Realizat în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European [1]

Contextul plângerii

1. Plângerea se referă la refuzul Comisiei Europene de a aproba o cerere, formulată de un ONG, Serviciul European de Acțiune Cetățenească (ECAS), de acces public la documentele elaborate de serviciile Comisiei în contextul Conferinței interguvernamentale care a condus la semnarea Tratatului de la Lisabona de către statele membre. Mai precis, obiectul documentelor se referea la excluderea voluntară a Regatului Unit din Carta drepturilor fundamentale [2].

2. ECAS a depus cererea inițială de acces public la documente în temeiul Regulamentului 1049/2001 [3] la 27 octombrie 2007. Comisia a trimis răspunsul său la cererea inițială la 19 decembrie 2007. Aceasta a identificat cinci documente ca intrând în domeniul de aplicare al cererii ECAS:

1. Documentul JUR(2007)30329,

2. O notă complementară la documentul JUR(2007)30329,

3. Documentul JUR(2007)55081,

4. Documentul JUR(2007)30464 și

5. O notă a Secretarului General al Comisiei Europene din 15 octombrie 2007.

3. Comisia a oferit acces parțial la documentele 1 și 2. Aceasta a refuzat orice acces la documentele 3, 4 și 5.

4. Comisia a considerat că anumite părți din documentele 1 și 2, precum și întregul document 3 făceau obiectul excepției de la accesul public prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, și anume excepția privind protecția consultanței juridice. Mai precis, acesta a susținut că este esențial să se păstreze confidențialitatea acestora pentru a garanta că avizele prezentate în aceste documente vor fi emise în deplină independență și obiectivitate.

5. Comisia a susținut că documentele 4 și 5, care erau note interne referitoare la negocierile privind un nou tratat, intrau sub incidența excepției de acces prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul 1049/2001, și anume excepția privind protecția procesului decizional. Aceasta a susținut că serviciile sale trebuie să fie libere să prezinte consiliere și opinii ierarhiei lor. Aceasta a subliniat că capacitatea serviciilor sale de a-și exprima în mod liber punctele de vedere ar fi redusă în cazul în care, la elaborarea unor documente precum cele în cauză în speță, acestea ar trebui să țină seama de posibilitatea ca opiniile și evaluările lor să poată fi făcute publice.

6. În cele din urmă, Comisia a concluzionat că nu există niciun indiciu al unui interes public în divulgarea ulterioară a documentelor în cauză care să prevaleze asupra interesului Comisiei și al serviciilor sale.

7. ECAS a depus o cerere de confirmare a accesului la 11 ianuarie 2008, pe care Comisia a înregistrat-o la 16 ianuarie 2008. Comisia a răspuns printr-o scrisoare datată 5 martie 2008, confirmând decizia sa anterioară de a refuza accesul public la documentele în cauză, cu excepția unor părți din documentele 1 și 2.

8. În scrisoarea sa, acesta a afirmat că scopul documentelor 1, 2 și 3 este de a oferi Comisiei consiliere cu privire la „diferitele opțiuni juridice” de care dispune în contextul negocierilor care au condus la adoptarea Tratatului de la Lisabona. Documentele au permis Comisiei să susțină acele opțiuni care erau compatibile cu dreptul Uniunii și, de asemenea, să continue discuțiile cu privire la alte aspecte juridice. Acesta a afirmat că Comisia trebuie „să își păstreze capacitatea de a primi consultanță juridică sinceră și obiectivă”. În opinia Comisiei, divulgarea integrală a documentelor ar reduce marja sa de manevră în viitor în ceea ce privește aspectele discutate în aceste documente, fie în contextul procesului decizional, fie în contextul cauzelor judiciare. În continuare, Comisia a susținut că divulgarea integrală a documentelor ar submina, de asemenea, în mod grav capacitatea sa de a obține consultanță juridică independentă în viitor. Divulgarea integrală a documentelor ar obliga, de acum înainte, Serviciul Juridic al Comisiei să dea dovadă de reținere și să își redacteze avizul în termeni foarte prudenți, afectând astfel capacitatea Comisiei de a funcționa în mod eficace în cadrul eventualelor revizuiri viitoare ale tratatelor sau în alte domenii de activitate.

9. Comisia a susținut că nu a refuzat accesul la documentele în cauză numai pe baza naturii lor de „avize juridice”. Mai degrabă, documentele au fost evaluate de la caz la caz.

10. În ceea ce privește documentele 4 și 5, Comisia a susținut că divulgarea acestora ar pune în domeniul public opiniile și evaluările reprezentanților săi în cadrul reuniunii Grupului de experți juridici și al reuniunii care a avut loc la nivelul miniștrilor afacerilor externe în contextul Conferinței interguvernamentale. Aceste documente nu reflectă în mod necesar poziția instituției, ci doar percepția punctelor discutate de reprezentanții Comisiei. Ele nu au fost niciodată redactate cu intenția de a le comunica părților participante la negocieri și, a fortiori, publicului. Divulgarea publică a acestor documente ar pune în domeniul public modul în care Comisia își desfășoară activitatea în cadrul unor astfel de negocieri, dezvăluind astfel strategia de negociere a instituției. O astfel de divulgare ar fi extrem de dăunătoare pentru strategia de negociere a Comisiei în cadrul viitoarelor negocieri. Scopul invocării excepției de acces este de a proteja procesul decizional al instituției în cazuri viitoare similare. Divulgarea documentelor ar determina membrii personalului să se abțină de la formularea în scris a unor opinii și idei care ar putea contribui la definirea poziției instituției cu privire la un anumit subiect. Acest lucru ar afecta grav schimbul liber de opinii cu privire la o chestiune de importanță majoră, cum ar fi subiectul în cauză. Prin urmare, ar fi, de asemenea, extrem de dăunător pentru procesul decizional al Comisiei, în special în ceea ce privește necesitatea de a ajunge la o înțelegere comună între serviciile sale.

11. În ceea ce privește interesul public pentru divulgare, Comisia a recunoscut relevanța argumentului pe care ECAS l-a prezentat în cererea sa de confirmare cu privire la dreptul cetățenilor de a înțelege temeiul excluderii voluntare. Cu toate acestea, Comisia susține că divulgarea acestor documente nu ar clarifica motivele și argumentele pe baza cărora guvernul Regatului Unit a luat decizia privind excluderea voluntară, deoarece acestea pur și simplu nu se referă la aceste motive.

Obiectul anchetei

12. În plângerea adresată Ombudsmanului, ECAS a susținut că:

(1) Comisia nu a respectat termenul prevăzut în Regulamentul 1049/2001 pentru răspunsul său la cererea de confirmare; și

(2) Comisia ar fi refuzat în mod eronat să acorde acces deplin la documentele în cauză.

Ancheta

13. Plângerea adresată Ombudsmanului a fost depusă la 12 august 2008. La 8 octombrie 2008, Ombudsmanul a informat Comisia cu privire la plângere și i-a solicitat să prezinte un aviz. Comisia și-a prezentat avizul la 3 februarie 2009. ECAS și-a prezentat observațiile la 25 mai 2009, iar la 15 decembrie 2009, serviciile Ombudsmanului au efectuat o inspecție a documentelor în cauză.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Presupusa nerespectare a termenului

Argumente prezentate Ombudsmanului

14. ECAS a susținut că termenul acordat Comisiei pentru a răspunde la cererea de confirmare a expirat la 27 februarie 2008. Cu toate acestea, răspunsul Comisiei datează din 5 martie 2008.

15. Comisia a declarat că a trimis ECAS o scrisoare prin care și-a recunoscut incapacitatea de a respecta termenul stabilit în Regulamentul 1049/2001 și și-a prezentat scuzele pentru întârziere.

Evaluarea Ombudsmanului

16. Regulamentul 1049/2001 prevede ca cererile inițiale, precum și cererile de confirmare, să fie tratate „cu promptitudine”. Regulamentul 1049/2001 stabilește, de asemenea, termene pentru prelucrarea cererilor de acces la documente: cererea inițială și cererea de confirmare trebuie prelucrate în termen de 15 zile lucrătoare; acest termen poate fi prelungit, în circumstanțe excepționale, cu 15 zile lucrătoare pentru cererea inițială și pentru cererea de confirmare [4].

17. ECAS a depus o cerere de confirmare a accesului la 11 ianuarie 2008, care a fost înregistrată de Comisie la 16 ianuarie 2008. Comisia a prelungit termenul pentru furnizarea unui răspuns și, în cele din urmă, a răspuns printr-o scrisoare datată 5 martie 2008, și anume la 35 de zile lucrătoare de la înregistrarea cererii de confirmare. În consecință, Comisia a depășit cu cinci zile termenul de răspuns.

18. Deși este lăudabil faptul că Comisia a informat ECAS cu privire la incapacitatea sa de a respecta termenul de răspuns la cererea de confirmare, nu este mai puțin adevărat că Comisia a răspuns la cererea de confirmare după termenul legal. Aceasta constituie un caz de administrare defectuoasă. Cu toate acestea, având în vedere că cazul de administrare defectuoasă identificat aici se referă la un eveniment specific din trecut care nu poate fi remediat în prezent, nu este oportun să se continue examinarea acestei chestiuni în contextul prezentului proiect de recomandare.

B. Cu privire la afirmația potrivit căreia Comisia ar fi refuzat în mod eronat accesul integral la documentele în cauză și la cererea conexă de acordare a accesului

Argumente prezentate Ombudsmanului

19. ECAS a susținut că din argumentele Comisiei nu reiese în mod clar în ce mod divulgarea documentelor ar fi în detrimentul viitorului proces decizional al Comisiei.

20. ECAS a considerat că opinia Comisiei potrivit căreia publicul nu ar trebui să aibă acces la modul în care funcționează pe plan intern în timpul procesului de negociere a unei conferințe interguvernamentale este foarte controversată. În opinia ECAS, raționamentul Comisiei ar implica faptul că, eventual, nu ar fi niciodată posibil ca publicul să aibă acces la documente referitoare la o conferință interguvernamentală. ECAS concluzionează că poziția Comisiei este că „bucătăria sa internă” trebuie întotdeauna protejată și că niciun interes public nu poate justifica divulgarea documentelor referitoare la negociere și la procesul legislativ. ECAS dorește să evite situația în care o întreagă clasă de documente este ținută secretă pe motiv că documentele fac parte dintr-o negociere. În opinia ECAS, Comisia nu a interpretat și nu a aplicat în mod strict excepțiile de la accesul public.

21. ECAS a susținut, de asemenea, că Comisia nu și-a îndeplinit obligația de a găsi un echilibru între interesul real al cetățenilor de a avea acces la documentele deținute de instituție și orice interes al instituțiilor de a păstra confidențialitatea deliberărilor lor [5]. ECAS a afirmat că excluderea voluntară din partea Regatului Unit este, fără îndoială, de interes public: publicul are un interes considerabil în a stabili poziția sau lipsa acesteia a guvernului Regatului Unit, a celorlalte state membre și a instituțiilor în ceea ce privește excluderea voluntară. ECAS a afirmat că cetățenii europeni au dreptul de a cunoaște motivele pentru care nu vor avea aceleași drepturi fundamentale în Regatul Unit ca în celelalte state membre. Simplul fapt că punctele de vedere și evaluarea reprezentanților Comisiei vor fi puse în domeniul public în acest caz nu prevalează asupra acestui interes. Acesta a afirmat că modul în care Comisia a concluzionat că interesul public pentru divulgare nu prevalează asupra interesului de a proteja furnizarea de consultanță juridică independentă Comisiei nu era transparent. De asemenea, ECAS nu a găsit nicio dovadă că Comisia a efectuat efectiv un test comparativ.

22. În avizul său, Comisia a considerat că a explicat pe larg motivele care au determinat-o să decidă că divulgarea documentelor în cauză ar submina grav atât capacitatea sa de a primi consiliere juridică deplină și independentă, cât și capacitatea sa de a participa cu succes la negocierile din cadrul viitoarelor conferințe interguvernamentale, fără a genera, în același timp, un câștig proporțional în înțelegerea circumstanțelor și a motivelor care stau la baza deciziei guvernului Regatului Unit de a renunța la Carta drepturilor fundamentale. Comisia a subliniat din nou că documentele în cauză nu clarifică motivele sau argumentele care au determinat guvernul Regatului Unit să ia decizia. Comisia a precizat că nu a refuzat accesul la o întreagă categorie de documente referitoare la negocierile din cadrul conferințelor interguvernamentale. Dimpotrivă, decizia sa se întemeia pe o analiză concretă și individuală a documentelor în cauză.

23. Comisia a declarat că este la curent cu hotărârea Curții de Justiție în cauza Turco [6], în care Curtea a afirmat că o mai mare deschidere a procesului legislativ permite cetățenilor să participe mai îndeaproape la procesul decizional și garantează că administrația se bucură de o mai mare legitimitate, este mai eficace și mai responsabilă față de cetățeni într-un sistem democratic. Cu toate acestea, astfel cum s-a indicat mai sus, Comisia a considerat că documentele în cauză nu clarifică motivele sau argumentele pe baza cărora guvernul Regatului Unit a luat decizia. În plus, documentele nu se referă la un proces legislativ ordinar, ci la negocieri în cadrul unei conferințe interguvernamentale. Aceasta a reamintit că, în cauza Turco, Curtea a statuat că instituția poate refuza să divulge „un aviz juridic specific [...] având un caracter deosebit de sensibil sau un domeniu de aplicare deosebit de larg care depășește contextul procesului legislativ în cauză”[7].

24. În observațiile sale referitoare la avizul Comisiei, ECAS a luat act de trimiterea Comisiei la hotărârea Turco și la dreptul de a refuza accesul la „un aviz juridic specific [...] care are un caracter deosebit de sensibil sau un domeniu de aplicare deosebit de larg care depășește contextul procesului legislativ în cauză”[8]. Cu toate acestea, ECAS consideră că Comisia nu a reușit să demonstreze modul în care acest lucru s-ar aplica documentelor în cauză.

25. ECAS a reiterat, de asemenea, că nu a găsit nicio dovadă că Comisia a efectuat un test comparativ. ECAS a subliniat că, în hotărârea Turco, Curtea a afirmat că „este de competența [instituției] să verifice dacă există un interes public superior care să justifice divulgarea”[9] și că „este de competența [instituției] să pună în balanță interesul special care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului în cauză și, printre altele, interesul public ca documentul să fie accesibil, având în vedere avantajele care decurg, astfel cum se menționează în considerentul 2 din preambulul Regulamentului 1049/2001, din deschiderea sporită, în sensul că acest lucru permite cetățenilor să participe mai îndeaproape la procesul decizional și garantează că administrația se bucură de o mai mare legitimitate și este mai eficientă și mai responsabilă față de cetățeni într-un sistem democratic.”[10] Curtea a adăugat că acest lucru este deosebit de relevant în cazul în care instituția acționează în calitatea sa legislativă. ECAS consideră că raționamentul în favoarea unei divulgări mai ample se aplică, de asemenea, legislației care emană de la conferințele interguvernamentale și nu numai la ceea ce Comisia numește „proces legislativ ordinar”.

26. ECAS susține, de asemenea, că interesul public pentru divulgare depășește înțelegerea circumstanțelor și a motivelor care stau la baza deciziei guvernului Regatului Unit de a renunța la cartă. Cetățenii sunt cei care decid dacă documentele sunt relevante sau nu.

Evaluarea Ombudsmanului

Observații preliminare

27. Potrivit jurisprudenței, trebuie efectuată o examinare în trei etape pentru a stabili dacă articolul 4 din Regulamentul 1049/2001 justifică nedivulgarea documentelor solicitate [11].

28. În primul rând, trebuie să se stabilească dacă documentele se încadrează într-adevăr în categoria vizată de excepțiile invocate. În speță, Comisia s-a întemeiat pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță și pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf. Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță se poate aplica numai în cazul în care documentele conțin „consultanță juridică”. Articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf se poate aplica numai în cazul în care documentele conțin „avize pentru uz intern”.

29. În al doilea rând, trebuie să se stabilească dacă divulgarea documentelor care conțin consultanță juridică și divulgarea documentelor care conțin avize pentru uz intern ar submina protecția consultanței juridice [articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță] sau, respectiv, ar submina grav procesul decizional al instituției [articolul 4 alineatul (3)]. În concluzie, trebuie efectuat un "test de vătămare".

30. În al treilea rând, în cazul în care se stabilește că divulgarea publică a unui document ar aduce atingere intereselor în cauză, instituția trebuie să verifice, efectuând o evaluare comparativă, dacă există totuși un interes public superior care justifică divulgarea.

31. Ombudsmanul subliniază că, atunci când o instituție răspunde cererilor de acces la documente referitoare la adoptarea legislației UE și în special atunci când analizează dacă există un interes public superior care justifică divulgarea documentelor referitoare la adoptarea legislației UE, instituția trebuie să țină seama de importanța deosebită pe care obținerea accesului la documente referitoare la adoptarea legislației UE o poate avea pentru cetățeni într-o ordine juridică democratică precum cea a UE. Deschiderea în ceea ce privește accesul la documentele referitoare la adoptarea legislației UE contribuie la consolidarea democrației, permițând cetățenilor să urmărească în detaliu procesul decizional din cadrul instituțiilor care participă la procedurile legislative și, prin urmare, să controleze toate informațiile relevante care au stat la baza unui anumit act legislativ. Acest lucru le oferă cunoștințe și o înțelegere a diferitelor considerente care stau la baza legislației care le va afecta viața [12]. O astfel de deschidere este, în concluzie, o condiție prealabilă pentru exercitarea efectivă a drepturilor democratice ale cetățenilor UE. Din motive de claritate, Ombudsmanul subliniază, de asemenea, că importanța deosebită a transparenței în ceea ce privește legislația nu poate, în mod evident, să fie utilizată ca argument pentru o transparență mai redusă în ceea ce privește aplicarea administrativă a legislației.

32. Ombudsmanul consideră că considerațiile de mai sus sunt de cea mai mare importanță în ceea ce privește documentele care stau la baza tratatelor UE, care sunt uneori denumite „legislație primară” sau, într-adevăr, ca fiind o cartă constituțională [13]. În cazul de față, documentele în cauză se referă la adoptarea Tratatului de la Lisabona și, în special, la statutul juridic al Cartei drepturilor fundamentale. Ombudsmanul consideră că accesul la documentele care arată modul în care a fost elaborat Tratatul de la Lisabona este important pentru înțelegerea tratatului de către cetățeni și sporește legitimitatea, în raport cu cetățenii, nu numai a cartei în sine, ci și a dreptului UE și a UE în general. Tribunalul a subliniat, de asemenea, că importanța, pentru cetățenii UE, a chestiunii la care se referă documentele solicitate joacă un rol atunci când se stabilește dacă divulgarea documentelor respective ar cauza într-adevăr un prejudiciu.[14] Tratatul de la Lisabona este, fără îndoială, de cea mai mare importanță pentru cetățeni.

33. Ombudsmanul reamintește, de asemenea, în ceea ce privește cele de mai sus, că considerentul 2 din Regulamentul 1049/2001 prevede că deschiderea permite cetățenilor să participe mai îndeaproape la procesul decizional și garantează că administrația se bucură de o mai mare legitimitate și este mai eficientă și mai responsabilă față de cetățeni într-un sistem democratic. Considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001 prevede, de asemenea, că deschiderea contribuie, de asemenea, la consolidarea principiilor democrației și respectării drepturilor fundamentale, astfel cum sunt prevăzute la articolul 6 din Tratatul UE și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

34. În plus, articolul 12 din Regulamentul nr. 1049/2001 subliniază importanța deosebită a acordării accesului la documentele întocmite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor, precum Tratatul de la Lisabona, care sunt obligatorii din punct de vedere juridic în sau pentru statele membre, precizând că, sub rezerva normelor privind excepțiile de acces, astfel de acte sunt direct accesibile publicului în format electronic sau prin intermediul unui registru.

35. Pe baza celor de mai sus, argumentul Comisiei, atunci când se referă la cazul Turco [15], potrivit căruia documentele în cauză nu se referă la un proces legislativ ordinar, ci la negocieri în cadrul unei conferințe interguvernamentale, este un argument în favoarea - și nu un argument împotriva - accesului public. În aceeași ordine de idei, aspectul dacă documentele în cauză pot sau nu pot clarifica problema foarte specifică a motivului pentru care guvernul Regatului Unit a decis să renunțe la Carta drepturilor fundamentale nu este un aspect relevant. Ceea ce este relevant este mai degrabă faptul că documentele în cauză clarifică diferite aspecte ale procesului prin care este adoptată legislația Uniunii, în speță legislația primară a Uniunii.

36. În ceea ce privește evaluarea comparativă prin care se stabilește dacă există un interes public superior care justifică divulgarea unui document, Ombudsmanul subliniază că este cu siguranță adevărat că un solicitant poate și trebuie să aducă în atenția instituției în cauză chestiuni de interes public care justifică divulgarea, pentru a ajuta instituția să stabilească dacă există un interes public superior care justifică divulgarea. Cu toate acestea, acest lucru nu exclude posibilitatea ca instituția în cauză să ia în considerare, ex officio, alte posibile aspecte de interes public atunci când efectuează evaluarea comparativă. Acest lucru este cu atât mai important cu cât solicitantul nu va cunoaște, atunci când depune o cerere de acces public, conținutul specific al documentelor. Cu toate acestea, instituția care deține documentele cunoaște conținutul specific al documentelor. Prin urmare, instituția este mai în măsură să evalueze toate aspectele posibile legate de interesul publicului de a divulga documentele. În concluzie, în cazul în care instituția consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere unui interes protejat de Regulamentul 1049/2001, este o bună administrare ca instituția să abordeze din oficiu problema existenței unui interes public superior care justifică divulgarea [16].

37. Trebuie subliniat faptul că nu este necesar să se treacă la a doua etapă (testul prejudiciului) în cazul în care prima etapă (documentul care se încadrează într-o categorie protejată) nu este respectată și nu este necesar să se treacă la a treia etapă (exercițiul de echilibrare) în cazul în care a doua etapă nu este respectată.

Evaluarea Ombudsmanului care a condus la un proiect de recomandare

Protecția consultanței juridice - articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță

38. Ombudsmanul a examinat documentele 1-3. Ombudsmanul clarifică mai întâi faptul că documentul 1 constă, de fapt, în două documente: Primul (documentul 1) este o notă datată 6 iunie 2007, care stabilește, în principal, ordinea de zi a Comisiei în vederea apropiatei Conferințe interguvernamentale. A doua (documentul 1a) este o notă anexată la documentul 1, care analizează diferite aspecte ale tratatului propus, inclusiv carta. Ombudsmanul consideră că documentele 1a, 2 și 3 pot fi cu siguranță considerate ca conținând „consiliere” juridică. Cu toate acestea, Ombudsmanul rămâne convins că acesta este cazul documentului 1.

39. În ceea ce privește criteriul prejudiciului, și anume întrebarea dacă divulgarea documentelor ar submina protecția consultanței juridice, Ombudsmanul ar dori să sublinieze că faptul că serviciul juridic a marcat documentul ca fiind „confidențial” la momentul redactării sale este relevant, dar nu decisiv. Ar trebui subliniat, în acest sens, că, deși este important și relevant ca serviciul juridic să marcheze anumite documente ca fiind „confidențiale” la momentul redactării lor, analiza privind eventuala prejudiciere a unui interes legitim ca urmare a accesului public la documente trebuie efectuată de fiecare dată când se formulează o cerere de acces public. O astfel de analiză trebuie să se întemeieze pe prejudiciul care ar rezulta din divulgarea publică a documentelor la momentul la care a fost formulată și analizată cererea de publicare, iar nu la momentul redactării documentelor. Trebuie subliniat faptul că un document care poate fi confidențial la momentul redactării sale, deoarece, de exemplu, se referă la negocieri în curs, poate înceta să mai fie confidențial la un moment ulterior, cum ar fi atunci când negocierile în cauză s-au încheiat.

40. Ombudsmanul este de acord că articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță cuprinde necesitatea de a se asigura că o instituție poate primi consultanță juridică sinceră, obiectivă și cuprinzătoare.[17] Cu toate acestea, Curtea de Justiție a subliniat că, pentru a putea invoca riscul de subminare a unui interes ca motiv de refuz al accesului public, un astfel de risc trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.[18] Nu este suficient, în această privință, să se susțină în mod general și abstract, fără argumente întemeiate, că interesul instituției va fi prejudiciat prin divulgarea unui document care conține consultanță juridică.

41. Comisia susține că divulgarea integrală a documentelor 1-3 i-ar reduce „marja de manevră” în viitor în ceea ce privește „chestiunea discutată în aceste documente”, fie în contextul procesului decizional, fie în contextul cauzelor Curții [19]. Ombudsmanul observă că, în cauza Turco, Curtea a afirmat că accesul la un aviz juridic referitor la un proces legislativ nu poate fi refuzat decât dacă avizul juridic este "de natură deosebit de sensibilă sau are un domeniu de aplicare deosebit de larg, care depășește contextul procesului legislativ în cauză".[20] Logica poziției Curții este deosebit de convingătoare și puternică. Formularea diferitelor avize, inclusiv a avizelor juridice, este inerentă unui proces legislativ. Nu se poate considera că exprimarea și publicarea unor astfel de opinii dăunează procesului legislativ. Într-adevăr, publicarea unor astfel de avize juridice consolidează și legitimează procesul legislativ. Ca atare, Curtea a recunoscut implicit, în cauza Turco, că ar trebui să se facă distincție între consultanța juridică furnizată în ceea ce privește formularea legislației (procesul legislativ în sine) și, de exemplu, consultanța juridică privind aplicarea viitoare a legislației respective în situații concrete (consultanță juridică care depășește domeniul de aplicare al procesului legislativ)[21]. Documentele din prezenta cauză se referă la consilierea în ceea ce privește formularea legislației. În timp ce consultanța juridică din documente se referă cu siguranță la o chestiune de mare importanță - Tratatul de la Lisabona - nu este evident că consultanța juridică depășește „contextul procesului legislativ în cauză”.

42. Chiar dacă anumite aspecte ale consultanței juridice ar trebui considerate ca depășind „contextul procesului legislativ în cauză”, Ombudsmanul nu poate, în orice caz, să vadă cum, în mod specific, punerea la dispoziția publicului a documentelor referitoare la adoptarea unui tratat ar reduce „marja de manevră” a Comisiei în viitor, chiar și în ceea ce privește orice aspecte legate de aplicarea concretă a acestor norme [22]. De asemenea, Comisia nu a prezentat niciun argument care să sugereze că documentele în cauză ar avea, potrivit Hotărârii Turco, un caracter deosebit de sensibil.

43. În ceea ce privește preocuparea Comisiei cu privire la faptul că personalul său ar trebui să dea dovadă de reținere și să redacteze avize în termeni (prea) prudenți în cazul în care documentele în care sunt exprimate opiniile sale sunt puse la dispoziția publicului, Ombudsmanul observă că această preocupare pare să se bazeze pe prezumția eronată că documentele vor fi puse la dispoziția publicului, chiar dacă acestea conțin opinii care ar aduce atingere intereselor legitime în cazul în care ar fi puse la dispoziția publicului. Astfel, dacă un document ar conține orice element a cărui divulgare ar aduce atingere intereselor legitime, Regulamentul 1049/2001 ar permite refuzul accesului public la acest document. Soluția la problema că personalul nu s-ar exprima liber este, așadar, inerentă Regulamentului 1049/2001. Comisia poate și ar trebui să ia măsuri pentru a-și asigura personalul că Regulamentul 1049/2001, aplicat corect, le protejează capacitatea de a-și exprima liber opiniile. Prin informarea corespunzătoare a personalului său cu privire la normele aplicabile privind accesul la documente, precum și cu privire la limitele legale ale accesului public inerente acestora, Comisia ar fi în măsură să evite riscul de autocontrol din partea personalului său [23].

44. Pe baza celor de mai sus, Ombudsmanul consideră că, în cazul de față, Comisia nu a furnizat încă argumente suficient de concrete și întemeiate care să justifice invocarea articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță pentru a refuza accesul la toate elementele nedivulgate din documentele 1, 1a, 2 și 3.

Avize pentru uz intern - articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf

45. După examinarea documentelor 4 și 5, Ombudsmanul concluzionează că acestea conțin avize pentru uz intern, ca parte a deliberărilor și consultărilor preliminare din cadrul Comisiei.

46. În ceea ce privește avizele pentru uz intern, testul prejudiciului trebuie, pentru ca accesul să fie refuzat, să concluzioneze, de asemenea, că riscul de subminare a interesului protejat este previzibil în mod rezonabil și nu pur ipotetic.[24] Ombudsmanul nu consideră că Comisia a explicat modul în care divulgarea documentelor care "nu reflectă în mod necesar poziția instituției", ci doar "percepția reprezentanților Comisiei asupra punctelor discutate", ar submina procesul său decizional. Documentele care conțin avize destinate uzului intern ca parte a deliberărilor și consultărilor preliminare nu reflectă niciodată „în mod necesar” avizul unei instituții.

47. În plus, astfel cum a arătat Tribunalul, un document elaborat în stadiul propunerii legislative este conceput pentru a fi discutat și nu este conceput pentru a rămâne neschimbat. Opinia publică este perfect capabilă să înțeleagă că o instituție care elaborează un astfel de document este susceptibilă să modifice ulterior conținutul acestuia [25]. De asemenea, prin natura dezbaterii democratice, opiniile exprimate în stadiul propunerii legislative pot face obiectul unor comentarii atât pozitive, cât și negative din partea publicului și a mass-mediei [26].

48. În plus, în cazul în care raționamentul Comisiei privind documentele care nu reflectă în mod necesar poziția instituției ar fi considerat suficient pentru a refuza accesul, acest lucru ar implica faptul că toate avizele pentru uz intern, indiferent de conținutul lor specific, nu ar fi niciodată divulgate. Un astfel de punct de vedere ar fi în mod clar contrar modului de redactare și sensului articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Raportul 1049/2001, care permite nedivulgarea unor astfel de avize numai dacă și atunci când divulgarea ar aduce gravă atingere procesului decizional al instituției.

49. De asemenea, ar trebui să se țină seama de faptul că însuși scopul Regulamentului 1049/2001 este de a permite cetățenilor să ia cunoștință, în cea mai mare măsură posibilă, de modul în care funcționează administrația publică a UE, care funcționează în numele cetățenilor. Ca atare, scopul său însuși este de a permite accesul la diferite puncte de vedere, atât din interiorul, cât și din afara instituțiilor, care permit unei instituții să adopte o eventuală poziție. Ca atare, argumentul potrivit căruia divulgarea ar dezvălui „propria percepție a reprezentanților Comisiei cu privire la punctele discutate” nu poate constitui un motiv pentru nedivulgare. Mai degrabă, subliniază din nou Ombudsmanul, dezvăluirea unor astfel de percepții este însuși scopul divulgării.

50. Același lucru este valabil și pentru argumentul Comisiei potrivit căruia documentele dezvăluie strategia sa de negociere. În primul rând, trebuie subliniat cu fermitate că însuși obiectivul urmărit de normele privind accesul public este de a dezvălui modul în care funcționează instituțiile, permițând astfel cetățenilor să înțeleagă modul în care sunt luate deciziile, în numele lor. O astfel de deschidere generează și menține legitimitatea instituțiilor și a UE în ochii cetățenilor.

51. Ombudsmanul nu exclude faptul că dezvăluirea unei strategii de negociere (în special în timpul negocierilor în curs) poate dăuna intereselor UE și, prin extensie, cetățenilor săi, atunci când astfel de negocieri se referă la acorduri internaționale între UE și țări terțe. Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul că, în cazul de față, „negocierile” în cauză se refereau la negocierile care au condus la adoptarea dreptului primar și/sau constituțional al UE. Ca atare, negocierile în cauză ar trebui, clasificate în mod corect, să fie considerate ca făcând parte din procesul legislativ. Astfel cum s-a arătat la punctele 34 și 35 de mai sus, este deosebit de important ca documentele întocmite în cadrul unui asemenea proces să fie făcute publice. Ombudsmanul consideră că este și mai logic să se permită accesul la documentele care conduc la adoptarea unei legislații care deschide procesul legislativ. Într-adevăr, însuși Tratatul de la Lisabona recunoaște beneficiile deschiderii procesului legislativ. Acesta prevede, de exemplu, că Consiliul se reunește în ședință publică atunci când examinează și votează un proiect de act legislativ [27].

52. În plus, argumentul Comisiei potrivit căruia documentele nu au fost niciodată redactate cu intenția de a le comunica părților la negocieri și a fortiori publicului nu constituie un motiv valabil pentru a refuza accesul. În cazul în care numai documentele care au fost redactate „cu intenția” de a fi comunicate publicului ar trebui să fie divulgate, nu ar fi necesar Regulamentul 1049/2001.

53. În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia divulgarea documentelor ar descuraja membrii personalului să formuleze în scris opinii și idei care ar putea contribui la definirea poziției instituției cu privire la un anumit subiect, Ombudsmanul ar dori să facă trimitere la punctul 43 de mai sus și la explicația sa potrivit căreia această preocupare se bazează pe prezumția că Regulamentul 1049/2001 nu ar fi aplicat corect. În ceea ce privește excepția de acces prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf, Ombudsmanul ar dori să dezvolte în continuare acest raționament făcând trimitere la decizia sa în cauza 355/2007/(TN)FOR.[28] În acest caz, Ombudsmanul a dat exemple de situații speciale în care accesul poate fi refuzat pe baza excepției prevăzute la articolul respectiv, utilizând ca punct de plecare raționamentul Tribunalului de Primă Instanță în cauza MyTravel. [29] Ombudsmanul a concluzionat că poate apărea un risc pentru capacitatea decizională a unei instituții în cazul în care instituția ar divulga documente care conțin autocritică, cum ar fi cazul My Travel, dar, eventual, și atunci când divulgă documente care conțin opinii speculative sau controversate [30].

54. În cazul de față, Ombudsmanul nu consideră că Comisia a furnizat argumente justificate în mod corespunzător, în sensul, de exemplu, că documentele conțin opinii autocritice, speculative sau controversate, care ar justifica o excepție de la acces în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf. În acest sens, ar trebui subliniat faptul că o excepție de la acces în temeiul acestui articol este posibilă numai atunci când se poate demonstra că procesul decizional al instituției ar fi grav subminat de divulgare.

55. În cele din urmă, Ombudsmanul consideră că metodologia utilizată de Comisie atunci când analizează posibilitatea de a acorda acces parțial pare a fi incorectă. Comisia pare să fi divulgat numai părțile din documente pe care le-a considerat în mod evident inofensive (cum ar fi decizia sa de a divulga antetul scrisorii din documentul nr. 1). În opinia Ombudsmanului, Comisia ar fi trebuit să încerce să identifice acele părți ale documentelor care ar fi cauzat prejudicii în cazul în care ar fi fost divulgate și apoi să elimine aceste cuvinte sau fraze specifice. Ulterior, aceasta ar fi trebuit să acorde acces la toate celelalte părți ale documentelor.

56. Ombudsmanul ar dori să sublinieze din nou că, pentru ca orice excepție de la accesul public să fie aplicabilă, instituția implicată trebuie să furnizeze o motivare detaliată în mod corespunzător. Comisia nu a făcut acest lucru în cazul de față [31].

57. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul constată că Comisia a comis un caz de administrare defectuoasă în tratarea cererii ECAS de acces la documente. Prin urmare, acesta prezintă mai jos un proiect de recomandare corespunzător, în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European.

C. Proiectul de recomandare

Pe baza anchetelor sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul adresează Comisiei următorul proiect de recomandare:

Comisia ar trebui să aibă în vedere acordarea accesului la documentele în cauză sau să prezinte motive întemeiate pentru a nu face acest lucru.

Comisia și reclamantul vor fi informați cu privire la acest proiect de recomandare. În conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European, Comisia trimite un aviz detaliat până la 30 noiembrie 2011. Avizul detaliat ar putea consta în acceptarea proiectului de recomandare și o descriere a modului în care acesta a fost pus în aplicare.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Adoptată la Strasbourg, 21 iulie 2011.

---

[1] Decizia Parlamentului European din 9 martie 1994 privind statutul și condițiile generale pentru exercitarea funcțiilor Ombudsmanului (94/262/CECO, CE, Euratom), JO 1994 L 113, p. 15.

[2] Opțiunea de neparticipare a Regatului Unit a fost inclusă în cele din urmă în Protocolul nr. 30 la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Articolul 1 din protocol are următorul cuprins:

„1. Carta nu extinde capacitatea Curții de Justiție a Uniunii Europene sau a oricărei instanțe din Polonia sau din Regatul Unit de a constata că actele cu putere de lege și actele administrative, practicile sau acțiunile Poloniei sau ale Regatului Unit sunt incompatibile cu drepturile, libertățile și principiile fundamentale pe care le reafirmă.

2. În special, și pentru a evita orice îndoială, nicio dispoziție din titlul IV din cartă nu creează drepturi care pot fi invocate în justiție aplicabile Poloniei sau Regatului Unit, cu excepția cazului în care Polonia sau Regatul Unit a prevăzut astfel de drepturi în legislația sa națională.”

[3] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[4] Articolul 7 alineatele (1) și (3), precum și articolul 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul 1049/2001.

[5] Cauza T-194/94 Carvel și Guardian Newspapers/Consiliul, Rec., 1995, p. II-2765.

[6] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia și Turco/Consiliul, Rep., 2008, p. I-4723.

[7] Idem, punctul 69.

[8] Idem, punctul 69.

[9] Idem, punctul 44.

[10] Idem, la punctul 45.

[11] Idem, la punctele 37-44.

[12] Idem, punctul 46. A se vedea, de asemenea, cauza T-233/09 Access Info Europe/Consiliul, hotărârea din 22 martie 2011, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 69.

[13] A se vedea, de exemplu, cauza 294/83 Les Verts/Parlamentul European, Rec., 1986, p. 1339, punctul 23 și cauzele conexate C-402/05 P și C-415/05 P Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, Rep., 2008, p. I-6351, punctul 281.

[14] Hotărârea Tribunalului din 22 martie 2011, Access Info Europe/Consiliul (T-233/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 74).

[15] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia și Turco/Consiliul, Rep., 2008, p. I-4723.

[16] Idem, punctul 44.

[17] Idem, punctul 42.

[18] Idem, punctul 43.

[19] Ombudsmanul consideră că argumentul specific potrivit căruia divulgarea integrală a documentelor în cauză ar afecta capacitatea Comisiei de a funcționa eficient în ceea ce privește posibilele revizuiri viitoare ale tratatului este strâns legat de argumentul său privind strategia de negociere, care este abordat la punctele 50 și 51 de mai jos.

[20] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia și Turco/Consiliul, Rep., 2008, p. I-4723, punctul 69.

[21] Idem, punctul 69.

[22] Simplul fapt că consultanța juridică depășește contextul procesului legislativ nu înseamnă în mod necesar că eliberarea acesteia ar cauza un prejudiciu. Astfel cum a arătat Curtea în cauza Turco, într-o asemenea ipoteză, revine instituției în cauză sarcina de a motiva în mod detaliat refuzul accesului.

[23] Ombudsmanul a afirmat, în cazuri anterioare, că divulgarea ar putea submina procesul decizional în cazul în care o instituție ar fi obligată să dezvăluie opinii exprimate de serviciile sale, care au fost, de exemplu, autocritice, speculative sau controversate. A se vedea, de exemplu, cazul 355/2007/(TN)FOR (disponibil pe site-ul Ombudsmanului: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark) punctul 49.

[24] Cauza T-121/05 Borax Europe Ltd/Comisia, Rep., 2009, p. II-27, punctul 63.

[25] Hotărârea Tribunalului din 22 martie 2011, Access Info Europe/Consiliul (T-233/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 69).

[26] Idem, punctul 78.

[27] Articolul 15 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

[28] Disponibil pe site-ul Ombudsmanului: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark

[29] Cauza T-403/05 My Travel Group plc./Comisia, Rep., 2008, p. II-2027.

[30] A se vedea decizia Ombudsmanului în cauza 355/2007/(TN)FOR, punctul 49.

[31] Ombudsmanul observă, în acest sens, că Comisia nu a furnizat niciun motiv pentru care s-a refuzat accesul la acele părți ale documentelor care nu se referă la Carta drepturilor fundamentale.