Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Dňa 10. augusta 2009 sťažovateľ napísal vtedajšiemu komisárovi pre hospodársku súťaž (ďalej len "komisár") o obrovských rozdieloch medzi cenami liekov, liekov a lekárskych predpisov v Írsku a v iných členských štátoch. Podľa programu, ktorý sťažovateľ počul v rádiu, sa jedna konkrétna droga predávala za menej ako 2 EUR v Španielsku a za viac ako 47 EUR v Írsku. Sťažovateľ sa opýtal, či sa komisár touto otázkou zaoberal.

2. Dňa 1. októbra 2009 Generálne riaditeľstvo Komisie pre hospodársku súťaž (GR pre hospodársku súťaž) odpovedalo, že hoci existujú rozdiely v cene toho istého farmaceutického výrobku v rôznych členských štátoch EÚ, zdá sa, že príklad uvedený sťažovateľom v jeho e-maile, ktorý nešpecifikoval, má výnimočnú povahu. Pri posudzovaní cenových rozdielov je potrebné zohľadniť niekoľko faktorov, najmä to, že: i) o cenách farmaceutických výrobkov sa často rokuje s národnými agentúrami zodpovednými za kontrolu cien v dotknutých členských štátoch (zdá sa, že členské štáty sledujú rôzne politické rozhodnutia); ii) ochranné lehoty sa môžu v jednotlivých členských štátoch líšiť; a iii) na maloobchodnej úrovni je potrebné zohľadniť náklady spojené s rozdielmi vo vnútroštátnych distribučných systémoch. Rozdiely v cenách farmaceutických výrobkov v rôznych členských štátoch vytvárajú stimuly pre súbežných obchodníkov, aby dovážali lieky z členských štátov s nižšími cenami do členských štátov s vyššími cenami. GR pre hospodársku súťaž nesúhlasí s tým, aby členské štáty vytvárali pre spoločnosti akékoľvek neodôvodnené prekážky tohto paralelného obchodu.

3. Sťažovateľ 4. októbra 2009 odpovedal, že tejto odpovedi nerozumie. Podľa jeho názoru bol cenový rozdiel taký, že už mal byť dôvodom na seriózne vyšetrovanie zo strany GR pre hospodársku súťaž.

4. Nasledujúci deň GR pre hospodársku súťaž odpovedalo s poľutovaním, že sťažovateľ mal ťažkosti pochopiť jeho e-mail. Zopakovala, že príklad sťažovateľa sa javí ako výnimočný. GR pre hospodársku súťaž to nemohlo overiť, pretože sťažovateľ nešpecifikoval výrobok, na ktorý sa odvolával. Rozdiely v cenách medzi členskými štátmi môžu mať mnoho dôvodov. Patria medzi ne: i) politické rozhodnutia týkajúce sa drog, ktoré členské štáty považujú za drahšie; ii) rôzne distribučné reťazce, v ktorých možný dodatočný príjem zostáva výrobcovi alebo veľkoobchodníkovi/lekárňam; a iii) rôzne životné cykly výrobkov, keď v jednom členskom štáte uplynie patentová ochrana, ale nie v inom členskom štáte. Tieto dôvody môžu vysvetliť niektoré rozdiely v cene, ale nie všetky. Navrhovateľ sa zrejme domnieval, že cena farmaceutických výrobkov v Írsku bola nadmerne vysoká. GR pre hospodársku súťaž odporučilo, aby zvážil podanie riadne odôvodnenej sťažnosti írskemu orgánu na ochranu hospodárskej súťaže, ktorý má dobré predpoklady na to, aby sa touto záležitosťou zaoberal. Zdôraznil však, že právo hospodárskej súťaže nemôže zabrániť cenovým rozdielom. Orgány na ochranu hospodárskej súťaže môžu konať len za osobitných okolností proti spoločnostiam, ktoré porušujú zákon. Na jednej strane by bolo potrebné preukázať, že dotknutá spoločnosť mala dominantné postavenie na trhu s dotknutou drogou, a na druhej strane, že zneužívala toto dominantné postavenie tým, že účtovala nadmerné ceny.

5. Sťažovateľ 8. októbra 2009 informoval GR pre hospodársku súťaž, že sa obrátil na írsky orgán na ochranu hospodárskej súťaže, ktorý odpovedal, že je oprávnený zaoberať sa len prípadmi v rámci Írska, a nie prípadmi medzi Írskom a inými členskými štátmi EÚ. Sťažovateľ bol prekvapený, že komisár nepočul o rozdieloch v cene, o ktorých hovoril. Bolo všeobecne známe, že napríklad ceny pohonných hmôt sa medzi členskými štátmi EÚ líšili pomerne málo, zatiaľ čo rozdiely v cenách drog v Írsku a v iných členských štátoch, najmä v Španielsku, boli oveľa výraznejšie. V príklade, na ktorý sa sťažovateľ odvolával vo svojej pôvodnej korešpondencii, sa uvádzal cenový rozdiel nad 45 EUR. Existuje mnoho ďalších príkladov, ktoré poukazujú na cenové rozdiely medzi 200 a 500 %, pričom Írsko je vo všetkých prípadoch najdrahšie. Vyšetrovaniu týchto záležitostí bránili podľa sťažovateľa všetky druhy medicínsko-technických dohôd medzi írskou vládou, výrobcami liekov, veľkoobchodníkmi a lekárňami.

6. V ten istý deň GR pre hospodársku súťaž odpovedalo, že si je vedomé cenových rozdielov medzi členskými štátmi. Niekedy si bola vedomá aj základných dôvodov týchto cenových rozdielov. Orgány na ochranu hospodárskej súťaže sa však nezaoberajú cenovými rozdielmi ako takými. Zaoberajú sa možným protisúťažným správaním spoločností. Takéto správanie môže mať v súlade s právom EÚ a írskym právom formu protisúťažných dohôd medzi spoločnosťami alebo zneužívania zo strany spoločnosti v dominantnom postavení. Len za týchto okolností môžu orgány na ochranu hospodárskej súťaže konať. Sťažovateľ nepredložil žiadne informácie týkajúce sa protisúťažných dohôd medzi spoločnosťami alebo zneužitia dominantného postavenia spoločnosťou na írskom trhu. V prípade absencie týchto informácií nie je možné, aby orgány na ochranu hospodárskej súťaže konali. Cenové rozdiely, aj keď sú významné, nie sú podľa práva hospodárskej súťaže sporné. Je nevyhnutné, aby sa spoločnosť správala protisúťažne. Ak má sťažovateľ akýkoľvek dôkaz o takomto správaní, Komisia zdôraznila, že by mal informovať írsky orgán na ochranu hospodárskej súťaže, ktorý je príslušným orgánom na riešenie tejto záležitosti. Mal by vysvetliť, či sa domnieva, že v distribučnom reťazci existuje problém, napríklad že lekárne a veľkoobchodníci účtujú nadmerné ceny, alebo či sa domnieva, že vysoké ceny vyplývajú zo zneužívajúceho správania farmaceutických spoločností.

7. Sťažovateľ odpovedal zdôraznením, že rozdiely v cenách sa vyskytli medzi Írskom a inými členskými štátmi EÚ, a nie medzi jednotlivými lekárňami v rámci Írska. Nerozumel preto tomu, ako by írsky orgán na ochranu hospodárskej súťaže mohol byť príslušným orgánom na riešenie tejto záležitosti. Sťažovateľ ako súkromný írsky občan nemohol posúdiť žiadne dohody medzi spoločnosťami ani posúdiť dominantné postavenie danej spoločnosti alebo nadmerné ceny, ktoré by mohla účtovať. To by mu zabralo značné množstvo času, odborných znalostí a finančných zdrojov, ktoré nemá. Sťažovateľ bol presvedčený, že všetko, čo ako občan EÚ musí urobiť, je upozorniť komisára na túto záležitosť. Ten by potom začal počiatočné vyšetrovanie a, ak je to možné, pokračoval ďalej. Sťažovateľ sa napokon pýtal: „Čo je GR pre hospodársku súťaž?“

8. Dňa 9. októbra 2009 GR pre hospodársku súťaž odpovedalo, že sa zaoberalo predmetnou otázkou a bolo stratové, pokiaľ ide o to, čo by mohlo vysvetliť o právomociach írskych a európskych orgánov na ochranu hospodárskej súťaže.

9. Sťažovateľ nesúhlasil s uvedeným stanoviskom GR pre hospodársku súťaž a zdôraznil, že írsky orgán na ochranu hospodárskej súťaže ho informoval, že nemá právomoc riešiť prípady týkajúce sa cenových rozdielov medzi Írskom a inými členskými štátmi EÚ. Pýtal sa preto, prečo komisár nemohol začať počiatočné vyšetrovanie svojich obvinení a zistiť, či sú platné. Sťažovateľ sa opäť spýtal: „Čo je GR pre hospodársku súťaž?“

10. Ako „posledný pokus“GR pre hospodársku súťaž odpovedalo, že akýkoľvek orgán na ochranu hospodárskej súťaže vrátane írskeho orgánu na ochranu hospodárskej súťaže môže v zásade vykonať vyšetrovanie údajného nadmerného stanovovania cien danou spoločnosťou. Orgány na ochranu hospodárskej súťaže však nie sú cenovými regulátormi v tom zmysle, že môžu určovať predajné ceny v Írsku alebo v ktoromkoľvek inom členskom štáte. Môžu len overiť, či by sa ceny, ktoré stanovili spoločnosti, mohli považovať za nadmerné, a teda protisúťažné alebo zneužívajúce. Týka sa to tak írskych, ako aj európskych orgánov na ochranu hospodárskej súťaže. Tieto orgány nie sú službami s neobmedzenými zdrojmi. Očakávajú, že sťažovatelia zdôvodnia svoje tvrdenia predtým, ako sa stanú aktívnymi. Odkaz na niektoré nešpecifikované tlačové správy nestačí. Podľa práva EÚ je prinajmenšom nevyhnutné, aby sťažovateľ identifikoval spoločnosť, ktorá údajne porušila právo, a skutočnosti, ktoré ho viedli k presvedčeniu, že k takémuto porušeniu skutočne došlo. Možno to urobiť prostredníctvom odkazov na trhovú silu spoločnosti, príslušný výrobok, konkurenčné výrobky, ceny a objemy. Je veľmi pravdepodobné, že aj írsky orgán na ochranu hospodárskej súťaže potrebuje rovnaké informácie. Vzhľadom na to, že sťažovateľ neuviedol žiadne takéto informácie vo svojej korešpondencii, jeho podania nebolo možné považovať za formálnu sťažnosť. Preto sa s nimi zaobchádzalo ako so všeobecnými informáciami o trhu, čo nemusí nevyhnutne viesť k prešetrovaniu. Aj keď sa poskytnú dostatočné informácie, nemusí to nevyhnutne znamenať, že budú viesť k vyšetrovaniu. Každý orgán na ochranu hospodárskej súťaže musí najprv vykonať predbežné posúdenie opodstatnenosti sťažnosti, šancí na úspech a potrebných zdrojov. Pokiaľ ide o GR pre hospodársku súťaž, uvedenými vysvetleniami sa ukončila výmena korešpondencie so sťažovateľom. Uviedol, že na jeho ďalšie e-maily už nebude reagovať, pokiaľ neposkytne ďalšie podstatné informácie.

11. Dňa 23. októbra 2009 sa sťažovateľ obrátil na ombudsmana.

Predmet vyšetrovania

12. Sťažovateľ tvrdil, že Komisia sa riadne nezaoberala jeho vážnymi obavami týkajúcimi sa rozdielov v cenách liekov v Írsku a Španielsku.

13. Sťažovateľ tvrdil, že Komisia by sa mala riadne zaoberať jeho obavami a v konečnom dôsledku začať vyšetrovanie veci, na ktorú bol upozornený.

Vyšetrovanie

14. Dňa 3. marca 2010 ombudsman postúpil sťažnosť predsedovi Európskej komisie. Vyzval Komisiu, aby pri odpovedi na sťažnosť osobitne zohľadnila judikatúru Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len "rozsudok Všeobecného súdu"[1]), oznámenie Komisie o vybavovaní sťažností Komisiou podľa článkov 81 a 82 Zmluvy o ES (ďalej len "oznámenie")[2] a článok 15 Európskeho kódexu dobrej správnej praxe [3].

15. Dňa 12. mája 2010 bolo ombudsmanovi doručené stanovisko Komisie, ktoré postúpil sťažovateľovi s výzvou na vyjadrenie pripomienok.

16. Dňa 14. novembra 2010 sťažovateľ zaslal svoje pripomienky.

Analýza a závery ombudsmana

A. Údajné nesprávne riešenie obáv sťažovateľa a súvisiaceho nároku

Argumenty predložené ombudsmanovi

17. Sťažovateľ tvrdil, že Komisia sa riadne nezaoberala jeho vážnymi obavami týkajúcimi sa rozdielov v cenách liekov v Írsku a Španielsku. Na podporu svojho tvrdenia sťažovateľ tvrdil, že uvedené rozdiely v cene majú negatívny vplyv na spotrebiteľov v EÚ.

18. GR pre hospodársku súťaž sa vo svojom stanovisku najprv odvolalo na korešpondenciu, ktorú si vymenilo so sťažovateľom. Načrtla vysvetlenia, ktoré poskytla, a informácie, ktoré od neho požadovala.

19. Po druhé vysvetlil, že Súdny dvor Európskej únie v rozsudku vo veci GSK zrušil rozhodnutie Komisie, ktorým sa dotknutej farmaceutickej spoločnosti zakázalo uplatňovať „systém dvojitých cien“na jej predaj na španielskom trhu. Tento systém stanovoval rôzne ceny účtované španielskym veľkoobchodníkom v závislosti od konečného miesta určenia výrobku: nízke ceny na domácom trhu a vysoké ceny na vývozných trhoch. Súdny dvor Európskej únie zistil, že Komisia dostatočne neprešetrila tvrdenie spoločnosti, že súbežný obchod s farmaceutickými výrobkami mal nepriaznivý vplyv na jej schopnosti v oblasti výskumu a vývoja [4]. V tomto prípade navrhovateľ nepredložil žiadne informácie týkajúce sa možných obmedzení paralelného obchodu, ktoré by odôvodňovali jeho sťažnosť.

20. GR pre hospodársku súťaž ďalej rozlišovalo medzi „všeobecnými informáciami o trhu“, ktoré poskytol sťažovateľ, a „formálnymi sťažnosťami“, ktoré sťažovateľom poskytujú určité procesné práva. Minimálne požiadavky na tieto sťažnosti sú stanovené v oznámení. Vo formulári pripojenom k oznámeniu sa uvádzajú informácie týkajúce sa spoločností, trhov a údajného protisúťažného správania, ktoré musia navrhovatelia poskytnúť. Zatiaľ čo GR pre hospodársku súťaž umožňuje určitú flexibilitu pri posudzovaní formálnych sťažností (keďže navrhovatelia nemajú vždy k dispozícii všetky relevantné informácie), v tomto prípade navrhovateľ ani neidentifikoval dotknuté spoločnosti alebo výrobky. V každom prípade ani formálne sťažnosti nepriznávajú žiadne práva na plnohodnotné vyšetrovanie, ktoré začne GR pre hospodársku súťaž, keďže judikatúra Súdneho dvora Európskej únie jasne uznáva, že Komisia má právo uprednostniť prípady, ktoré jej boli predložené [5]. Okrem toho, že sťažovateľ nepodal formálnu sťažnosť, GR pre hospodársku súťaž preto nemalo povinnosť začať vyšetrovanie na základe informácií, ktoré poskytol.

21. GR pre hospodársku súťaž takisto vysvetlilo, že stanovenie cien a výšky úhrad za farmaceutické výrobky je v právomoci členských štátov. V niektorých členských štátoch vnútroštátne zdravotnícke orgány rokujú o cenách s farmaceutickými spoločnosťami. V niektorých iných členských štátoch môžu farmaceutické spoločnosti slobodne určovať svoje ceny. Neexistujú žiadne právne predpisy EÚ, ktoré by členským štátom ukladali povinnosť stanoviť ceny farmaceutických výrobkov na danej úrovni. Existuje len procesný rámec, ktorý musia vnútroštátne orgány dodržiavať, keď rokujú o cenách a úrovniach úhrad s výrobcami originálnych liekov.

22. GR pre hospodársku súťaž napokon uviedlo, že nemá vedomosť o žiadnom inom útvare Komisie, ktorý by mohol prijať akékoľvek opatrenia týkajúce sa podania sťažovateľa. Navrhovateľ neposkytol žiadne konkrétne údaje o dotknutých výrobkoch, spoločnostiach, ktoré údajne porušujú právne predpisy, ani o vnútroštátnych orgánoch či členských štátoch, ktoré údajne porušujú právne predpisy EÚ. Zdalo by sa preto ťažké vec postúpiť.

23. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach uviedol, že írske lekárne účtovali za lieky vyššie ceny ako v Španielsku. Znovu zastával názor, že komisár by mal preskúmať „také zjavné rozdiely v cenách“. Nakoniec zopakoval, že je „bežným občanom“a vyjadril nespokojnosť so stanoviskom Komisie, ktoré je „plnené právnym a technickým žargónom“.

Hodnotenie ombudsmana

24. Ombudsman najprv poznamenáva, že GR pre hospodársku súťaž včas odpovedalo na všetky e-maily sťažovateľa a poskytlo vysvetlenia ku každému bodu v jeho korešpondencii.

25. Po druhé, pokiaľ ide o riešenie podstaty obáv sťažovateľa zo strany GR pre hospodársku súťaž, ombudsmanka poznamenáva, že sťažovateľ jej neposkytol žiadne informácie týkajúce sa farmaceutického výrobku alebo príslušnej spoločnosti.

26. Ombudsman preto považuje za primerané stanovisko Komisie, že informácie poskytnuté sťažovateľom nie sú dostatočné na odôvodnenie okamžitého vyšetrovania zo strany GR pre hospodársku súťaž.

27. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka dospela k záveru, že Komisia sa v súvislosti s touto sťažnosťou nedopustila nesprávneho úradného postupu.

28. Bez ohľadu na uvedený záver ombudsman zdôrazňuje, že GR pre hospodársku súťaž v konečnom dôsledku nič nebránilo v tom, aby sťažovateľovi navrhlo, aby kontaktoval jeho Generálne riaditeľstvo pre zdravie a spotrebiteľov (GR SANCO)[6]. Bolo by to ústretovejšie voči občanom. To však nijako nespochybňuje skutočnosť, že GR pre hospodársku súťaž nemohlo prijať žiadne opatrenia v súvislosti s podstatou nešpecifikovaných podaní sťažovateľa.

B. Záver

Ombudsman na základe svojho vyšetrovania tejto sťažnosti uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

Komisia sa nedopustila nesprávneho úradného postupu.

Sťažovateľ a predseda Komisie budú o tomto rozhodnutí informovaní.

P. Nikiforos Diamandouros

V Štrasburgu 12. augusta 2011

[1] Najmä rozsudok Súdneho dvora (tretia komora) zo 6. októbra 2009 v spojených veciach C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P a C-519/06 P GlaxoSmithKline Services Unlimited/Komisia, zatiaľ neuverejnený.

[2] Ú. v. EÚ C 101, 2004, s. 65.

[3] "Povinnosť postúpiť vec príslušnému útvaru inštitúcie

1. Ak je list alebo sťažnosť adresovaná inštitúcii alebo postúpená generálnemu riaditeľstvu, riaditeľstvu alebo oddeleniu, ktoré nemá právomoc sa ňou zaoberať, jeho útvary zabezpečia, aby sa spis bezodkladne postúpil príslušnému útvaru inštitúcie.

2. Útvar, ktorý pôvodne dostal list alebo sťažnosť, upovedomí autora o tomto preložení a uvedie meno a telefónne číslo úradníka, ktorému bol spis postúpený.

3. Úradník upozorní verejnosť alebo organizáciu na akékoľvek chyby alebo opomenutia v dokumentoch a poskytne príležitosť na ich nápravu.“

[4] Ombudsman chápe „výskum a vývoj“ako „výskum a vývoj“.

[5] V tejto súvislosti sa Komisia odvolala na rozsudok (vtedajšieho) Súdu prvého stupňa z 18. septembra 1992 vo veci T-24/90, Automec Srl/Komisia, Zb. 1992, s. II-2223. Príslušné odseky sú tieto: Skutočnosť, že Komisia uplatňuje rôzne stupne priority na prípady, ktoré jej boli predložené v oblasti hospodárskej súťaže, je zlučiteľná s povinnosťami, ktoré jej ukladá právo Spoločenstva... 83 [T] zdôrazňuje..., že Komisia je oprávnená uplatniť rôzne stupne prednosti pri vybavovaní sťažností, ktoré jej boli predložené.“

[6] Podľa webového sídla GR SANCO (http://ec.europa.eu/consumers/complaints/index_en.htm): „[c] sťažnosti spotrebiteľov pomáhajú monitorovať fungovanie vnútorného trhu pre spotrebiteľov. Sú nevyhnutné pre hodnotiacu tabuľku spotrebiteľských trhov, v ktorej sa identifikujú zlyhávajúce trhy z pohľadu spotrebiteľa.

Nespokojní spotrebitelia sa môžu obrátiť priamo na maloobchodníka a/alebo organizáciu tretej strany, ktorá sa zaoberá sťažnosťami spotrebiteľov – vnútroštátne orgány, spotrebiteľské organizácie, regulačné orgány, orgány alternatívneho riešenia sporov atď. Vnútroštátne orgány a organizácie tretích strán vo všetkých krajinách EÚ zhromažďujú sťažnosti. Pri všeobecne podobných tovaroch a službách ponúkaných v celej EÚ sú rozdiely v dojednaniach značné. Priame porovnania nie sú možné, aj keď sa metodiky neodlišovali.“