Realizat în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Statutul Ombudsmanului European ^[1]

Contextul plângerii

1. La 15 decembrie 2020, Comisia Europeană a propus un regulament privind piețe contestabile și echitabile în sectorul digital (Actul legislativ privind piețele digitale).^[2] Regulamentul propus urmărește să creeze un spațiu digital mai sigur, în care drepturile fundamentale ale utilizatorilor să fie protejate și în care să fie stabilite condiții de concurență echitabile pentru întreprinderi. Propunerea impune platformelor online ^mari, așa-numiții „controlori ai fluxului de informație”^[4], anumite obligații [3] de a-și reglementa comportamentul.

2. În martie 2021, reclamantul a solicitat accesul public la documentele deținute de Consiliu care reflectă observațiile și întrebările inițiale ale statelor membre în cadrul discuțiilor referitoare la propunerea de act legislativ privind piețele digitale.

3. Consiliul a identificat 26 de documente de lucru ca intrând în domeniul de aplicare al cererii sale, dar a refuzat accesul, susținând că divulgarea publică ar afecta negocierile din cadrul Consiliului, subminând astfel procesul decizional în curs ^[5].

4. În aprilie 2021, reclamantul a solicitat Consiliului să își revizuiască decizia (prin formularea unei „cereri de confirmare”). El consideră că Consiliul nu a explicat modul în care divulgarea ar submina procesul decizional și susține că participarea cetățenilor la procesul legislativ este un principiu de bază al democrației.

5. Consiliul a răspuns că a identificat alte două documente ca intrând în domeniul de aplicare al cererii (28 de documente de lucru în total). Aceasta a acordat acces public deplin la cinci documente, acces parțial la zece documente și a refuzat accesul la celelalte 13 documente. Consiliul a susținut că divulgarea integrală a acestor documente ar aduce gravă atingere procesului decizional în curs.

6. Nemulțumit de rezultatul reexaminării, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului la 25 august 2021.

Ancheta

7. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la refuzul Consiliului de a acorda acces public deplin la documentele solicitate.

8. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a obținut copii ale versiunilor neredactate ale documentelor și s-a întâlnit cu funcționari ai Secretariatului General al Consiliului pentru a obține clarificări cu privire la motivele Consiliului pentru refuzul accesului public deplin. Ombudsmanul a furnizat apoi reclamantului un raport cu privire la această reuniune și, ulterior, a primit observațiile reclamantului.

Argumente prezentate Ombudsmanului

Argumentele reclamantului

9. Reclamantul a afirmat că, într-o societate democratică, jurnaliștilor le revine sarcina de a raporta cu privire la procesele legislative în curs. Cu toate acestea, nu și-a putut îndeplini această obligație fără a avea acces la informațiile relevante.

10. S-a susținut că este un principiu de bază al democrației ca cetățenii să poată afecta negocierea și să exercite influență într-un proces legislativ în curs. Refuzul Consiliului de a acorda acces la pozițiile adoptate de statele membre le refuză cetățenilor UE dreptul democratic de a controla modul în care guvernele lor naționale tratează legea propusă.

11. Reclamantul a considerat, de asemenea, că Consiliul nu a explicat modul în care divulgarea poziției statelor membre ar submina grav procesul său decizional.

Argumentele Consiliului

12. Consiliul a susținut că divulgarea integrală a documentelor era de natură să aducă atingere „în mod specific și efectiv” procesului său decizional și că probabilitatea ca acest interes să fie adus atingere era „previzibilă în mod rezonabil, iar nu pur ipotetică”.

13. Acesta a explicat că, la momentul solicitării, Grupul de lucru pentru concurență responsabil era implicat în discuții tehnice cu privire la propunerea legislativă a Comisiei.

14. Documentele solicitate sunt documente pregătitoare, întocmite pentru uz intern. Acestea conțin primele observații preliminare ale statelor membre și cereri de clarificare pentru a înțelege domeniul de aplicare al propunerii. Aceste observații și întrebări nu sunt nici exhaustive, nici finale și nu au fost menite să devină publice în etapa de analiză a propunerii. Divulgarea într-un stadiu atât de timpuriu ar putea duce la o interpretare greșită de către public și ar putea pune sub semnul întrebării alegerile pe care statele membre le pot face într-o etapă ulterioară. În plus, aceasta ar submina grav încrederea reciprocă care permite grupului de lucru să își îndeplinească sarcinile.

15. Consiliul a luat act de faptul că propunerea de act legislativ privind piețele digitale este complexă din punct de vedere tehnic și extrem de sensibilă. Aceasta a considerat că divulgarea integrală ar putea duce la „lobby fără precedent” din partea platformelor online, ceea ce ar putea „diminua șansele ca discuțiile să aibă loc într-un mod solid și eficace”, afectând astfel în mod grav procesul său decizional. În plus, aceasta ar pune presiune pe statele membre să cedeze la nivel politic înainte de a ajunge la un echilibru general cu privire la propunere.

16. În sfârșit, Consiliul a considerat că interesul legitim al unei dezbateri publice cu privire la propunerile legislative nu poate prevala în mod automat asupra necesității legitime de a-și proteja procesul decizional și că argumentele reclamantului au un caracter general.  

Evaluarea Ombudsmanului care a condus la o recomandare

17. Inspecția a arătat că cele 23 de documente în discuție în prezenta anchetă conțin observațiile preliminare, pozițiile, întrebările și unele sugestii de redactare ale statelor membre cu privire la propunerea de act legislativ privind piețele digitale. Acestea datează din februarie până în martie 2021. Toate documentele au fost înregistrate ca „Documente de lucru”. Consiliul nu a divulgat nicio poziție a statelor membre (redactarea de sugestii, observații și întrebări), dar a acordat acces numai la textul propunerii legislative a Comisiei.

18. În temeiul tratatelor UE, cetățenii au „dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii”.^[6] Prin urmare, toate deciziile UE trebuie luate „cât mai deschis și mai aproape posibil de cetățeni”^{[7]. Acest lucru} este deosebit de important atunci când instituțiile UE acționează în „capacitatea lor legislativă” [8]. ^Principiul transparenței legislative este consacrat în tratatele UE ^[9] și se reflectă în legislația UE privind accesul public la documente, care prevede că „documentele legislative” trebuie să fie direct accesibile publicului, cu excepția cazului în care divulgarea lor ar submina unul sau mai multe interese publice sau private protejate în mod explicit. ^[10] Posibilitatea cetățenilor de a examina toate informațiile care stau la baza acțiunii legislative a UE este o condiție prealabilă pentru exercitarea efectivă a drepturilor lor democratice ^[11].

19. Documentele în discuție în prezenta anchetă sunt în mod clar documente legislative, cărora trebuie să li se aplice cele mai înalte standarde de transparență. Excepția invocată de Consiliu pentru a refuza accesul public la observațiile și întrebările inițiale ale statelor membre trebuie, prin urmare, să fie aplicată cu atât mai restrictiv ^[12].

20. Consiliul a susținut că divulgarea documentelor solicitate - la momentul deciziei de confirmare, atunci când grupul de lucru se angaja în schimburi tehnice pentru a înțelege mai bine propunerea Comisiei - ar fi subminat procesul decizional în curs ^[13].

21. În special, Consiliul a considerat că divulgarea întrebărilor și observațiilor inițiale ale statelor membre risca să fie interpretată greșit de public, întrucât pozițiile finale ale statelor membre se pot îndepărta în mod substanțial de observațiile, întrebările și sugestiile lor de redactare inițiale.

22. Ombudsmanul observă că, în conformitate cu jurisprudența consacrată ^[14], caracterul preliminar al discuțiilor din cadrul grupurilor de lucru ale Consiliului referitoare la o propunere a Comisiei nu justifică, în sine, aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001. Această dispoziție nu face nicio distincție „în funcție de stadiul discuțiilor”. Caracterul preliminar al discuțiilor în curs și faptul că Consiliul nu a ajuns încă la poziția sa finală nu stabilesc că procesul „decizional” al Consiliului va fi grav subminat. Mai degrabă, prin natura sa, o propunere legislativă este concepută pentru a fi discutată și dezbătută și „opinia publică este perfect capabilă să înțeleagă că autorul unei propuneri este susceptibil să modifice ulterior conținutul acesteia”^[15].

23. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul nu este convins de argumentul Consiliului potrivit căruia divulgarea întrebărilor și observațiilor inițiale ale statelor membre ar risca să fie interpretată greșit de public.

24. Consiliul a susținut, de asemenea, că divulgarea integrală a documentelor solicitate era de natură să afecteze discuțiile din cadrul grupului de lucru și, prin urmare, să împiedice capacitatea Consiliului de a ajunge la un acord. Acesta a subliniat că, la momentul deciziei de confirmare a Consiliului, membrii Grupului de lucru pentru concurență solicitau în continuare clarificări tehnice din partea Comisiei pentru a asigura înțelegerea corectă a propunerii legislative, având în vedere complexitatea dosarului. Divulgarea unor astfel de observații și opinii preliminare ale statelor membre ar spori presiunea asupra statelor membre de a ceda ulterior la nivel politic înainte de a ajunge la echilibrul general cu privire la propunere.

25. După ce a examinat versiunile neredactate ale documentelor solicitate, Ombudsmanul a constatat că părțile ocultate ale documentelor nu sunt deosebit de sensibile, în special în măsura în care acestea conțin întrebări tehnice adresate Comisiei de către statele membre pentru a clarifica modul în care acestea înțeleg propunerea legislativă.

26. Ombudsmanul apreciază că este posibil ca unele state membre să manifeste reticență față de dezvăluirea faptului că și-au schimbat poziția în cursul discuțiilor. Cu toate acestea, dorința de a-și schimba poziția și de a ajunge la un compromis este o parte normală și chiar așteptată a dezbaterii democratice. Pentru ca cetățenii să își poată exercita drepturile democratice de a controla și de a participa la această dezbatere democratică, aceștia trebuie să poată urmări dezbaterea pe măsură ce aceasta se dezvoltă și să aibă acces în timp util la toate informațiile relevante ^[16].

27. Consiliul a susținut, de asemenea, că divulgarea într-un stadiu atât de timpuriu ar putea conduce la activități de lobby fără precedent, având în vedere complexitatea tehnică și sensibilitatea extremă a propunerii.

28. Jurisprudența Uniunii recunoaște că riscul de presiune externă poate constitui un motiv legitim pentru restricționarea accesului la documente legate de procesul decizional. Cu toate acestea, realitatea unei astfel de presiuni externe trebuie stabilită cu certitudine și trebuie prezentate elemente de probă care să demonstreze că există un risc previzibil în mod rezonabil ca decizia să fie afectată în mod substanțial ca urmare a acestei presiuni externe ^[17].

29. Activitățile de lobby, fie că este vorba de grupuri profesionale, de grupuri de consumatori sau de cetățeni, reprezintă un aspect așteptat și chiar binevenit al procesului legislativ. Aceasta reflectă faptul că publicul și grupurile de interese specifice au un interes legitim de a urmări procesul legislativ și de a participa la acesta. Cu toate acestea, pentru ca toate interesele să fie în măsură să facă schimb de opinii în cunoștință de cauză în timpul dezbaterilor legislative în curs, este deosebit de important să existe, în cea mai mare măsură posibilă, condiții de concurență echitabile în ceea ce privește accesul la informații.

30. Deși Ombudsmanul apreciază că, în acest caz, există o presiune externă și că au loc activități semnificative de lobby, acesta consideră că Consiliul nu a explicat de ce consideră că presiunea externă ar crește și mai mult ca urmare a divulgării acestor documente.

31. Chiar dacă aceasta ar fi majorată, ea consideră că Consiliul nu a stabilit, în speță, că este previzibil în mod rezonabil că această presiune externă ar aduce gravă atingere procesului său decizional. Aceasta nu a diferențiat potențialele activități de lobby viitoare de activitățile de lobby care au loc deja sau care au sugerat că acestea din urmă au avut un impact negativ asupra procesului.  

32.  Dimpotrivă, Ombudsmanul consideră că divulgarea ar permite publicului - inclusiv persoanelor care desfășoară activități de lobby, dar și publicului larg și jurnaliștilor - să participe mai eficient și pe picior de egalitate la procesul decizional, sporind astfel calitatea și legitimitatea acestui proces.

33. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că refuzul Consiliului de a acorda acces public deplin la pozițiile statelor membre cu privire la proiectul de act legislativ privind piețele digitale a constituit un caz de administrare defectuoasă. Ea recomandă Consiliului să divulge acum în întregime documentele solicitate.

34. Ombudsmanul ia act de faptul că reclamantul a solicitat accesul la pozițiile statelor membre cu privire la propunerea legislativă într-un stadiu incipient al negocierilor, și anume cu câteva luni înainte de adoptarea de către Consiliu a abordării sale generale cu privire la dosar în noiembrie 2021. Accesul în timp util la documentele legislative este esențial pentru ca cetățenii să își exercite dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii, prevăzut în tratat. Ea solicită din nou Consiliului să pună la dispoziție documente legislative într-un moment care să permită publicului să își exprime opiniile cu privire la diferitele opțiuni discutate.

35. În cele din urmă, Ombudsmanul observă că toate documentele solicitate sunt înregistrate ca „documente de lucru”. Cu toate acestea, documentele de lucru nu sunt incluse în mod automat în registrul public al Consiliului la momentul redactării lor. În schimb, Secretariatul General al Consiliului publică o dată la câteva luni un document standard în registrul public, care conține o listă a documentelor de lucru care au fost distribuite grupului de lucru respectiv. Prin urmare, documentele de lucru nu sunt înscrise separat în registrul public de documente al Consiliului și sunt puse la dispoziție numai cu o anumită întârziere. Ombudsmanul a identificat deja această practică ca fiind problematică în anchetele strategice anterioare privind transparența procesului legislativ al Consiliului ^[18] și transparența procesului decizional al Consiliului în timpul crizei provocate de pandemia de COVID-19 ^[19]. Prin urmare, petiționara își reiterează sugestia din anchetele sale anterioare potrivit căreia Consiliul ar trebui să enumere în registrul său public toate tipurile de documente la momentul emiterii acestora, indiferent de desemnarea lor și dacă este posibil sau nu să se acceseze documentul (sau părți ale acestuia).

Recomandare

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul adresează Consiliului următoarea recomandare:

Consiliul ar trebui să acorde acces public deplin la documentele legislative solicitate.

Consiliul și reclamantul vor fi informați cu privire la această recomandare. În conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Statutul Ombudsmanului European, Consiliul transmite un aviz detaliat până la 30 mai 2022.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 28.2.2022

[1] Disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1608116887159&uri=COM%3A2020%3A842%3AFIN

[3] Mai multe informații sunt disponibile la adresa: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_en

[4] Gatekeeperii sunt platforme online mari care îndeplinesc anumite criterii, cum ar fi o poziție economică puternică, care leagă o bază mare de utilizatori de un număr mare de întreprinderi și care au o poziție stabilă pe piață, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/digital-markets-act-ensuring-fair-and-open-digital-markets_ro

[5] Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32001R1049

[6] Articolul 10 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE).

[7] Articolul 1 și articolul 10 alineatul (3) din TUE.

[8] Considerentul 6 din Regulamentul 1049/2001.

[9] Articolul 15 alineatul (2) din TFUE.

[10] Articolul 12 alineatul (2) și considerentul 6 din Regulamentul 1049/2001.

[11] A se vedea în acest sens hotărârile Curții din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C-39/05 P și C-52/05 P, punctul 46: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C-280/11 P, punctul 33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[12] A se vedea hotărârea Curții (Marea Cameră) din 4 septembrie 2018, ClientEarth/Comisia, C-57/16, punctul 100.

[13] Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001.

[14] A se vedea hotărârile Tribunalului din 22 martie 2011, Access Info Europe/Consiliul, T-233/09, punctele 69 și 76, și ale Curții din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C-280/11 P, punctul 60.

[15] punctul 69.

[16] A se vedea hotărârea Tribunalului din 22 martie 2011, Access Info Europe/Consiliul, T-233/09, punctul 69.

[17] A se vedea hotărârea Tribunalului din 22 martie 2018, Emilio De Capitani/Parlamentul European, T-540/15, punctul 99.

[18] Ancheta din proprie inițiativă OI/2/2017/TE privind transparența procesului decizional legislativ în cadrul Consiliului UE. Toate documentele legate de anchetă sunt disponibile aici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/49461

[19] Ancheta din proprie inițiativă OI/4/2020/TE privind transparența procesului decizional al Consiliului UE în timpul crizei provocate de pandemia de COVID-19. Toate documentele legate de anchetă sunt disponibile aici: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/139715