Antecedentes de la reclamación

1. En 2000, el demandante presentó una denuncia por incumplimiento ante la Comisión Europea. La denuncia se refería al incumplimiento por España de las Directivas del Consejo 91/271/CEE[1] y 91/676/CEE[2] («las directivas»). La denuncia fue registrada con la referencia 2000/4044.

2. El 19 de noviembre de 2002, la Comisión presentó un recurso contra España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea[3]. El 8 de septiembre de 2005, el Tribunal resolvió que España había incumplido sus obligaciones derivadas de las Directivas 91/271/CEE y 91/676/CEE al no someter las aguas residuales urbanas de la aglomeración de Vera a un tratamiento adecuado y al no declarar la Rambla de Mojácar como zona vulnerable.

3. Considerando que las medidas de ejecución adoptadas por España para cumplir la sentencia del Tribunal eran insuficientes, el 15 de diciembre de 2006 la Comisión envió una carta de emplazamiento a España sobre la base del artículo 260 del TFUE. El 29 de junio de 2007, la Comisión envió un dictamen motivado a España. El 18 de marzo de 2010, la Comisión dio por concluido el procedimiento de infracción, considerando que, entre tanto, España había tomado las medidas necesarias para ejecutar la sentencia del Tribunal.

4. De conformidad con el Reglamento 1049/2001[4], el 27 de abril de 2010 el demandante solicitó a la Comisión que se le concediera acceso a determinados documentos relativos al procedimiento de infracción 2000/4044, a saber, (i) todos los documentos internos de la Comisión que motivaron que la Comisión decidiera el archivo del procedimiento de infracción, (ii) una copia del dictamen motivado, (iii) todas las informaciones transmitidas por las autoridades españolas desde la fecha de la carta de emplazamiento enviada sobre la base del artículo 260 del TFUE hasta el archivo del procedimiento de infracción, y (iv) una copia del acta de puesta en marcha de la estación depuradora de aguas de Vera por la que las autoridades competentes ejecutaron la sentencia del Tribunal, permitiendo con ello que la Comisión archivase el expediente.

5. El 17 de mayo de 2010, la Comisión envió al demandante una respuesta provisional informándole de que, ante el elevado número de documentos solicitados y la necesidad de consultar a las autoridades españolas, el plazo de respuesta se ampliaba en quince días laborables. El 7 de junio de 2010, la Comisión rechazó la solicitud del demandante en su totalidad.

6. Respecto de los documentos enviados por las autoridades españolas, la Comisión informó al demandante de que dichas autoridades se oponían a su divulgación por la razón de que la misma menoscabaría la protección de los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico (artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento 1049/2001). En cuanto a los documentos internos de la Comisión, el acceso fue denegado porque contenían información remitida por las autoridades españolas y su divulgación facilitaría al demandante un acceso indirecto a tal información. Además, la Comisión se remitía a la excepción recogida en el artículo 4, apartado 3, segundo párrafo, del Reglamento 1049/2001 (protección del proceso de toma de decisiones). La Comisión destacaba asimismo que el demandante no había invocado un interés público superior revestido por la divulgación de los documentos solicitados.

7. El 15 de junio de 2010, el demandante remitió una solicitud confirmatoria a la Secretaría General de la Comisión. En su solicitud, se quejaba también del plazo supuestamente irrazonable e injustificado de la respuesta a su solicitud originaria y exponía su parecer de que las excepciones invocadas por la Comisión no eran aplicables.

8. El 7 y el 28 de julio de 2010, el demandante recibió respuestas provisionales de la Comisión en las que se le indicaba que la Comisión estaba consultando con las autoridades españolas. En la segunda respuesta, la Comisión no establecía ningún plazo de respuesta a la solicitud confirmatoria del demandante.

9. El 23 de septiembre de 2010, al no haber recibido respuesta a su solicitud confirmatoria, el demandante acudió al Defensor del Pueblo Europeo.

El objeto de la investigación

10. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la alegación y la demanda siguientes.

Alegación:

La Comisión no ha respondido a la solicitud confirmatoria del reclamante y en consecuencia le ha denegado injustamente el acceso a los documentos relacionados con su denuncia por infracción.

Demanda:

La Comisión debería autorizar el acceso del reclamante a todos los documentos solicitados.

11. El 22 de marzo de 2011, cuando el Defensor del Pueblo ya había iniciado una investigación sobre la reclamación, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria del demandante, concediéndole pleno acceso a algunos de los documentos y denegándole el acceso a otros, concretamente, (i) los documentos 3.1 a 3.19 y 4 de las autoridades españolas, y (ii) sus documentos internos 1.5.2 a 1.5.5 (en lo sucesivo, «los documentos no divulgados»). Por consiguiente, el demandante mantuvo su reclamación por lo que se refiere a la denegación por la Comisión del acceso a los documentos no divulgados[5].

La investigación

12. El Defensor del Pueblo remitió la reclamación al Presidente de la Comisión Europea el 28 de octubre de 2010, con la solicitud de que emitiera un informe al respecto antes del 31 de diciembre de 2010.

13. El 17 de diciembre de 2010 y el 28 de febrero de 2011, la Comisión solicitó ampliaciones del plazo para emitir su informe.

14. La Comisión respondió a la investigación del Defensor del Pueblo el 19 de abril de 2011. El informe fue remitido al demandante con una invitación a que formulase sus comentarios. El 26 de abril de 2011, el demandante transmitió sus comentarios al Defensor del Pueblo.

15. El 14 de junio de 2011, de conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Estatuto del Defensor del Pueblo[6] y con el artículo 5, apartado 2, de las Disposiciones de aplicación[7], el Defensor del Pueblo examinó los expedientes de la Comisión relativos al procedimiento de infracción 2000/4044. A raíz de ello, envió su informe de inspección al demandante y a la Comisión el 1 de agosto de 2011.

16. A la luz de la información obtenida en las diferentes fases de su investigación, el Defensor del Pueblo consideró que, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, de su Estatuto, convenía proponer una solución amistosa a la Comisión sobre la divulgación de los documentos internos de la Comisión que se habían denegado al demandante. Por consiguiente, los servicios del Defensor del Pueblo se pusieron en contacto telefónico con el demandante para averiguar si estaría de acuerdo con la solución amistosa propuesta.

17. El 24 de octubre de 2011, el demandante respondió que no estaba interesado en dicha solución amistosa.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

Evaluación preliminar

18. En el momento de la presentación de la reclamación, la Comisión aún no había respondido a la solicitud confirmatoria del demandante. A raíz de la apertura de la investigación, no obstante, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria concediendo acceso a parte de los documentos solicitados y aportando razones para denegar la divulgación del resto. El demandante expresó su desacuerdo con las razones expuestas y reiteró su posición sobre la ilegalidad de la no divulgación de los documentos restantes.

19. El Defensor del Pueblo decidió, por consiguiente, tratar por separado los dos aspectos de la reclamación originaria del demandante, a saber, (i) el retraso de la respuesta de la Comisión a la solicitud confirmatoria del demandante, y (ii) la supuesta ilegalidad de su negativa a divulgar los documentos. Por lo que se refiere a este último aspecto, el Defensor del Pueblo examinará los documentos no divulgados mencionados en el apartado 11.

A. Alegación de retraso en la respuesta a la solicitud confirmatoria

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

20. En su reclamación, el demandante afirmó que era inaceptable que la Comisión tardase tanto en tramitar su solicitud confirmatoria. En su opinión, las razones aducidas por la Comisión para prorrogar los plazos en dos ocasiones no estaban bien fundadas. Además, el demandante insistió en que, en su carta de 28 de julio de 2010, la Comisión había ampliado el plazo sin fijar una fecha de respuesta a la solicitud confirmatoria.

21. En su informe, la Comisión admitió no haber tramitado la solicitud confirmatoria del demandante dentro de los plazos fijados por el Reglamento 1049/2001 y explicó que ello se debía a dos factores: en primer lugar, a la necesidad de que la Comisión comprobara que la lista de documentos era exacta y completa y analizara esos documentos; en segundo lugar, la necesidad de consultar con las autoridades españolas sobre la divulgación de documentos emanados de ellas, de conformidad con el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 1049/2001. La Comisión consideró que las objeciones de las autoridades españolas a la divulgación hacían necesarias aclaraciones ulteriores, por lo que el diálogo duró más de lo previsto en un principio. La Comisión no recibió las aclaraciones solicitadas hasta el 27 de enero de 2011.

22. En resumen, la Comisión consideró que la necesidad de proseguir el diálogo con las autoridades españolas justificaba la ampliación del plazo de respuesta a la solicitud confirmatoria del demandante. Mirando atrás, la Comisión lamentó no haber invocado el artículo 6, apartado 3, del Reglamento 1049/2001[8] y haber propuesto al demandante un plazo adecuado a la luz de las circunstancias del caso. Lamentó también no haber informado al demandante de la naturaleza del diálogo con las autoridades españolas y del tiempo adicional que requería.

23. En sus comentarios, el demandante insistió en que, el 28 de julio de 2010, la Comisión prorrogó el plazo de respuesta a su solicitud confirmatoria sin fijar una fecha límite, y no respondió hasta el 22 de marzo de 2011. Al conducirse de este modo, la Comisión infringió el Reglamento 1049/2001 y el Convenio de Aarhus.

Análisis del Defensor del Pueblo

24. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento 1049/2001 impone la obligación de tramitar con prontitud las solicitudes confirmatorias de acceso a documentos. El legislador ha considerado razonable un plazo de 15 días laborables, que por lo general se añade a otros 15 días laborables que, como mínimo, ha necesitado la institución para responder a la solicitud originaria. No obstante, en los casos en los que este periodo no resulte suficiente, las instituciones pueden prolongarlo por 15 días laborables más, justificando debidamente esta prórroga, con arreglo a lo establecido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento. Por consiguiente, el legislador consideró que un plazo máximo de 60 días laborables debía bastar para que las instituciones adoptasen una decisión definitiva sobre la concesión o la denegación de acceso a los documentos solicitados.

25. En el presente caso, la respuesta definitiva de la Comisión al demandante se produjo 11 meses después de la presentación de la solicitud. En particular, la Comisión tardó 9 meses y una semana en responder, en parte positivamente y en parte negativamente, a la solicitud confirmatoria del demandante.

26. La Comisión admitió que no había respetado el plazo establecido en el Reglamento 1049/2001 para tramitar solicitudes confirmatorias. No obstante, adujo dos motivos para el largo retraso en la adopción de una decisión, concretamente: (i) la necesidad de comprobar sus expedientes y asegurarse de que la lista de documentos era correcta, y (ii) las consultas con las autoridades españolas sobre los documentos emanados de ellas.

27. Por lo que se refiere al argumento (i), el Defensor del Pueblo considera que si un expediente administrativo se lleva debidamente, no debe resultar difícil elaborar una lista de los documentos que contiene[9], ni tardarse mucho en hacerlo. Lo anterior es aún más cierto tratándose de una solicitud confirmatoria, pues al tramitar la solicitud originaria la Comisión ya debió de elaborar una lista de documentos. Además, en la mencionada lista, que la Comisión proporcionó al demandante, figuran solamente 33 documentos. Por lo tanto, al Defensor del Pueblo le cuesta comprender que el número de documentos objeto de la solicitud de acceso del demandante pudiera haber contribuido significativamente al retraso en la tramitación de la solicitud confirmatoria por la Comisión.

28. Finalmente, si la Comisión consideró que la solicitud confirmatoria se refería a «un gran número de documentos» en el sentido del artículo 6, apartado 3, del Reglamento 1049/2001, debería haberse puesto en contacto con el demandante con miras a hallar una solución equitativa. El Defensor del Pueblo celebra que la Comisión haya admitido que debería haberlo hecho desde un principio.

29. Por lo que se refiere al argumento de la Comisión de que las consultas con las autoridades españolas también aumentaron el tiempo necesario para tramitar la solicitud confirmatoria del demandante, el Defensor del Pueblo señala, por un lado, que la solicitud confirmatoria se refería precisamente a los mismos documentos que la solicitud originaria, pues había sido denegado el acceso a todos ellos y, por otro lado, que la Comisión ya había consultado con las autoridades españolas sobre estos documentos durante la tramitación de la solicitud inicial del demandante. Aún más, el 17 de mayo de 2010, la Comisión prorrogó el plazo de respuesta a dicha solicitud inicial aduciendo que se encontraba en consultas con las autoridades españolas.

30. En todo caso, el Defensor del Pueblo recuerda que, en su sentencia en el asunto Suecia contra Comisión[10], el Tribunal resolvió que: «[...] la institución que recibe una solicitud de acceso a un documento originario de un Estado miembro y este último deben entablar sin demora, desde que la institución notifica esta petición al Estado miembro, un diálogo leal sobre la posible aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001, prestando atención, en particular, a la necesidad de permitir que dicha institución adopte su decisión en los plazos en que sus artículos 7 y 8 obligan a resolver dicha petición de acceso» (subrayado nuestro).

31. En el presente caso, con independencia de las consultas ya celebradas durante la tramitación de la solicitud inicial, la Comisión tardó 6 meses en completar su diálogo con las autoridades españolas. Sin perjuicio de que la Comisión obrara con diligencia al solicitar más aclaraciones a las autoridades españolas sobre aspectos de su posición que las precisaban, el Defensor del Pueblo considera que un periodo de seis meses no está justificado. Correspondía a la Comisión hallar medios adecuados para velar por que la respuesta de las autoridades españolas llegase en el momento debido, para así poder cumplir sus obligaciones legales derivadas del artículo 8, apartado 2, del Reglamento 1049/2001.

32. Además, si la razón del retraso de la respuesta al demandante fue, en último extremo, el resultado de las consultas con las autoridades españolas, el Defensor del Pueblo tiene dificultades para entender por qué, una vez concluidas las consultas, la Comisión tardó todavía dos meses más (desde el 27 de enero al 22 de marzo de 2011) en responder efectivamente a la solicitud confirmatoria del demandante.

33. El Defensor del Pueblo, por lo tanto, considera que las razones aducidas por la Comisión no son suficientes para justificar que la solicitud confirmatoria del demandante de 15 de junio de 2010 no se tramitara dentro del plazo previsto por el Reglamento 1049/2001. Ello constituye un caso de mala administración.

34. Además de haber superado ampliamente los plazos de tramitación de la solicitud confirmatoria, la Comisión infringió también las normas de procedimiento aplicables de conformidad con el artículo 8, apartado 2, del Reglamento 1049/2001 al prorrogar en dos ocasiones el plazo de respuesta y no comunicar al demandante en la segunda ocasión el plazo estimado para la decisión. Esta conducta también constituye un caso de mala administración. En particular, el Defensor del Pueblo ha resuelto reiteradamente que «si una institución se encuentra ante la necesidad objetiva de una prórroga del plazo de tramitación de una solicitud inicial, sería conforme a los principios de buena administración que la institución explicase al demandante las razones por las que surge esta necesidad, y que asimismo le facilitase alguna indicación sobre el periodo adicional necesario para tramitar la solicitud inicial»[11].

35. A la luz de lo expuesto, el Defensor del Pueblo formulará más adelante los comentarios críticos primero y segundo.

B. Alegación de denegación incorrecta del acceso a documentos

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

36. El demandante alegó en su reclamación que el retraso de la Comisión en la tramitación de su solicitud confirmatoria era inaceptable y carecía de fundamento jurídico.

37. La Comisión presentó sus argumentos en apoyo de su denegación del acceso a los documentos en la decisión confirmatoria y, en menor medida, en su informe.

38. En la decisión confirmatoria, la Comisión concedió al demandante acceso a siete de los once documentos internos correspondientes a su solicitud, así como al dictamen motivado enviado a España sobre la base del artículo 260 del TFUE. Sin embargo, la Comisión denegó el acceso a los restantes documentos no divulgados por las razones que se exponen a continuación.

39. Por lo que se refiere a los documentos procedentes de las autoridades españolas, la Comisión halló 20 documentos que se correspondían con la solicitud del demandante, concretamente, los documentos 3.1 a 3.19 y 4. La Comisión informó al demandante de que, de conformidad con el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 1049/2001[12], había consultado a España sobre la divulgación de estos documentos. La Comisión recordó a las autoridades españolas que, con arreglo a lo establecido en la sentencia Suecia contra Comisión, si se mostraban contrarios a la divulgación, debían indicar expresamente a la Comisión las razones que justificasen la aplicación de una o varias de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001. En su respuesta, las autoridades españolas presentaron objeciones a la divulgación de todos los documentos solicitados que emanaban de ellas.

40. En primer lugar, las autoridades españolas invocaron la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento 1049/2001, según el cual se denegará el acceso a un documento «cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de [...] el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría». Los documentos en cuestión fueron presentados a la Comisión en el marco del procedimiento de infracción 2000/4044 y en relación con la ejecución de la sentencia del Tribunal en el asunto C-416/02. Las autoridades españolas invocaron así la sentencia en el asunto Petrie contra Comisión[13] y, más concretamente, el deber de la Comisión de preservar la confidencialidad de la información facilitada por un Estado miembro en el marco de un procedimiento de infracción, y el derecho del Estado miembro a confiar en que así sea. Según las autoridades españolas, la divulgación de los documentos en cuestión podría poner en peligro el procedimiento de infracción y su propósito, que es permitir que el Estado miembro cumpla voluntariamente lo dispuesto en los Tratados o, en su caso, que justifique su posición.

41. A este respecto, las autoridades españolas invocaron la existencia de una nueva investigación por incumplimiento abierta por la Comisión (la «nueva investigación por incumplimiento») en relación con el funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales de Vera, que fue asimismo objeto del anterior procedimiento de infracción 2000/4044. Consideraron que, al estar la nueva investigación relacionada estrechamente con el procedimiento 2000/4044, en el curso del cual fueron entregados a la Comisión los documentos solicitados, era aplicable la excepción relativa a la protección del objetivo de la investigación. En su opinión, hay una relación entre los dos procedimientos, habida cuenta de que en la nueva investigación por incumplimiento, la Comisión solicitó a las autoridades españolas información y documentación que por su contenido está «estrechamente ligada» a la presentada en el marco del procedimiento 2000/4044.

42. En segundo lugar, la Comisión informó al demandante de que las autoridades españolas se acogían a la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, segundo guión del Reglamento 1049/2001 relativa a la protección de los procedimientos judiciales. A este respecto, mencionaron los procedimientos ante un tribunal español en relación con la decisión de las autoridades locales de introducir cambios en la gestión de los servicios públicos de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas en la localidad de Vera. Los demandados eran, entre otros, las autoridades locales de Vera y el procedimiento judicial se encontraba en la fase probatoria. Las autoridades españolas consideraron que la divulgación de los documentos solicitados perturbaría el correcto desarrollo de estos procedimientos habida cuenta de su objetivo, de la fase en la que se encontraban y del hecho de que los documentos solicitados estuvieran «directamente relacionados» con ellos.

43. La Comisión afirmó que, de acuerdo con la jurisprudencia al respecto, estaba obligada a denegar la divulgación de los documentos solicitados originarios de España, pues este Estado miembro se había opuesto a su divulgación y había aportado una justificación que se correspondía con dos de las excepciones contempladas en el Reglamento 1049/2001. Además, la justificación parecía prima facie correcta. La Comisión indicó que las autoridades españolas aducían otros argumentos en apoyo de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión. En el curso del diálogo entre la Comisión y las autoridades españolas, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a dichos argumentos, teniendo en cuenta su finalidad y la interpretación dada por el Tribunal de Justicia a la disposición mencionada. No obstante, como las justificaciones invocadas probaban que no podían divulgarse los documentos originarios de España, la Comisión no hizo referencia a estas otras razones en su decisión confirmatoria.

44. Por lo que se refiere a los documentos internos de la Comisión numerados del 1.1 al 1.5.7, la Comisión denegó el acceso a los documentos 1.5.2, 1.5.3, 1.5.4 y 1.5.5. Lo hizo por la razón de que se trataba de mensajes electrónicos intercambiados entre la Dirección General encargada de la denuncia por incumplimiento y el Servicio Jurídico con miras a preparar la decisión del Colegio de Comisarios de archivar el procedimiento de infracción 2000/4044. Contenían opiniones para uso interno de la Comisión como parte de las deliberaciones y las primeras consultas con miras a facilitar al Colegio de Comisarios información pertinente sobre la decisión propuesta a través de la ficha de infracción. A fin de que la ficha recoja la información necesaria, los funcionarios deben poder intercambiar ideas, debatir y aclarar determinadas cuestiones sin tener en cuenta la eventualidad de que sus opiniones puedan ser más tarde divulgadas al público. De lo contrario, en el futuro los funcionarios podrían mostrarse reticentes a expresar sus opiniones y a intercambiarlas por escrito.

45. Además, la Comisión afirmó que los documentos no divulgados no solamente afectaban al expediente de infracción específico, sino también a la actuación de la Comisión en casos similares. Por tratarse de documentos relacionados con la función de la Comisión como «como "guardiana de los tratados", divulgar los comentarios, estrategias, criticas y sugerencias expresadas por los servicios durante las consultas que precedieron la adopción de la propuesta de archivo del expediente de infracción podría perjudicar seriamente la capacidad de la Institución y de sus servicios para organizar y coordinar las investigaciones sobre las infracciones en curso y futuras que revistan características similares». Divulgar las consultas preliminares y, en particular, las opiniones de los servicios de la Comisión supondría «dar a conocer métodos y medidas que aunque [podrían] o no haberse tenido en cuenta durante el debate interno [serían] en el futuro objeto de discusión». Ello podría resultar perjudicial para el proceso de adopción de decisiones «desplazando el debate interno al exterior de la Institución, comprometiendo la futura adopción de decisiones sobre investigaciones similares».

46. Por todas estas razones, la Comisión consideró que los documentos 1.5.2 a 1.5.5 del expediente de infracción 2000/4044 estaban cubiertos por la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, segundo párrafo, del Reglamento 1049/2001, que establece que «[s]e denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior».

47. Por lo que se refiere al documento 1.5.2, la Comisión afirmó asimismo que su divulgación podría generar dudas sobre la coherencia y la legalidad de la actuación de la Comisión en este tipo de asuntos, lo que supondría un grave perjuicio para la capacidad de la institución para solicitar y recibir asesoramiento jurídico sincero, objetivo y completo. El propio Servicio Jurídico de la Comisión se mostraría más cauto a la hora de emitir dictámenes por escrito, lo que afectaría negativamente a la legalidad del proceso de toma de decisiones de la Comisión en asuntos similares. Por este motivo, la Comisión consideró que los documentos en cuestión también se encontraban cubiertos por la excepción contemplada «en el artículo primer guión del párrafo segundo del Reglamento (CE) nº 1049/2001 que establece que: "[...] Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de: [...] el asesoramiento jurídico, salvo que su divulgación revista un interés público superior"».

48. Por lo que se refiere al acceso parcial, la Comisión afirmó que, habida cuenta de que las objeciones de las autoridades españolas se referían a todos los documentos emanados de ellas, no podía conceder al demandante el acceso parcial de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento 1049/2011. La Comisión no adoptó una posición sobre la cuestión del acceso parcial a los documentos internos denegados.

49. Además, la Comisión no pudo apreciar la existencia de un interés público superior objetivo, claramente identificable y distinto de intereses privados o individuales que pudiera justificar la divulgación de sus documentos internos. Consideró que el interés público superior en este caso residía en velar por que la Comisión pudiese ejercer sus funciones examinando libremente las propuestas que los servicios preparan para su adopción. La protección del asesoramiento jurídico y las opiniones internas en el marco del proceso de adopción de decisiones de la Comisión debía prevalecer sobre el interés público de la divulgación de los documentos 1.5.2 a 1.5.5.

50. La Comisión afirmó además que las autoridades españolas no hacían referencia a la presencia o ausencia de une interés público superior que justificase la no divulgación de sus documentos. Sin embargo, la Comisión no apreciaba ningún elemento que demostrase un interés público objetivo, claramente identificable y diferente de intereses privados o individuales que pudiera justificar la divulgación de los documentos solicitados. La Comisión hacía referencia en apoyo de su posición a la jurisprudencia pertinente[14].

51. Finalmente, la Comisión hacía hincapié en que los documentos solicitados formaban parte de un expediente puramente administrativo, y se refería a la sentencia recaída en el asunto Comisión contra Technische Glaswerke Ilmenau[15].

52. En su informe, al que se adjuntaba la decisión confirmatoria, la Comisión añadió que se había comunicado al demandante «la práctica totalidad de los documentos de la Comisión», pero que los documentos originarios de las autoridades españolas no podían ser divulgados por los motivos que se explicaban en la decisión confirmatoria.

53. Asimismo, la Comisión adujo que los denunciantes no tienen un derecho privilegiado de acceso a los documentos que intercambian las partes en el marco del procedimiento. Por lo tanto, afirmó que el interés particular del solicitante, que además era el denunciante en el correspondiente procedimiento de infracción, no había sido tenido en cuenta y que su solicitud había sido tramitada de conformidad con el Reglamento 1049/2001 igual que si hubiera sido presentada por cualquier otro ciudadano. La Comisión hacía referencia a la jurisprudencia pertinente al respecto[16].

54. En sus comentarios, el demandante afirmó que no consideraba satisfactoria la decisión confirmatoria de la Comisión. En primer lugar, consideró que los documentos divulgados no conducían a una mejor comprensión del razonamiento subyacente a la decisión de la Comisión de archivar el procedimiento de infracción 2000/4044. En segundo lugar, afirmó que la Comisión no había incluido en la lista ningún documento enviado a las autoridades españolas después de la fecha en que se les envió el dictamen motivado basado en el artículo 260 TFUE, lo que suponía o bien que la Comisión no había hecho nada después de esta fecha, o bien que no había elaborado una lista de documentos completa. Según el demandante, la Comisión debería haber considerado que la expresión «documentos internos», empleada por él en su solicitud de acceso a los documentos y posteriormente en su solicitud confirmatoria, también comprendía los documentos redactados por la Comisión y enviados por ella a las autoridades españolas.

55. Por lo que se refiere a los documentos internos no divulgados, el demandante afirmó que el procedimiento basado en el artículo 260 es más estricto «[que el basado en el artículo 258[17]] habida cuenta de que ya no se trata de llegar a una solución amistosa [con el Estado miembro en cuestión], sino de cumplir la sentencia del Tribunal». Por consiguiente, el intercambio de correspondencia entre los servicios de la Comisión sobre un asunto ya cerrado por la Comisión tiene «una importancia y un interés público absolutos» y no cabe argumentar que la divulgación de los documentos pueda ser perjudicial para futuros procedimientos y decisiones. Sobre el documento 1.5.2 en particular, el demandante afirma que no entiende qué excepciones ha invocado la Comisión para denegar su divulgación, porque la Comisión no menciona el número del artículo pertinente. Finalmente, por lo que se refiere a los documentos internos, el demandante afirma que el Convenio de Aarhus no menciona el asesoramiento jurídico entre las excepciones al acceso a la información medioambiental, por lo que los documentos internos de la Comisión deberían haberse divulgado, especialmente por estar ya cerrado el procedimiento.

56. Por lo que se refiere a los documentos emanados de las autoridades españolas, el demandante afirmó que ninguna de las dos excepciones invocadas eran aplicables al caso. Respecto de la protección de las investigaciones, adujo que la sentencia Petrie mencionada por España era irrelevante, pues los documentos solicitados se referían a un procedimiento de infracción cerrado. Además, el hecho de que estuviera pendiente una nueva investigación también era irrelevante, pues no estaba solicitando acceso a documentos relacionados con esta investigación, de cuya existencia ni siquiera tenía conocimiento «a pesar de ser su originador». Sobre la existencia de procedimientos judiciales, el demandante adujo que no solicitaba acceso a documentos relacionados con los procedimientos pendientes ante el tribunal español, que no tenían relación alguna con el procedimiento de infracción 2000/4044. Consideró que la Comisión «se oculta tras las excusas de las autoridades españolas, sin argumentos jurídicamente válidos».

57. El demandante también se mostró en desacuerdo con la posición de la Comisión de que no había un interés público superior en la divulgación. Afirmó que la Comisión, en apoyo de su opinión, «aludía» al primer guión del apartado 2 del artículo 4 y al segundo párrafo del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento 1049/2001. Sin embargo, estas disposiciones no eran aplicables al caso y, además, él ni siquiera entendía la referencia de la Comisión a la primera de ellas. Además, la jurisprudencia citada por la Comisión en este respecto también es irrelevante, pues se refiere a asuntos de fusiones y ayudas de Estado. En la opinión del demandante, en asuntos relacionados con la política financiera, monetaria y económica, la Comisión debe efectivamente mostrarse prudente. Para eso está prevista la excepción del cuarto guión del apartado 1 del artículo 4. Sin embargo, su solicitud se refería a cuestiones medioambientales y el Convenio de Aarhus, que prevalece sobre el Derecho derivado de la UE, no recoge tal excepción. En todo caso, el presente asunto no afecta a ninguna empresa, por lo que no hay intereses comerciales implicados.

58. El demandante expuso más argumentos sobre la precedencia del Convenio de Aarhus sobre el Derecho derivado de la UE y llegó a la conclusión de que la Comisión y las autoridades españolas no podían invocar legalmente excepciones no previstas en dicho texto. En particular, el Convenio ni siquiera mencionaba la protección del asesoramiento jurídico y limitaba explícitamente el concepto de «investigación» a las de carácter penal o disciplinario, lo que no es el caso del artículo 260 TFUE. Según el demandante, su interés en la protección del medio ambiente es «mucho más público, superior, identificable y objetivo» que el interés de la Comisión en denegar el acceso a los documentos «para ocultar la mala administración de sus servicios y el cierre injustificado» del procedimiento de infracción 2000/4044.

Análisis del Defensor del Pueblo

59. En primer lugar, el Defensor del Pueblo recuerda la jurisprudencia constante que dispone que las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse estrictamente, pues se apartan del principio del más amplio acceso público posible a los documentos[18]. Además, al tramitar las solicitudes de acceso, las instituciones deben proceder a un examen específico de cada uno de los documentos afectados. El mero hecho de que un documento afecte a un interés protegido por una excepción no es suficiente por sí mismo para justificar la aplicación de dicha excepción. Al contrario, la institución de que se trate debe explicar, en principio, de qué modo la divulgación del documento podría específica y efectivamente ir en detrimento del interés protegido por la excepción invocada. Aparte de esto, el riesgo de perjuicio para los intereses protegidos debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético[19].

Por lo que se refiere a los documentos emanados de las autoridades españolas

60. El Defensor del Pueblo ha considerado reiteradamente que puede aplicar el mismo criterio de revisión que el Tribunal de Justicia. Por consiguiente, al examinar la denegación por la Comisión del acceso a los documentos, analizará la validez de las excepciones derivadas del Reglamento 1049/2001 invocadas por España, tal y como han sido transmitidas por la Comisión, quien basa en ellas su denegación[20].

61. En todo caso, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión entabló un diálogo genuino con las autoridades españolas sobre la cuestión del acceso a los documentos de que se trataba. La Comisión analizó las excepciones invocadas por las autoridades españolas y les informó de que determinados argumentos, que en un principio deseaban aducir en apoyo de las excepciones invocadas, no eran aplicables. Este enfoque proactivo de la Comisión es loable.

62. En el presente caso, las autoridades españolas afirmaron que la divulgación de los documentos emanados de ellas en el marco del procedimiento de infracción 2000/4044 iría en detrimento de la protección de procedimientos judiciales en curso (artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento 1049/2001) y de investigaciones en curso (artículo 4, apartado 2, tercer guión, del mismo Reglamento).

63. Por lo que se refiere a la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento 1049/2001, las autoridades españolas se apoyaron en la interpretación dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Petrie. En el apartado 68 de esta sentencia, el Tribunal afirmó que «los Estados miembros tienen derecho a esperar la confidencialidad de la Comisión durante las investigaciones que podrían eventualmente dar lugar a un procedimiento por incumplimiento. [...] Preservar [el] objetivo [de] la solución amistosa de la controversia entre la Comisión y el Estado miembro correspondiente antes de la sentencia del Tribunal de Justicia, justifica, en nombre de la protección del interés público relativo a las actividades de inspección e investigación y a los procedimientos judiciales [...], la denegación de acceso [...]».

64. Sin embargo, es incuestionable que el procedimiento de infracción 2000/4044, al que corresponden los documentos originarios de España, está ya cerrado definitivamente. Por consiguiente, en un principio el Defensor del Pueblo consideró dudoso que pudiera aplicarse la mencionada excepción invocada por las autoridades españolas, a menos que efectivamente hubiera alguna interferencia real con alguna otra investigación en curso, y que dicha interferencia pudiera razonablemente perjudicar «la confidencialidad [esperada por España] de la Comisión durante las investigaciones que podrían eventualmente dar lugar a un procedimiento por incumplimiento»[21]. Durante la inspección de los expedientes de la Comisión, ésta confirmó al Defensor del Pueblo que la nueva investigación mencionada por las autoridades españolas se derivaba de una nueva denuncia por infracción presentada por el mismo denunciante tras el cierre del procedimiento de infracción 2000/4044.

65. El Defensor del Pueblo está al corriente del contenido de esta nueva denuncia[22]. Por lo tanto, puede confirmar que la nueva investigación por incumplimiento mencionada por las autoridades españolas no solo está «estrechamente relacionada» con el procedimiento de infracción 2000/4044, sino que su objeto es prácticamente el mismo. De hecho, tras el cierre de ese procedimiento, el demandante denunció ante la Comisión que las medidas tomadas por las autoridades españolas para ejecutar la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-416/02 eran insuficientes, pues no se estaban aplicando en la práctica. La Comisión registró la correspondencia como denuncia de infracción y, de acuerdo con su propia declaración, abrió una nueva investigación por incumplimiento sobre tal base.

66. Por consiguiente, está claro que la nueva investigación guarda relación con el cumplimiento por España del Derecho de la Unión, al igual que la investigación anterior, y en particular con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-416/02.

67. Finalmente, el examen de los expedientes de la Comisión permitió al Defensor del Pueblo comprobar que los documentos afectados por la objeción de las autoridades españolas contenían efectivamente información sobre las medidas adoptadas por España para cumplir la sentencia del Tribunal de Justicia que podría utilizarse en la nueva investigación abierta por la Comisión.

68. En conclusión, el Defensor del Pueblo opina que, aunque formalmente la nueva investigación es distinta, su fondo está tan estrechamente relacionado con la anterior que España puede razonablemente «esperar la confidencialidad de la Comisión durante las investigaciones que podrían eventualmente dar lugar a un procedimiento por incumplimiento».

69. Sobre la base del expediente, el Defensor del Pueblo no dispone de suficientes elementos para poder determinar si los documentos en cuestión están cubiertos también por la segunda excepción invocada por las autoridades españolas, a saber, la protección del procedimiento judicial nacional en curso en España. No obstante, habida cuenta de que una sola excepción es suficiente para excluir los documentos de la divulgación pública, el Defensor del Pueblo considera que no es necesario que adopte una posición sobre este aspecto.

70. A la luz de lo expuesto, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión denegó con razón el acceso del demandante a los documentos emanados de las autoridades españolas. Su examen de los documentos le permitió confirmar que la denegación debía afectar a la totalidad de los mismos. Por consiguiente, la Comisión consideró con razón en su decisión confirmatoria que, como sostuvo el Tribunal de Justicia en la sentencia Petrie, la necesidad de proteger las investigaciones en curso sobre la segunda denuncia por infracción presentada por el demandante debía prevalecer sobre el interés de éste en acceder a los documentos solicitados originarios de España.

71. Finalmente, el Defensor del Pueblo toma nota de la afirmación formulada por el demandante en sus comentarios de que las autoridades españolas y la Comisión no podían invocar excepciones no recogidas en el Convenio de Aarhus. El artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1367/2006 relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus[23] establece que «[el] Reglamento (CE) no 1049/2001 se aplicará a cualquier solicitud de acceso a información medioambiental que obre en poder de las instituciones y organismos comunitarios». Además, el artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento reconoce expresamente la existencia y la aplicabilidad del artículo 4, apartado 2, del Reglamento 1049/2001. Asimismo, establece que «con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente» (subrayado nuestro). Es precisamente esta excepción (la protección de las investigaciones) la invocada por las autoridades españolas en apoyo de su posición, y el Defensor del Pueblo no aprecia la relevancia del argumento del demandante a este respecto.

Por lo que se refiere a los documentos internos de la Comisión

72. En primer lugar, el Defensor del Pueblo observa con satisfacción que, en la decisión confirmatoria, la Comisión ofreciera un análisis exhaustivo de todos los documentos internos cuya divulgación había denegado al demandante. Asimismo, la Comisión describía brevemente el contenido de los documentos no divulgados y explicaba en profundidad los motivos por los que, en su opinión, la divulgación iría en detrimento de los intereses protegidos con arreglo al artículo 4 del Reglamento 1049/2001.

73. El examen efectuado por el Defensor del Pueblo confirmó que los documentos internos cuya divulgación había denegado la Comisión al demandante contenían opiniones para uso interno que formaban parte de las deliberaciones y las consultas preliminares relacionadas con el procedimiento de infracción 2000/4044, es decir, con un asunto cerrado. El Defensor del Pueblo considera conveniente subrayar que estos documentos no son los intercambiados con España en el curso del procedimiento de infracción ni tampoco hacen referencia a esos documentos.

74. Se plantea por consiguiente la cuestión de si la divulgación de estos documentos podía comprometer seriamente el proceso de adopción de decisiones de la Comisión aun estando cerrado el procedimiento de infracción 2000/4044. En su reciente sentencia en el asunto My Travel II[24], el Tribunal de Justicia sostuvo, respecto del artículo cuatro, apartado 3, segundo párrafo, del Reglamento 1049/2001, que una vez adoptada una decisión, los requisitos de protección del proceso de adopción de decisiones son menos apremiantes[25].

75. Por ello, el Defensor del Pueblo no está convencido de que sean suficientes las razones aducidas por la Comisión en favor de su posición de que la divulgación comprometería seriamente el proceso de adopción de decisiones.

76. La Comisión halló fundamentalmente tres riesgos para el proceso de toma de decisiones protegido: autocensura de sus servicios en futuras ocasiones en las que tuvieran que expresar una opinión, paso a deliberaciones informales para evitar su registro por escrito y graves trastornos de las investigaciones en otros casos.

77. Por lo que se refiere al riesgo de autocensura, el Defensor del Pueblo recuerda que, de conformidad con el artículo 11 del Estatuto de los funcionarios, los funcionarios deben desempeñar sus funciones en interés de la Unión y con objetividad, imparcialidad y lealtad hacia la Unión. Esta misma obligación se establece en la sección 2 del Código de buena conducta administrativa de la Comisión[26]. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo tiene dificultades para comprender cómo los funcionarios de la Unión Europea podrían actuar con arreglo a las normas de conducta que les son aplicables sin, al mismo tiempo, trasladar a su institución sus opiniones, críticas y consejos cuando se les pidan como parte de sus obligaciones. El hecho de que el público tenga derecho a ser informado de las actividades de las instituciones no puede constituir una razón aceptable para que los funcionarios no desempeñen dichas obligaciones.

78. Además, esta autocensura no solamente supondría el incumplimiento de los deberes propios de los funcionarios de la UE, sino que equivaldría a una estrategia de elusión de la responsabilidad de las instituciones de la Unión ante los ciudadanos, buscada por el artículo 15, apartado 3, del TFUE y del Reglamento 1049/2001. Si bien es cierto que algunos funcionarios podrían sentirse tentados de actuar como prevé la Comisión, como señaló el Abogado General en el asunto My Travel II, «la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión no puede basarse en el temor de que dichas disposiciones puedan ser eludidas. Si estos temores resultasen fundados, lo que debería adoptarse son medidas para impedir dicha elusión»[27]. El Defensor del Pueblo recuerda que ya adoptó una posición similar en su Decisión sobre la reclamación 1735/2010/MHZ[28].

79. Por otro lado, no puede descartarse la posibilidad de que la divulgación pública pueda suponer un incentivo para que los funcionarios presenten su posición razonada durante las consultas preliminares. Independientemente de que la decisión final de la Comisión siga su posición o no, el público sabrá que los funcionarios contribuyeron significativamente a una decisión final justa y fundada.

80. Por lo que se refiere al riesgo de que los funcionarios puedan mostrarse reticentes a expresar su opinión por escrito, el Defensor del Pueblo hace referencia una vez más a la posición expresada por el Abogado General en My Travel II en el sentido de que el atractivo del uso de las vías informales de deliberación no es «ilimitado»[29]. Tanto la calidad como la fiabilidad de la actuación administrativa de la Comisión sufrirían menoscabo si las deliberaciones dejasen de recogerse por escrito, especialmente en asuntos complejos en los que la interacción oral podría no ser suficiente para fundamentar debidamente una decisión. A este respecto, es indudable que todos los participantes en un procedimiento administrativo tienen interés en tomar decisiones de alta calidad, basadas en unos conocimientos especializados sólidos y en intercambios internos. Lo contrario añadiría aún más razones para emitir críticas.

81. Finalmente, la afirmación de la Comisión de que la divulgación podría ir en detrimento de las investigaciones sobre «infracciones en curso y futuras que revistan características similares» es genérica: podría utilizarse para oponerse a la divulgación de cualquier documento relacionado con cualquier procedimiento administrativo (o de otro tipo), pues in abstracto siempre es posible que una administración utilice la misma estrategia, los mismos argumentos y los mismos métodos en más de una ocasión, o que los cambie radicalmente, apartándose así de su práctica anterior. No obstante, esta verdad general no satisface los requisitos de prueba impuestos por el Tribunal de Justicia para la aplicación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, segundo párrafo, del Reglamento 1049/2001, resumidos en el apartado 42 y en la nota 17 de la presente Decisión.

82. Por otro lado, el Defensor del Pueblo considera que el contenido concreto de los documentos no divulgados 1.5.2, 1.5.4 y 1.5.5, a los que tuvo acceso durante la inspección de los expedientes e la Comisión, no justifica los temores de ésta de que la divulgación pudiera poner en peligro su proceso de toma de decisiones. De hecho, el documento 1.5.2 contiene las preguntas de un miembro del Servicio Jurídico sobre el cierre del procedimiento de infracción 2000/4044 y plantea la cuestión de la coherencia en la tramitación de asuntos similares en general. Los documentos 1.5.4 y 1.5.5 reflejan la conclusión del debate interno mantenido a este respecto.

83. En la opinión del Defensor del Pueblo, los documentos mencionados muestran con claridad que la Comisión trató debidamente la cuestión planteada por su Servicio Jurídico y tomó una decisión acorde con el asesoramiento recibido. Esta solución, e indirectamente el asesoramiento cuya divulgación ha denegado ahora la Comisión, están reflejados en la ficha de infracción divulgada al demandante como documento 1.1. Por consiguiente, en la opinión del Defensor del Pueblo, la divulgación de los documentos 1.5.2, 1.5.4 y 1.5.5 no revelaría ningún elemento que no fuera ya de conocimiento público ni supondría ningún riesgo para el proceso de adopción de decisiones por la Comisión. Al contrario, podría legitimar la decisión de la Comisión de cerrar el procedimiento sobre la base del asesoramiento jurídico recibido.

84. Por lo que se refiere a la afirmación de la Comisión de que el documento 1.5.2 también está cubierto por la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico (es decir, la aplicabilidad del artículo 4, apartado 2, segundo guión del Reglamento 1049/2001)[30], las consideraciones expuestas muestran que no está bien fundada. Además, como sostuvo el Tribunal de Justicia en My Travel II, «es precisamente la transparencia a este respecto lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones [...]. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no sólo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad [...]. Por otra parte, el riesgo de que surjan dudas en los ciudadanos de la Unión en cuanto a la legalidad de un acto adoptado por una institución por el hecho de que su Servicio Jurídico haya emitido un dictamen desfavorable respecto de ese acto no se concretaría la mayoría de las veces si la motivación de dicho acto fuera más detallada, de modo que quedaran patentes las razones por las que no fue seguido tal dictamen desfavorable [...]»[31].

85. Además, el argumento relativo al riesgo de autocensura del Servicio Jurídico a la hora de emitir dictámenes escritos, apuntado por la Comisión, es inaceptable por la mismas razones expuestas en los apartados 53 y 54 de la presente Decisión, y aún con mayor motivo si se tiene en cuenta que el Servicio Jurídico de la Comisión es independiente de las demás Direcciones Generales: «[...] los miembros del Servicio Jurídico no deben temer perjuicios por su postura crítica, aunque ésta se haga pública. Además, los dictámenes del Servicio Jurídico carecerían de razón de ser si en ellas se renuncia a la crítica, toda vez que su función es precisamente advertir sobre posibles problemas y deficiencias»[32].

86. Por las razones expuestas, el Defensor del Pueblo opina que la negativa de la Comisión a divulgar los documentos 1.5.2, 1.5.4 y 1.5.5 no está suficientemente fundada.

87. Por lo que se refiere al documento 1.5.3, una vez conocido su contenido, el Defensor del Pueblo está de acuerdo con la Comisión en que su divulgación podría efectivamente resultar perjudicial para el proceso de adopción de decisiones de la Comisión, aun estando ya cerrado el procedimiento a que se refiere el documento. El Defensor del Pueblo lamenta, no obstante, que la Comisión no justificara de forma más específica la denegación de la divulgación comunicada al demandante en su decisión confirmatoria.

88. En la inspección de los expedientes de la Comisión relativos al procedimiento de infracción 2000/4044, el Defensor del Pueblo observó que contenían otros documentos además de los mencionados. Respecto de ello, la Comisión confirmó que la lista de documentos facilitada al demandante y que constituía la base de su decisión confirmatoria se había elaborado teniendo en cuenta los criterios mencionados por el demandante, por lo que no se habían incluido los documentos que no respondían a estos criterios.

89. El Defensor del Pueblo considera que este enfoque es correcto. Además, el Defensor del Pueblo no comparte la posición del demandante de que la expresión «documentos internos» empleada por él en su solicitud inicial de acceso a los documentos y en su solicitud confirmatoria deba incluir necesariamente los documentos enviados por la Comisión a las autoridades españolas.

Por lo que se refiere a la posibilidad de conceder acceso parcial a los documentos internos de la Comisión números 1.5.2 a 1.5.5

90. El Defensor del Pueblo observa sorprendido que, en su decisión confirmatoria, la Comisión no analizó la posibilidad de conceder al demandante un acceso parcial a sus documentos internos, de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento 1049/2001. El Defensor del Pueblo considera que esta omisión no está justificada.

Por lo que se refiere a la existencia de un interés público superior revestido por la divulgación de los documentos internos de la Comisión números 1.5.2 a 1.5.5

91. El Defensor del Pueblo no está convencido de que la Comisión analizase debidamente la existencia de un interés público superior en la divulgación de sus documentos internos. El Defensor del Pueblo lamenta que la Comisión ni siquiera hiciese referencia al interés público invocado por el demandante en su solicitud confirmatoria, a saber, el interés de la población de Vera de saber por qué España, a pesar de la sentencia del Tribunal de Justicia en la que se afirmaba que había incumplido sus obligaciones, seguía sin ejecutarla, de modo que la población seguía sufriendo las consecuencias del incumplimiento.

Conclusión intermedia

92. A la luz de los resultados preliminares expuestos en los apartados 86, 90 y 91, el Defensor del Pueblo adopta la posición de que la Comisión:

(i) denegó indebidamente la divulgación de los documentos 1.5.2 a 1.5.5 al demandante;

(ii) no analizó la posibilidad de conceder acceso parcial a los documentos internos que no divulgó;

(iii) no analizó debidamente la existencia de un interés público superior revestido por la divulgación de sus documentos internos.

93. El Defensor del Pueblo considera que estos incumplimientos constituyen supuestos de mala administración.

94. Como se indica en el apartado 16 de la presente Decisión, a la luz de las conclusiones ya expuestas, el Defensor del Pueblo consideró conveniente, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, de su Estatuto, tratar de llegar a una solución amistosa que permitiera que la Comisión remediase los incumplimientos identificados en el apartado 92 y satisficiera parcialmente la solicitud del demandante, concediéndole acceso a algunos de los documentos denegados.

95. No obstante, el demandante no se mostró dispuesto a depositar en el Defensor del Pueblo la confianza requerida para esta etapa del procedimiento. Según el demandante, el Defensor del Pueblo debía constatar la mala administración en lugar de promover una solución amistosa que podría «disimular» la mala práctica de la Comisión. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no propondrá una solución amistosa a este respecto.

96. El demandante indicó asimismo que la cuestión del acceso a los documentos es secundaria, pues su interés real era que la Comisión reanudase el procedimiento de infracción 2000/4044. Habida cuenta de que el demandante no está realmente interesado en obtener acceso a los documentos solicitados y de que los casos de mala administración mencionados, que afectan a una solicitud particular de acceso, no tienen consecuencias generales, el Defensor del Pueblo considera improcedente redactar un proyecto de recomendación a la Comisión de conformidad con el artículo 3, apartado 6, de su Estatuto. Por consiguiente, archivará el asunto con comentarios críticos.

97. En todo caso, el Defensor del Pueblo confía en que la Comisión tendrá en cuenta sus conclusiones en caso de que le sean presentadas nuevas solicitudes de acceso a los documentos cubiertos por la presente Decisión o a otros similares.

C. Conclusiones

Sobre la base de su investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con los siguientes comentarios críticos:

1. Las razones aducidas por la Comisión son insuficientes para justificar que no tramitara la solicitud confirmatoria del demandante de 15 de junio de 2010 dentro del plazo previsto por el Reglamento 1049/2001. Ello constituye el primer caso de mala administración.

2. La Comisión infringió las normas de procedimiento aplicables de conformidad con el artículo 8, apartado 2, del Reglamento 1049/2001 en dos ocasiones, al prorrogar dos veces el plazo de respuesta a la solicitud confirmatoria del demandante y al no indicar al demandante, en el momento de la segunda respuesta provisional, la fecha estimada para su decisión. Ello constituye el segundo caso de mala administración.

3. La Comisión (i) denegó indebidamente la divulgación de los documentos 1.5.2, 1.5.4 y 1.5.5 al demandante, (ii) no analizó la posibilidad de conceder al demandante un acceso parcial a los documentos internos cuya divulgación había denegado y (iii) no analizó debidamente la existencia de un interés público superior revestido por la divulgación de sus documentos internos. Estos incumplimientos constituyen casos de mala administración.

Se comunicará la decisión al demandante y a la Comisión.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Estrasburgo, el 1 de diciembre de 2011

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[1] Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135 de 1991, p. 40).

[2] Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375 de 1991, p. 1).

[3] Asunto C-416/02 Comisión contra España [2005] Rec. I-7487.

[4] Reglamento (CE) n° 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145 de 2001, p. 43).

[5] Aparte de la alegación y la demanda objeto de la investigación del Defensor del Pueblo, el demandante presentó dos alegaciones más: (i) la Comisión archivó arbitrariamente la denuncia de incumplimiento 2000/4044 y no expuso razones que justificaran tal archivo, y (ii) la Dirección General de Medio Ambiente demuestra pasividad en la tramitación de las denuncias de incumplimiento. El demandante solicitó que la Comisión debería someter el procedimiento de infracción 2000/4044 al Tribunal de Justicia y solicitar la imposición de una multa coercitiva hasta que España ejecute la sentencia del asunto C-416/2002. Sin embargo, el Defensor del Pueblo no halló motivos suficientes para incluir estas alegaciones y esta demanda en su investigación e informó de ello al demandante el 28 de octubre de 2010. Por consiguiente, la decisión sustantiva de la Comisión de archivar la denuncia por incumplimiento no forma parte de la presente investigación, y el Defensor del Pueblo no tomará una posición sobre los argumentos aducidos por el demandante a este respecto en su reclamación y en sus comentarios subsiguientes (en las que alegó que los documentos que le fueron comunicados mostraban que la Comisión había archivado indebidamente el procedimiento de infracción 2000/4044).

[6] Decisión 94/262/CECA, CE, Euratom del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (DO L 113 de 1994, p. 15), modificada por las Decisiones de 14 de marzo de 2002 (DO L 92 de 2002, p. 13) y de 18 de junio de 2008 (DO L 189 de 2008, p. 25).

[7] Decisión del 8 de julio de 2002 del Defensor del Pueblo Europeo por la que se adoptan disposiciones de aplicación, modificada por las Decisiones del Defensor del Pueblo de 5 de abril de 2004 y 3 de diciembre de 2008.

[8] «En el caso de una solicitud de un documento de gran extensión o de un gran número de documentos, la institución podrá tratar de llegar a un arreglo amistoso y equitativo con el solicitante.»

[9] El Defensor del Pueblo ya adoptó esta posición en su Decisión sobre la reclamación 403/2010/(FS)GG contra la Comisión Europea, apartado 54. La Decisión puede consultarse en http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/10049/html.bookmark

[10] Asunto C-64/05 P, Suecia contra Comisión y otros [2007] Rec. I-11389, apartados 85 y 86.

[11] Véase la Decisión del Defensor del Pueblo sobre la reclamación 1302/2009/TS, apartado 31. La Decisión puede consultarse en http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/es/5539/html.bookmark#hl1

[12] «Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado».

[13] Asunto T-191/99, Petrie contra Comisión [2001] Rec. II-3677.

[14] Asunto T-403/05, MyTravel Group contra Comisión, sentencia de 9 de septiembre de 2008 (pendiente de publicación en el Repertorio).

[15] Asunto C-139/07 P, Comisión contra Technische Glaswerke Ilmenau, sentencia de 29 de junio de 2010 (pendiente de publicación en el Repertorio).

[16] Asuntos acumulados T-110/03, T-150/03 y T-405/03, Sisón contra Consejo [2005] Rec. 2005, p. II-1429, apartados 50-55, y asuntos acumulados T-391/03 y T-70/04, Franchet y Byk contra Comisión, Rec. 2006, p. II-2023, apartado 82.

[17] La afirmación del demandante no está clara. No obstante, el Defensor del Pueblo deduce del contexto que con su presentación quiere decir lo indicado.

[18] Asunto Sisón contra Consejo, citado en la nota 16, apartado 63; asuntos acumulados C-39/05 y C-52/05 P Suecia y Turco contra Consejo [2008] Rec. I-1429, apartado 36; asuntos acumulados C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P Suecia y otros contra API y Comisión, sentencia de 21 de septiembre de 2010, pendiente de publicación en el Repertorio, apartado 73.

[19] Asunto C-506/08 P Sweden contra MyTravel y Comisión, sentencia de 21 de julio de 2011, pendiente de publicación en el Repertorio, apartado 76; asunto T-250/08 Bachelor contra Comisión, sentencia de 24 May 2011, pendiente de publicación en el Repertorio, apartado 78; asunto T-166/05 Borax contra Comisión, sentencia de 11 de marzo de 2009, pendiente de publicación en el Repertorio, apartado 88; Sweden and Others contra API y Comisión, citado en la nota 18, apartado 72; Sweden and Turco contra Consejo, citado en la nota 18, apartado 43; asunto T-2/03 Verein für Konsumenteninformation contra Comisión [2005] Rec. II-1121, apartado 69; Sison contra Consejo, citado en la nota 16, apartado 75.

[20] Véase la Decisión del Defensor del Pueblo sobre la reclamación 2219/2008(JMA)MHZ, apartado 41.

[21] Petrie, citada en la nota 13, apartado 68.

[22] Su conocimiento de ella se deriva de que, al no haber recibido el acuse de recibo de su nueva denuncia de infracción, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo (asunto 383/2011/AN) y, entre otras cosas, le facilitó el contenido de dicha denuncia de infracción. La investigación del Defensor del Pueblo sobre el asunto 383/2011/AN mostró que la Comisión había acusado recibo, pero el demandante no lo había recibido; en vista de ello, el Defensor del Pueblo archivó el asunto.

[23] Reglamento (CE) nº 1367/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006,

relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. DO L 264 de 2006, p. 13.

[24] Asunto Suecia contra My Travel y Comisión, citado en la nota 19.

[25] My Travel II, citado en la nota 19, apartado 30.

[26] http://ec.europa.eu/civil_society/code/index_es.htm

[27] Conclusiones del Abogado General Kokott en el asunto My Travel II, sentencia citada en la nota 19, apartado 50.

[28] Véase el apartado 32. Disponible en http://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/decision.faces;jsessionid=C88CC22C177126E498210762DD2CBB8C

[29] El Defensor del Pueblo indica que el Tribunal no hizo suya esta observación en su sentencia en el asunto My Travel II.

[30] Aunque, debido a un error mecanográfico, en la decisión confirmatoria de la Comisión no se indicó correctamente la referencia al artículo pertinente del Reglamento 1049/2001, su contenido su fue citado en su integridad, lo que permitió que el demandante, en contra de sus propias afirmaciones, comprendiera a qué excepción se acogía la Comisión.

[31] Apartados 113 y 114.

[32] Conclusiones del Abogado General Kokott en My Travel II, sentencia citada en la nota 19, apartado 94.