vhodné právne odôvodnenie“, ktoré by podľa názoru sťažovateľa mohlo poškodiť dôveru verejnosti v Komisiu.

17. Sťažovateľ okrem toho tvrdil, že po prvom rozsudku o zrušení predmetných pravidiel Komisia v júni 2019 uverejnila návrh [9] na obnovenie ustanovení zrušených Súdnym dvorom – tentoraz v rámci riadneho legislatívneho postupu. Po vydaní rozsudku o odvolaní však Komisia oznámila, že má v úmysle stiahnuť návrh [10], pretože je zastaraný. Sťažovateľ tvrdil, že zámer Komisie stiahnuť návrh je v rozpore s jej argumentom, že pravdepodobne dôjde k súdnemu konaniu. Ak je vysoká pravdepodobnosť, že súdy znovu preskúmajú napadnuté pravidlá, potom je tiež vysoká pravdepodobnosť, že pôvodné právne predpisy budú opäť zrušené, pričom v takom prípade bude návrh, ktorý má Komisia v úmysle stiahnuť, v budúcnosti stále potrebný.

Hodnotenie ombudsmana

Pokiaľ ide o tri interné poznámky a návrh rozhodnutia o podaní odvolania

18. Z ustálenej judikatúry EÚ vyplýva, že ochrana interných dokumentov vypracovaných na účely konkrétneho súdneho konania je odôvodnená zásadami rovnosti zbraní a riadneho výkonu spravodlivosti.[11] Inými slovami, zverejnenie stanoviska inštitúcie v prebiehajúcom súdnom konaní inému účastníkovi by mohlo narušiť rovnováhu medzi účastníkmi sporu, najmä ak by len jeden účastník (inštitúcia EÚ) musel oznámiť svoje stanovisko.

19. Súdy EÚ však objasnili, že výnimka z práva na prístup založená na ochrane súdnych konaní sa môže uplatňovať len za určitých podmienok. Požadované dokumenty musia mať buď relevantnú súvislosť s prebiehajúcim sporom pred súdmi EÚ alebo pred vnútroštátnym súdom, ak sa návrh na začatie prejudiciálneho konania javí ako mimoriadne pravdepodobný, alebo relevantnú súvislosť s potenciálnym, ale bezprostredne hroziacim konaním [12].

20. Vyšetrovací tím ombudsmanky preskúmal sporné dokumenty a potvrdil, že obsahujú interné právne poradenstvo týkajúce sa rozsudku Všeobecného súdu z 13. decembra 2018. Obsahujú právne stanovisko Komisie k predmetu rozsudku.

21. Komisia tvrdí, že je mimoriadne pravdepodobné a bezprostredne hroziace, že iné súdne konania opäť preskúmajú predmet dokumentov.

22. Ako bolo vysvetlené v bodoch 1 až 3 tohto rozsudku, Všeobecný súd zrušil pravidlá Únie z roku 2016 týkajúce sa emisií pri skutočnej jazde, pretože uviedol, že Komisia nemá právomoc prijať tieto pravidlá. V nadväznosti na odvolanie Súdny dvor zrušil tento rozsudok z procesných dôvodov, pričom konštatoval, že traja žalobcovia - mestá Brusel, Paríž a Madrid - nemajú aktívnu legitimáciu a v prvom rade sa nemohli obrátiť na súd. V odvolacom rozsudku sa nezaujalo stanovisko k veci samej, teda k tomu, či Komisia mala právomoc prijať pravidlá z roku 2016 v rámci komitologického postupu. Pravidlá sa uplatňujú dodnes a odpoveď na otázku, či Komisia mala právomoc prijať tieto pravidlá, je stále nedoriešená. V tejto konkrétnej súvislosti sa ombudsman domnieva, že je rozumné, aby Komisia očakávala, že táto otázka sa pravdepodobne vráti na súd, ak sa vnútroštátne súdy, ktoré čelia preskúmaniu vykonávania pravidiel EÚ na vnútroštátnej úrovni, obrátia na súdy EÚ s návrhom na začatie prejudiciálneho konania [13].

23. Sťažovateľ tvrdí, že uvedené posúdenie nie je (ale malo by byť) založené na konkrétnych dôkazoch alebo skutočnostiach, ako je oznámenie strany, že sa v tejto veci obráti na súd. Ombudsmanka konštatuje, že v judikatúre EÚ sa nešpecifikuje, do akej miery sa súdne konanie pravdepodobne uskutoční; uvádza sa v ňom, že by mali byť „mimoriadne pravdepodobné“ alebo „potenciálne (ale bezprostredne hroziace)“, a preto ponechávajú určitý stupeň voľnej úvahy. Vzhľadom na názor Všeobecného súdu na vecnú otázku – že opatrenia prijaté Komisiou by sa mali zrušiť – a vzhľadom na skutočnosť, že Súdny dvor len zrušil toto rozhodnutie Všeobecného súdu o procesných otázkach, je rozumné, aby sa Komisia domnievala, že je „mimoriadne pravdepodobné“, že zainteresované strany, okrem iného aj účastníci konania pred Všeobecným súdom, použijú iné prostriedky na predloženie veci súdu. Ďalším prostriedkom by mohlo byť začatie súdneho konania pred vnútroštátnym súdom a požiadanie vnútroštátneho súdu, aby sa obrátil na Súdny dvor s právnou otázkou. V tejto súvislosti sa vysvetlenia Komisie týkajúce sa pravdepodobnosti súdneho konania zdajú byť primerané.

24. Sťažovateľ ďalej tvrdí, že zámer Komisie stiahnuť legislatívny návrh (prijatý v reakcii na rozsudok Všeobecného súdu) robí jej tvrdenie, že súdne konanie bezprostredne hrozí, ešte menej presvedčivým. V tejto súvislosti ombudsmanka poznamenáva, že stiahnutie návrhu a pravdepodobnosť súdneho konania nie sú nevyhnutne prepojené. Potreba nových právnych predpisov bude závisieť od toho, či Komisia na súde vyhrá alebo prehrá (potom bude musieť predložiť nový legislatívny návrh). Táto možnosť nemení skutočnosť, že existuje vysoká pravdepodobnosť súdneho konania.

25. Ombudsman napokon v sťažnosti nenachádza nič, čo by preukazovalo, že v tejto fáze existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení. Sťažovateľ tvrdí, že existuje verejný záujem na pochopení toho, ako Komisia dodržiava zásady právneho štátu. Takýto všeobecný záujem neprevažuje nad potrebou zachovať rovnosť účastníkov konania počas súdneho konania. 

26. Vyšetrovací tím ombudsmanky preskúmal požadované dokumenty s cieľom posúdiť, či Komisia mala čiastočne sprístupniť určité časti dokumentov, najmä tie, ktoré sa týkajú záležitostí, v ktorých je súdne konanie s konečnou platnosťou ukončené (procesné otázky týkajúce sa prípustnosti žaloby troch miest pred Všeobecným súdom). Ombudsmanka sa však domnieva, že zverejnenie len týchto obmedzených častí by nemalo žiadny užitočný účel. Ombudsmanka poznamenáva, že sa týkajú len technickej procedurálnej otázky, a nie vecnej otázky, o ktorej sa domnieva, že je pre sťažovateľa zaujímavá.

27. Vyšetrovací tím ombudsmanky tiež potvrdil, že jeden z dokumentov obsahoval osobné údaje a že poskytnutie čiastočného prístupu k nim by nemalo žiadny užitočný účel. Na tento dokument sa tiež vzťahovala výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní a právneho poradenstva.

28. Ombudsmanka je preto celkovo presvedčená, že Komisia sa nedopustila nesprávneho úradného postupu, keď sa rozhodla nezverejniť štyri dotknuté dokumenty.

Pokiaľ ide o konečné rozhodnutie o podaní odvolania

29. Formálne rozhodnutie o podaní odvolania obsahuje stanovisko Komisie k rozsudku Všeobecného súdu a podpísal ho predseda Komisie. Nie je to vnútorná poznámka. Je ťažké pochopiť, prečo by sa verejnosti malo zabrániť v tom, aby videla tento dokument, v ktorom sa uvádza právny názor obhajovaný Komisiou na súde [14]. Je to tak najmä preto, že argumenty Komisie (ako boli predložené Súdnemu dvoru) sa odrážajú v návrhoch generálneho advokáta, ktoré sú k dispozícii na internetovej stránke Súdneho dvora [15].  

30. Keďže však rozhodnutie nebolo hlavným dokumentom, o ktorý ide v tejto sťažnosti, ombudsman nepovažuje za opodstatnené predĺžiť vyšetrovanie v tejto veci. Verí, že Komisia sa znovu pozrie na dokument a prehodnotí svoje stanovisko.

Závery

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmito závermi:

V rozhodnutí Európskej komisie o zamietnutí prístupu verejnosti k štyrom z piatich dotknutých dokumentov nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu.

Žiadne ďalšie vyšetrovanie nie je odôvodnené, pokiaľ ide o odmietnutie Komisie zverejniť konečné rozhodnutie o podaní odvolania.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

[1] Nariadenie Komisie (EÚ) 2016/646, pokiaľ ide o emisie ľahkých osobných a úžitkových vozidiel, k dispozícii na adrese:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32016R0646.

[2] Rozsudok Všeobecného súdu z 13. decembra 2018, Ville de Paris, Ville de Bruxelles a Ayuntamiento de Madrid/Európska komisia, spojené veci T-339/16, T-352/16 a T-391/16, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-339/16

[3] Rozsudok Súdneho dvora z 13. januára 2022, Spolková republika Nemecko a i./Európska komisia, spojené veci C-177/19 P až C-179/19 P, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-177/19&language=en

[4] Podľa nariadenia (ES) č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie

dokumenty: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[5] Pozri predchádzajúcu poznámku pod čiarou.

[6] ktorý bol predmetom predchádzajúceho vyšetrovania ombudsmanky (1594/2022/NH, k dispozícii na adrese https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62369).

[7] Pozri článok 4 ods. 2 druhú zarážku nariadenia (ES) č. 1049/2001.

[8] Pozri článok 4 ods. 1 písm. b) (ochrana súkromia a bezúhonnosti jednotlivca) nariadenia (ES) č. 1049/2001.

[9] Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 715/2007 o typovom schvaľovaní motorových vozidiel so zreteľom na emisie ľahkých osobných a úžitkových vozidiel (Euro 5 a Euro 6) a o prístupe k informáciám o opravách a údržbe vozidiel [COM(2019) 208 final].

[10] Pozri prílohu IV k pracovnému programu Komisie na rok 2023, k dispozícii na adrese: https://ec.europa.eu/info/strategy-documents/commission-work-programme_en

[11] Pozri rozsudok Všeobecného súdu z 15. septembra 2016 vo veci T-18/15, Philip Morris Ltd/Európska komisia, k dispozícii na adrese https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15, najmä bod 64.

[12] Bod 65 rozsudku vo veci Philip Morris.

[13] V rámci prejudiciálneho konania stanoveného v článku 267 Zmluvy o fungovaní EÚ môžu vnútroštátne súdy predložiť Súdnemu dvoru Európskej únie návrh na začatie prejudiciálneho konania o otázke práva EÚ, aby vnútroštátny súd po prijatí tohto rozhodnutia mohol rozhodnúť vo veci, ktorú prejednáva.

[14] Právny názor inštitúcie, ktorá je účastníkom konania pred Súdnym dvorom, je uvedený napríklad aj v „správe o pojednávaní“. V správach pre pojednávania sa historicky podrobne uvádza právny názor obhajovaný účastníkmi konania, a teda aj inštitúciami, a boli uverejnené v správach o judikatúre bez toho, aby to spôsobilo ujmu inštitúciám, pozri napríklad rozsudok vo veci C-213/89 Factortame I, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:ff8d6d63-022c-4f23-9cea-4e79f37ca53f.0002.03/DOC_1&format=PDF. Okrem toho Súdny dvor nedávno umožnil streamovanie pojednávaní, čo občanom umožní podrobnejšie poznať právny názor obhajovaný inštitúciami na súde (pozri https://curia.europa.eu/jcms/jcms/p1_1477137/en/).

[15] Generálny advokát uviedol právny názor Komisie v bodoch 119 až 121 svojich návrhov a preskúmal ho v bodoch 123 až 141, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=242581&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1421334.