întocmit în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Statutul Ombudsmanului European ^[1]

Contextul

1. Accesul public la documente este un drept fundamental [2] care garantează transparența și legitimitatea instituțiilor UE. Pentru a asigura un acces semnificativ, instituțiile UE ar trebui să trateze toate cererile de acces public cât mai curând posibil. Persoanele fizice ar putea, de exemplu, să solicite acces la documente pentru a putea urmări în detaliu negocierile legislative sau internaționale în curs sau evoluțiile politicilor sau pentru a participa la procesul decizional al UE. Printre aceștia s-ar putea număra jurnaliști care cercetează articole sau organizații ale societății civile sau grupuri de interese care doresc să participe la dezbateri politice sau la procese decizionale în curs. În consecință, întârzierile în acordarea accesului pot submina capacitatea acestor persoane de a participa la procesul democratic al UE.

2. În conformitate cu legislația UE privind accesul public la documente [Regulamentul (CE) nr. 1049/2001][3], cererile de acces public ar trebui tratate „cu promptitudine”. Regulamentul 1049/2001 stabilește un termen de 15 zile lucrătoare pentru luarea unei decizii de către o instituție, atât cu privire la cererea inițială de acces, cât și cu privire la cererile de reexaminare în cazul în care instituția a refuzat inițial accesul, fie la întreaga cerere, fie la părți ale acesteia (o „cerere de confirmare”). Fiecare termen poate fi prelungit o singură dată cu încă 15 zile lucrătoare, ceea ce înseamnă că instituțiile UE trebuie să ia o decizie, în etapa inițială și în etapa de revizuire, în termen de maximum 30 de zile lucrătoare. Nerespectarea termenelor stabilite de legiuitor nu poate constitui o bună administrare. Frustrarea pentru solicitant este absența tipului de consecințe pentru astfel de întârzieri care ar determina îmbunătățiri administrative.

3. În ultimii ani, plângerile adresate Ombudsmanului cu privire la accesul public la documentele deținute de Comisia Europeană au arătat că Comisia nu respectă întotdeauna termenele și că uneori există întârzieri semnificative înainte de a emite decizii inițiale și de confirmare. Reclamanții care fac în mod regulat cereri de acces public și-au exprimat, de asemenea, îngrijorarea cu privire la faptul că, în prezent, există întârzieri sistematice în modul în care Comisia tratează cererile.

Exemple de întârzieri semnalate de Comisie în anchetele Ombudsmanului

• Un jurnalist a solicitat accesul public la scrisorile, e-mailurile și notele trimise de comisarii UE președintelui Comisiei cu privire la planul național al Poloniei în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență [4]. Comisia a avut nevoie de aproape șapte luni pentru a lua o decizie de confirmare. Deși, în cele din urmă, a oferit un acces extins, reclamantul a subliniat că acest lucru ar fi trebuit să se întâmple mult mai devreme și că o mare parte din informații și-au pierdut valoarea.
• Un jurnalist a solicitat acces public la documente referitoare la analiza Comisiei privind planul național al Germaniei în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență [5]. După ce a convenit cu jurnalistul asupra unei „soluții echitabile”, Comisia a avut nevoie de peste un an pentru a lua o decizie finală.
• O organizație neguvernamentală a solicitat accesul public la documentele referitoare la negocierile privind revizuirea Tratatului privind Carta energiei [6]. Comisia a avut nevoie de aproape opt luni pentru a lua o decizie cu privire la cererea inițială.
• Un jurnalist a solicitat acces public la documente referitoare la 1,5 milioane de măști medicale pe care Comisia le achiziționase într-un stadiu incipient al pandemiei de COVID-19 și care nu îndeplineau standardul de calitate necesar [7]. Comisia a avut nevoie de zece luni pentru a furniza un răspuns final reclamantului și a durat aproape doi ani de la cererea inițială până când documentele au fost în cele din urmă puse la dispoziția solicitantului. Reclamantul a menționat că, în această perioadă, nu a fost în măsură să își îndeplinească sarcina jurnalistică, deoarece nu i s-au furnizat informațiile pe care le-a solicitat.
• Un jurnalist a solicitat accesul public la documente privind cheltuielile legate de o călătorie profesională a unui comisar în Statele Unite.[8] Comisia a avut nevoie de unsprezece luni pentru a trata cererea inițială și de încă trei luni pentru a trata cererea de confirmare.
• Un jurnalist a solicitat accesul public la documente legate de un proiect finanțat din Fondul pentru securitate internă [9]. Comisia a avut nevoie de aproape șase luni pentru a trata cererea de confirmare a reclamantului. Reclamantul a menționat în observațiile sale adresate Ombudsmanului că modul în care Comisia a tratat cererea sa îi limitează capacitatea de a-și exercita dreptul fundamental de acces la documente.
• O organizație neguvernamentală a solicitat acces public la lista proiectelor finanțate de UE în cadrul Programului național de salubritate din Maroc.[10] Comisia a luat aproape șapte luni pentru a lua o decizie de confirmare.
• O organizație neguvernamentală a solicitat acces public la documentele referitoare la negocierile pentru achiziționarea vaccinului împotriva COVID-19. Comisia a avut nevoie de peste șapte luni pentru a trata cererea inițială și de încă unsprezece luni pentru a o prelucra pe deplin.[11] Deși cererea se referea la un număr mare de documente și a fost tratată într-un moment de perturbare în timpul pandemiei, aceasta ilustrează provocările: entitățile din cadrul Comisiei care se află în prim-plan în abordarea situațiilor de criză sunt, de asemenea, susceptibile să se confrunte cu un număr mai mare de cereri de acces public și cu o sensibilitate sporită la factorul timp. Aceasta este o realitate care trebuie abordată cu atât mai mult cu cât UE se confruntă în mod regulat cu situații de criză, inclusiv în ultimii ani, criza financiară, criza migrației, criza provocată de pandemia de COVID-19 și invadarea Ucrainei de către Rusia.

4. În acest context, Ombudsmanul a deschis o anchetă din proprie inițiativă pentru a analiza posibilul domeniu de aplicare sistemic și natura întârzierilor în tratarea de către Comisie a cererilor de acces public la documente.

Ancheta

Măsurile luate de Ombudsman

5. Ombudsmanul a solicitat mai întâi [12] Comisiei să furnizeze date statistice pentru anul 2021 cu privire la: (i) numărul de cereri și de cereri de confirmare pe care le-a primit și (ii) timpul necesar pentru tratarea acestor cereri, inclusiv frecvența cu care a depășit termenul maxim de 30 de zile lucrătoare. De asemenea, Ombudsmanul a solicitat Comisiei informații cu privire la planurile sale de a introduce un portal online pentru tratarea cererilor de acces public (de la lansarea sa ca portalul „EASE” pentru accesul electronic la documentele Comisiei)[13].

6. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat apoi aproximativ 70 de dosare, inclusiv cereri în care Comisia a respectat termenele și în care a înregistrat o întârziere semnificativă. Ombudsmanul a solicitat, de asemenea, Comisiei să răspundă la întrebări suplimentare.

7. Ulterior, echipa de anchetă a Ombudsmanului a organizat o reuniune [14] cu reprezentanți ai Comisiei pentru a obține informații suplimentare, precum și o mai bună înțelegere a modului în care Comisia tratează cererile de acces public.

Răspunsurile Comisiei adresate Ombudsmanului

8. În 2021, Comisia a primit 8 420 de cereri de acces și 355 de cereri de confirmare. În medie, Comisia a avut nevoie de 20 de zile lucrătoare pentru a trata o cerere inițială de acces și de 93 de zile lucrătoare pentru a lua o decizie de confirmare.

9. În cinci cazuri, Comisia a avut nevoie de peste 300 de zile lucrătoare pentru a emite o decizie cu privire la cererea inițială. Cea mai lungă perioadă de timp necesară pentru emiterea unei decizii de confirmare, în urma unei cereri de reexaminare, a fost de 291 de zile lucrătoare.

10. Atunci când a luat o decizie cu privire la cererea inițială, Comisia a depășit termenul maxim de 30 de zile lucrătoare în 1 332 de cazuri (aproximativ 16 % din toate cazurile), deși a durat mai mult de 60 de zile lucrătoare în 5 % din toate cazurile.[15] La emiterea unei decizii de confirmare, Comisia a luat mai mult de 30 de zile lucrătoare în 305 cazuri (85 % din toate cazurile). A durat mai mult de 60 de zile lucrătoare în peste 60 % din toate cazurile [16].

11. În ceea ce privește motivele întârzierilor, Comisia a considerat că acestea se datorează numărului tot mai mare de cereri de acces pe care le primește și faptului că cererile de acces vizează din ce în ce mai mult un număr mare de documente. În plus, întârzierile ar putea fi cauzate de următoarele etape procedurale: 

• Pentru fiecare caz, Comisia trebuie să caute documente, să le evalueze cu atenție și, atunci când se justifică, să le redacteze.
• Ar putea fi necesară o evaluare a legislației, alta decât Regulamentul 1049/2001.
• Cererile de acces sunt uneori neclare (de exemplu, solicitanții pot solicita toate documentele referitoare la un anumit subiect sau la o anumită politică). În astfel de cazuri, identificarea documentelor durează relativ mai mult, inclusiv pentru că ar putea fi necesar să se solicite clarificări din partea solicitantului sau să se găsească o „soluție echitabilă”[17].  
• În cazul în care un document provine de la o parte terță (de exemplu, un stat membru), evaluarea ar putea necesita consultări externe cu partea respectivă.
• În cazul în care Comisia decide să anuleze obiecțiile unui terț față de divulgare, aceasta implică măsuri suplimentare, cum ar fi trimiterea unei scrisori de notificare cu o durată de zece zile (care oferă terțului în cauză posibilitatea de a introduce o acțiune în instanță).
• Posibile cerințe de traducere, fie de comunicare cu solicitantul, fie cu o parte terță (Comisia a indicat că o traducere poate dura până la 10 zile lucrătoare).
• Având în vedere că o decizie de confirmare poate fi contestată în instanță, aceasta trebuie să conțină argumente detaliate, ceea ce necesită consultarea internă cu direcțiile generale relevante și cu Serviciul Juridic al Comisiei și, eventual, (re)consultarea terților.

12. Comisia a declarat că primește adesea numeroase cereri de acces public legate de politici de actualitate sau de aspecte legislative. Acesta a oferit exemple de aspecte care au condus la un volum mai mare de cereri de acces public în 2021, inclusiv pandemia de COVID-19, Mecanismul de redresare și reziliență, politica agricolă comună, aspecte legate de migrație și actele legislative privind piețele și serviciile digitale.

13. Comisia a afirmat, de asemenea, că noul portal EASE este menit să îmbunătățească eficiența modului în care tratează cererile de acces public. Pe lângă standardizarea cererilor pe care le primește Comisia, portalul include un backend care îi va permite Comisiei să trateze mai sistematic cererile în cadrul Comisiei, stabilind un flux de lucru automatizat de la etapa de înregistrare și atribuire a cererilor până la transferul documentelor. Portalul va permite, de asemenea, o comunicare mai ușoară și mai structurată cu persoanele care solicită acces la documente.

Inspecția eșantioanelor de dosare și reuniune

14. În pofida numărului tot mai mare de cereri de acces, inspecția a arătat că, în majoritatea cazurilor, Comisia este în măsură să trateze cu promptitudine cererile inițiale. În marea majoritate a cazurilor, termenul maxim de 30 de zile lucrătoare a fost respectat. În majoritatea cazurilor în care termenul nu a fost respectat, Comisia a emis decizia la scurt timp după expirarea termenului. Inspecția a demonstrat că întârzierile, inclusiv întârzierile semnificative, apar mult mai frecvent atunci când Comisia tratează cererile de confirmare.

15. Înregistrarea cererilor are loc, de obicei, rapid (în aceeași zi sau în ziua următoare).

16. Inspecția a arătat, de asemenea, că documentele care intră în domeniul de aplicare al unei cereri sunt, de obicei, identificate corect de către direcția generală sau serviciul competent al Comisiei în urma cererii inițiale. Într-un număr mic de cazuri, au fost identificate documente suplimentare în etapa de confirmare.

Cauze potențiale ale întârzierilor

17. În ceea ce privește consultările externe ale părților terțe (inclusiv ale statelor membre), inspecția a arătat că, în mod normal, Comisia primește un răspuns în termen de cinci zile lucrătoare. În cazul în care partea terță solicită o amânare a termenului, răspunsul poate fi amânat cu câteva zile lucrătoare. În cazurile în care s-a produs o întârziere, motivul a fost adesea acela că partea terță nu a explicat în primul său răspuns motivele pentru care s-a opus divulgării și că, prin urmare, Comisia a trebuit să ia măsuri cu partea terță. Prin urmare, nicio întârziere semnificativă nu s-a datorat consultărilor în sine. În schimb, în cazul în care au existat întârzieri în tratarea cererilor care implică consultări externe, acestea par să se datoreze lansării de către Comisie a consultării într-un stadiu tardiv (adesea chiar și după expirarea termenului maxim de 30 de zile).

18. În cadrul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului, reprezentanții Comisiei au clarificat faptul că, în general, Comisia efectuează mai întâi o evaluare preliminară a cererii de confirmare și apoi consultă statele membre sau alte părți terțe. Comisia consideră că această abordare facilitează dialogul și ajută partea terță în cauză să înțeleagă intențiile Comisiei și să ajungă la un rezultat pozitiv (în cazul în care intenția este de a oferi acces public). Reprezentanții Comisiei au făcut referire, de asemenea, la principiul cooperării loiale și la obligația Comisiei de a se angaja într-un dialog veritabil cu statele membre. Reprezentanții Comisiei au remarcat, de asemenea, că un dialog constructiv cu statele membre reduce probabilitatea ca Comisia să anuleze opoziția unui stat membru față de divulgare și, prin urmare, poate evita acțiunea în justiție.

19. În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia aceasta trebuie uneori să anuleze obiecțiile părților terțe (ceea ce necesită o etapă suplimentară care durează aproximativ zece zile), inspecția a arătat că direcția generală care tratează cererea inițială urmează în mod normal punctul de vedere al părții terțe. În etapa de confirmare, obiecțiile terților au fost respinse doar în două cazuri (din aproape 70 de dosare).

20. În ceea ce privește consultările interne, inspecția a arătat că, în mod normal, Comisia primește răspunsuri foarte rapid din partea direcției generale relevante (în termen de 24 de ore pentru cererea inițială și în termen de cinci zile lucrătoare pentru cererile de confirmare). Același lucru este valabil, în general, în cazul în care este consultat Serviciul juridic. Deși, în unele cazuri, Serviciul juridic a avut nevoie de mai mult timp, aproape toate consultările s-au încheiat în termen de două săptămâni.

21. În cadrul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului, reprezentanții Comisiei au clarificat faptul că este obligatorie consultarea Serviciului juridic în etapa de confirmare. Prin urmare, Serviciul juridic este consultat cât mai curând posibil cu privire la proiectul de decizie de confirmare în toate cazurile (schimburile relevante sunt înregistrate la dosar). În unele cazuri, ar putea fi necesare schimburi suplimentare cu Serviciul juridic, de exemplu, în cazul în care Serviciul juridic are nevoie de clarificări suplimentare înainte de a-și da avizul sau în cazul în care Comisia solicită contribuții/orientări din partea Serviciului juridic înainte de a putea finaliza proiectul de decizie de confirmare. Consultările Serviciului Juridic pot dura mai mult dacă domeniul de aplicare al cererii de acces este larg și dacă, având în vedere natura documentelor, acestea trebuie examinate în detaliu.

22. Inspecția a arătat că, în unele cazuri, în care sunt consultate birourile private ale comisarilor, nu s-a ținut nicio evidență a schimburilor din dosar cu privire la cererea de acces, astfel încât este dificil să se evalueze dacă au existat întârzieri conexe.

23. În cursul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului, reprezentanții Comisiei au clarificat faptul că consultările interne nu sunt înregistrate în dosar dacă au un caracter „informal”.

24. În ceea ce privește afirmația Comisiei potrivit căreia întârzierile apar din cauza necesității de a traduce documente, inspecția a sugerat că există puține cereri de traducere. Majoritatea cererilor din dosarele inspectate au fost formulate în limba engleză și orice consultări conexe s-au desfășurat, de asemenea, în principal în limba engleză. În plus, în unele dintre puținele cazuri în care au existat cereri de traducere și în care au apărut întârzieri în tratarea cererilor, Comisia a furnizat inițial solicitantului o versiune în limba engleză a deciziei și a indicat că va furniza traducerea de îndată ce va fi disponibilă.

25. Cererile de clarificare nu țin seama de întârzierile înregistrate în statisticile înregistrate, deoarece Comisia numără zilele numai după ce cererea a fost clarificată. Desigur, deși acest lucru nu este înregistrat ca o întârziere în statistici, acesta reprezintă în continuare o întârziere de facto pentru solicitant și poate crea nemulțumire, în special deoarece Comisia are uneori nevoie de ceva timp pentru a da curs cererilor sau nu le-a furnizat inițial suficiente informații pentru a le permite să își clarifice cererea (cum ar fi identificarea și enumerarea documentelor care intră în domeniul de aplicare al cererii lor).

26. De regulă, Comisia propune solicitantului o soluție echitabilă în cazul în care domeniul de aplicare al cererii de acces este prea mare și nu ar fi posibilă prelucrarea cererii în termenele prevăzute în Regulamentul 1049/2001. În cadrul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului, reprezentanții Comisiei au explicat că, înainte de a propune o soluție echitabilă, Comisia examinează toate documentele care intră în domeniul de aplicare al cererii, astfel încât să le poată clasifica și să le descrie solicitantului, cu scopul de a înțelege ce documente ar putea fi cele mai utile pentru solicitant și de a permite Comisiei să propună o soluție foarte concretă (de exemplu, ca domeniul de aplicare al cererii de acces să fie limitat la anumite categorii de documente sau eșantioane ale acestora). Această primă evaluare a documentelor poate necesita mult timp, fiind nevoie de luni de zile pentru solicitări deosebit de ample. În timpul acestui proces, calendarul nu este suspendat.

27. În cursul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului, reprezentanții Comisiei au subliniat, de asemenea, că creșterea semnificativă a numărului de cereri de confirmare primite în ultimii ani, complexitatea și domeniul de aplicare din ce în ce mai larg al acestora nu au fost însoțite de o creștere suficientă a resurselor umane în cadrul echipei care se ocupă de cererile de confirmare. Volumul imens de cereri de acces primite, combinat cu limitările resurselor umane, a condus la un volum de muncă semnificativ de mare pentru personalul care tratează cererile, ceea ce înseamnă că acesta trebuie să acorde prioritate anumitor cazuri uneori.

28. În ceea ce privește posibilele creșteri ale eficienței prin intermediul noului portal EASE, reprezentanții Comisiei au explicat că multe etape administrative sunt în prezent automatizate (cum ar fi înregistrarea corespondenței în sistemul Comisiei de gestionare a documentelor). Cu toate acestea, acest instrument nu facilitează acele etape ale procedurii care sunt efectuate de membrii personalului, cum ar fi analizarea și ocultarea documentelor solicitate. De asemenea, nu automatizează procesul de consultare a terților. Cu toate acestea, permite managerilor să monitorizeze evoluția cazurilor și facilitează atribuirea eficientă a cazurilor noi.

29. Inspecția a arătat, de asemenea, că, în unele cazuri, Comisia nu a prelucrat cererea de confirmare în cazul în care nu a dat încă un răspuns explicit la cererea inițială. Mai degrabă, chiar și după depunerea cererii de confirmare, direcția generală relevantă și-a continuat evaluarea cauzei și a emis o primă decizie. Ulterior, Comisia a anulat cererea de confirmare, informând solicitantul că poate depune o nouă cerere de confirmare.

30. Reprezentanții Comisiei au explicat că această practică garantează dreptul solicitantului de a avea o procedură în două etape și, prin urmare, de a putea contesta motivele Comisiei pentru nedivulgare (în cazul în care accesul este refuzat). Prin urmare, în cazul în care direcția generală nu a luat o decizie inițială explicită atunci când Comisia primește o cerere de confirmare, direcția generală va continua să se ocupe de caz.

Evaluarea Ombudsmanului care a condus la o recomandare

31. Ombudsmanul a deschis această anchetă deoarece există în mod regulat plângeri cu privire la întârzierile în modul în care Comisia tratează cererile de documente de acces public. Scopul anchetei a fost de a stabili dacă întârzierile sunt sistemice.

32. Ancheta Ombudsmanului a arătat că există întârzieri, inclusiv întârzieri semnificative, în tratarea cererilor, în special în etapa de confirmare. În timp ce, în etapa inițială, întârzierile apar într-un caz din șase, în etapa de confirmare întârzierile sunt regula: 85 % din toate cererile de confirmare sunt prelucrate cu întârziere. Peste 60 % din toate cererile de confirmare sunt tratate în mai mult de 60 de zile lucrătoare, în pofida termenului legal de 30 de zile lucrătoare.

33. Întârzierile sistemice și semnificative în etapa de confirmare sunt problematice. Deși Ombudsmanul este conștient de faptul că Comisia a tratat peste 8000 de cereri inițiale în cursul anului în cauză, solicitanții urmărind mai puțin de 10 % din deciziile negative [18], solicitanții nu sunt de acord cu evaluarea inițială a Comisiei în etapa de confirmare: fie consideră că ar fi trebuit acordat un acces mai larg sau complet, fie Comisia nu a identificat toate documentele care intră în domeniul de aplicare al cererilor lor. Documentele în discuție în etapa de confirmare sunt, așadar, de natură „sensibilă”, într-un fel sau altul. Cu toate acestea, legiuitorul a stabilit același calendar în etapa de confirmare ca și în etapa inițială, iar acest lucru ar trebui respectat. Gravitatea acestei chestiuni este agravată de faptul că, din experiența Ombudsmanului, apar întârzieri semnificative în cazuri de importanță publică semnificativă [19].

34. În cazul în care prelucrarea de către Comisie a cererilor de acces public durează atât de mult, există riscul ca acest lucru să fie perceput ca fiind deliberat, astfel încât să se evite controlul public în timp util.

35. Legislația UE privind accesul public la documente prevede că cererile ar trebui tratate cu promptitudine și, în orice caz, în termenele aplicabile, în etapa inițială și de confirmare. Ombudsmanul a considerat în mod constant că „accesul întârziat este refuzat”. Documentele și informațiile solicitate de solicitanți pot fi solicitate rapid și își pot pierde relevanța pentru solicitant în cazul în care apar întârzieri. Acest lucru este valabil în special pentru jurnaliștii care solicită documente în contextul articolelor sau al anchetelor sau pentru societatea civilă sau grupurile de interese care doresc să urmărească și să se implice în activități de promovare legate de procedurile decizionale legislative sau politice în curs.

36. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că întârzierile sistemice și semnificative în prelucrarea cererilor de acces constituie administrare defectuoasă. Comisia ar trebui să corecteze această situație cu prioritate.  

37. Ombudsmanul face o serie de sugestii mai jos pentru a aborda patru aspecte specifice în tratarea cererilor de acces, ceea ce poate duce la întârzieri. Ea este conștientă de faptul că abordarea acestor aspecte va contribui doar într-o mică măsură la soluționarea problemei majore a întârzierilor, care necesită o regândire mai fundamentală în cadrul Comisiei cu privire la modul în care intenționează să respecte termenele stabilite de legiuitor.  

A. Resurse umane insuficiente

38. Întârzierile sunt, în termeni procentuali, mult mai frecvente în etapa de confirmare decât în etapa inițială. Cererile inițiale de acces la documente sunt tratate de personalul care lucrează în direcțiile generale sau în alte servicii ale Comisiei, în timp ce cererile de confirmare sunt tratate de o echipă specializată din cadrul Secretariatului General al Comisiei.

39. Comisia a luat act de resursele umane limitate de care dispune echipa care se ocupă de cererile de confirmare. Creșterea considerabilă a numărului de cereri de confirmare în ultimii ani, dintre care multe au devenit mai complexe și au un domeniu de aplicare mai larg, nu a fost însoțită de o creștere proporțională a personalului.

40. Având în vedere numărul tot mai mare de cereri de confirmare și faptul că, în marea majoritate a cazurilor, Comisia nu respectă termenul stabilit, Ombudsmanul sugerează Comisiei să aloce mai multe resurse pentru tratarea cererilor de confirmare.

B. Practici consumatoare de timp și de resurse

41. Ombudsmanul ia act de faptul că practicile Comisiei de tratare a cererilor de confirmare sunt adesea consumatoare de timp și de resurse. De exemplu, Comisia efectuează în mod sistematic o evaluare preliminară a unei cereri de confirmare înainte de a lansa consultări externe cu statele membre sau cu alte părți terțe și efectuează în mod sistematic o primă evaluare a documentelor care ar putea intra în domeniul de aplicare al cererilor mari înainte de a propune o soluție echitabilă solicitanților.

42. În ceea ce privește evaluarea preliminară a cererilor de confirmare înainte de consultările cu părțile terțe, Comisia consideră că această practică facilitează dialogul cu părțile terțe, ajutând partea terță în cauză să înțeleagă intențiile Comisiei și, prin urmare, să ajungă la un rezultat pozitiv în cazuri. Comisia consideră, de asemenea, că această practică respectă principiul cooperării loiale cu statele membre și reduce probabilitatea ca Comisia să anuleze opoziția unui stat membru față de divulgare, evitând astfel o posibilă acțiune în justiție.

43. Cu toate acestea, inspecția Ombudsmanului a arătat că această practică înseamnă că Secretariatul General al Comisiei efectuează adesea consultări externe numai la mult timp după primirea cererii de acces public. De asemenea, aceasta a arătat că, în multe cazuri, chiar dacă Comisia a împărtășit o evaluare preliminară care sugerează că documentele solicitate ar putea fi divulgate, în cele din urmă a refuzat accesul. Cu alte cuvinte, aceasta nu a înlăturat obiecțiile părților terțe consultate.

44. Deși Ombudsmanul înțelege că ar putea exista avantaje în efectuarea unei evaluări preliminare înainte de consultarea externă în cazuri individuale, aceasta ar putea fi mai degrabă decisă de la caz la caz, ținând seama de factori precum timpul, numărul de documente și partea terță care urmează să fie consultată. În orice caz, acest lucru trebuie realizat respectând termenele aplicabile. Consultările cu părțile terțe sunt menite să fie finalizate în termenele aplicabile, nu să fie inițiate după expirarea termenelor sau atât de târziu încât termenele să nu poată fi respectate. Prin urmare, Comisia trebuie să inițieze orice consultare a părților terțe în timp util.

45. Pentru cererile cu un domeniu de aplicare larg și în cazul în care Comisia urmărește să propună o soluție echitabilă, o primă evaluare sistematică a documentelor care ar putea intra în domeniul de aplicare al cererii necesită adesea o perioadă considerabilă de timp. Aceasta înseamnă că termenele pentru tratarea cererilor au trecut adesea mult timp până când Comisia propune o soluție echitabilă. În cursul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului, reprezentanții Comisiei au menționat exemplul unui caz în care Comisia a avut nevoie de mai multe luni pentru a examina și a clasifica câteva sute de documente înainte de a face o propunere de soluție echitabilă.

46. Ombudsmanul înțelege că Comisia a pus în aplicare această practică pentru a înțelege ce documente ar putea fi cele mai utile pentru solicitant și apoi pentru a propune o soluție foarte concretă.

47. Ombudsmanul invită Comisia să reflecteze asupra acestei practici și, în special, dacă este adecvată în toate cazurile. De exemplu, în loc să examineze toate documentele, Comisia ar putea, în unele cazuri, să ia în considerare partajarea cu solicitantul a unei liste a documentelor identificate (sau a categoriilor de documente) și să întrebe solicitantul dacă, pe această bază, ar putea restrânge el însuși cererea. În unele cazuri, s-ar putea găsi o soluție întrebându-l pe solicitant care sunt documentele de care este de fapt interesat (în loc să încerce să ghicească în al doilea rând ce documente ar putea fi cele mai utile pentru solicitant pe baza cererii). Acest lucru se referă, de asemenea, la modul în care Comisia comunică cu solicitanții, care este tratat mai jos.

C. Comunicarea cu solicitanții

48. Ancheta Ombudsmanului a arătat că interacțiunea cu solicitanții pare să fie limitată atât în etapa inițială, cât și în etapa de confirmare.

49. Comisia a observat că cererile de acces sunt adesea ample și neclare. Acest lucru se poate datora faptului că solicitanții nu știu ce documente deține Comisia. În plus, nu există nicio obligație pentru solicitanți de a motiva depunerea unei cereri de acces, ceea ce înseamnă că poate fi neclar ce documente prezintă un interes deosebit pentru aceștia.

50. Există multe beneficii în ceea ce privește colaborarea cu solicitanții într-un mod deschis și constructiv de îndată ce este primită o cerere. Acest lucru poate permite solicitanților să furnizeze clarificările necesare sau să restrângă domeniul de aplicare al cererii lor, dacă este cazul. Vorbind direct cu solicitanții pot ajuta la determinarea informațiilor de care sunt de fapt interesați. Punerea la dispoziția solicitanților a unei liste de documente într-un stadiu incipient atunci când caută o „soluție echitabilă” poate, de asemenea, îmbunătăți în mod clar procesul pentru ambele părți. Acest lucru implică o abordare diferită în ceea ce privește modul în care Comisia tratează cererile de acces.

D. Anularea cererilor de confirmare

51. În conformitate cu Regulamentul 1049/2001, neluarea unei decizii inițiale cu privire la o cerere în termen de 30 de zile lucrătoare poate fi considerată un refuz implicit. În astfel de cazuri, solicitanții pot depune o cerere de confirmare. Inspecția a arătat că Comisia a dezvoltat o practică de anulare a cererilor de confirmare formulate în astfel de circumstanțe. În astfel de cazuri, Secretariatul General al Comisiei nu prelucrează cererea de confirmare, ci așteaptă adoptarea unei decizii inițiale și, ulterior, informează solicitantul că poate depune o (nouă) cerere de confirmare.

52. Această practică contravine Regulamentului 1049/2001, care prevede că, în cazul în care o instituție nu ia o decizie inițială în termenele prevăzute, solicitantul poate depune o cerere de confirmare. După expirarea termenelor pentru adoptarea unei decizii de confirmare, solicitantul se poate adresa Curții de Justiție a UE sau Ombudsmanului European.

53. În prezent, Comisia nu informează solicitanții cu privire la posibilitatea de a sesiza Curtea de Justiție a UE sau Ombudsmanul în astfel de cazuri. Aceasta se limitează să informeze solicitanții că pot depune o nouă cerere de confirmare. 

Transparență proactivă

54. Transparența proactivă este unul dintre principalele mijloace de asigurare a încrederii publicului în acțiunile administrației UE și elimină necesitatea unor procese greoaie de solicitare a documentelor și de tratare a unor astfel de cereri. În mod concret, Ombudsmanul sugerează Comisiei să își continue încercările de a anticipa domeniile/temele de politică care pot genera un interes public deosebit și să asigure o transparență proactivă în ceea ce privește aceste domenii/teme de politică. Acest lucru ar putea fi realizat prin analizarea, în prealabil, a documentelor care ar trebui făcute publice și prin publicarea unor astfel de informații în formate ușor de utilizat și accesibile, de exemplu pe pagini web dedicate.

55. Pentru a exploata întregul potențial al noului portal EASE în această privință, Ombudsmanul sugerează Comisiei să îmbunătățească modul în care publică pe portalul EASE documentele divulgate în contextul cererilor de acces public. Acest lucru implică publicarea documentelor cu titluri clare care includ suficiente informații, adăugarea de cuvinte-cheie relevante pentru a facilita căutarea documentelor sau chiar adăugarea obiectului cererii de acces în temeiul căreia s-a acordat accesul. În acest scop, ar putea fi utile orientări clare privind redactarea titlurilor pentru toți cei implicați în tratarea cererilor de acces public.

Recomandare

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul adresează Comisiei următoarea recomandare:

Întârzierile sistemice și semnificative în prelucrarea cererilor de acces public la documente constituie administrare defectuoasă. Comisia Europeană ar trebui să corecteze această situație cu prioritate.

Comisia va fi informată cu privire la această recomandare. În conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Statutul Ombudsmanului European, Comisia trimite un aviz detaliat până la 26 iunie 2023.

În plus, Ombudsmanul prezintă Comisiei următoarele sugestii de îmbunătățire.

Sugestii de îmbunătățire

1. Având în vedere numărul tot mai mare de cereri de confirmare și faptul că, în marea majoritate a cazurilor, Comisia nu respectă termenul prevăzut, Comisia ar trebui să aloce mai multe resurse pentru tratarea cererilor de confirmare.

2. La începutul procedurii, după înregistrarea unei cereri, Comisia ar trebui să verifice dacă va fi necesară o consultare externă și, în caz afirmativ, să lanseze acest proces în timp util.

3. Dacă este necesar, Comisia ar trebui să încerce să obțină clarificări din partea solicitanților în termen de câteva zile de la înregistrarea cererii.

4. Comisia ar trebui să colaboreze cu solicitanții în mod deschis și constructiv în toate etapele și să se asigure că aceștia primesc toate informațiile necesare care le-ar putea permite să își clarifice cererile (de exemplu, prin furnizarea unei liste de documente care ar putea intra în domeniul de aplicare al cererii).

5. Pentru cererile de confirmare depuse în cazul în care Comisia nu a luat o decizie inițială în termenele prevăzute, Comisia ar trebui să pună capăt practicii sale de a numi decizia sa privind cererea de confirmare o decizie inițială.

6. Comisia ar trebui să anticipeze în continuare domeniile/temele de politică care ar putea genera un interes public deosebit și să asigure o transparență proactivă în ceea ce privește aceste domenii/teme de politică, de exemplu analizând în prealabil ce documente ar trebui făcute publice și publicând astfel de informații în formate ușor de utilizat și accesibile, de exemplu pe pagini web dedicate.

7. Documentele divulgate în contextul cererilor de acces public ar trebui să fie publicate și ușor de găsit pe Portalul privind accesul electronic la documentele Comisiei (EASE). Acest lucru implică existența unor titluri clare care să conțină suficiente informații. Ar putea fi puse la dispoziția tuturor celor implicați în tratarea cererilor de acces public orientări privind redactarea unor titluri clare.

 

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 24.3.2023

 

[1] Disponibil la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Dreptul de acces la documentele deținute de instituțiile UE este consacrat la articolul 15 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) și recunoscut, de asemenea, la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a UE (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj).

[3] Regulamentul 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[4] 2186/2022/SF

[5] 187/2022/LDS

[6] 2022/777/ABZ

[7] 790/2021/MIG

[8] 129/2019/MIG

[9] 1896/2021/MIG

[10] 1420/2021/DL

[11] 2206/2021/MIG

[12] Răspunsul Comisiei este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660

[13] Portalul „Accesul electronic la documentele Comisiei” (EASE), prin intermediul căruia se pot depune cereri de acces public la documente, a fost lansat între timp și este disponibil la adresa: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

[14] Raportul reuniunii este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659

[15] Conform răspunsului Comisiei adresat Ombudsmanului, în 6 % din toate cazurile, Comisia a emis o decizie în termen de 31-40 de zile lucrătoare; în 4 % din cazuri, Comisia a emis o decizie în termen de 41-60 de zile lucrătoare; în 5 % din cazuri, Comisia a emis o decizie după mai mult de 60 de zile lucrătoare.

[16] Conform răspunsului Comisiei adresat Ombudsmanului, în 9 % din toate cazurile, Comisia a emis o decizie în termen de 31-40 de zile lucrătoare; în 13 % din cazuri, Comisia a emis o decizie în termen de 41-60 de zile lucrătoare; în 62 % din cazuri, Comisia a emis o decizie după mai mult de 60 de zile lucrătoare.

[17] În conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001.

[18] Conform Raportului Comisiei din 2021 privind aplicarea Regulamentului 1049/2001, din cele 4296 de răspunsuri inițiale în care a fost justificată o cerere de confirmare (fie pentru că a fost acordat doar un acces parțial, fie pentru că accesul a fost refuzat în totalitate, fie pentru că Comisia a declarat că nu au fost deținute documente), au fost urmărite 355 de cazuri. Rapoartele și anexele Comisiei sunt disponibile la adresa: https://commission.europa.eu/publications/annual-reports-commission-application-regulation-10492001_en.

[19] A se vedea, de exemplu, lista cazurilor de la punctul 3 de mai sus.