Contextul plângerii

1. Prezenta plângere se referă la o plângere depusă la Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF).

2. În 2010, Curtea de Conturi Europeană (denumită în continuare „CCE”) a efectuat un audit privind activitățile OLAF, în cursul căruia, printre altele, a fost examinată investigația OLAF în cazul X (ca parte a unui eșantion de cazuri). Ancheta respectivă a vizat punerea în aplicare de către un ONG („organizația în cauză”) a unui acord de grant cu Comunitățile Europene de atunci privind executarea unui proiect de asistență externă al UE în țara Y.

3. Reclamantul este un funcționar al Curții de Conturi Europene. În cursul exercitării atribuțiilor sale profesionale, acesta a dat peste investigația externă a OLAF în cazul X. OLAF a închis acest caz în februarie 2009 fără a recomanda nicio monitorizare, în principal pe motiv că nu a fost posibilă identificarea reprezentanților responsabili ai organizației în cauză.

4. La 31 martie 2010, reclamantul, invocând articolul 22a alineatul (1) din Statutul funcționarilor[1], a trimis o notă (denumită în continuare "nota") către OLAF și a subliniat că este posibil să se identifice fostul președinte al organizației în cauză printr-o căutare pe internet utilizând informațiile conținute în sistemul OLAF de gestionare a cazurilor (denumit în continuare "SGC"). Nota a fost tipărită pe antetul oficial al CCE, a fost marcată confidențial și a fost semnată de reclamant, a cărui funcție în cadrul CCE a fost menționată. Obiectul scrisorii a fost precizat ca informație în temeiul articolului 22a alineatul (1) primul și al treilea paragraf din Statutul funcționarilor. Reclamantul a anexat CV-ul fostului președinte al organizației în cauză, care la momentul respectiv deținea o poziție politică importantă în cadrul instituțiilor UE.

5. OLAF a primit nota reclamantului la 8 aprilie 2010. Reclamantului nu i s-a adresat niciun răspuns.

6. La 11 mai 2010, OLAF a primit declarația CCE privind constatările preliminare ale auditului său, inclusiv următoarea observație cu privire la investigația în cazul X: „...CMS nu demonstrează că s-au depus suficiente eforturi pentru a contacta personalități de rang înalt din cadrul organizației în cauză pentru a stabili ce s-a întâmplat în momentul lichidării și pentru a stabili drepturile creditorilor. Pe baza informațiilor disponibile pe CMS și printr-o simplă cercetare cu sursă deschisă pe internet, ar fi fost posibil să se identifice fostul președinte al organizației în cauză care a fost deputat în Parlamentul European în [anii Z] și, ulterior, membru al unui [organism] al UE până în martie 2010.”

7. Reclamantul a depus plângerea la Ombudsmanul European la 27 iulie 2010, iar Ombudsmanul a deschis o anchetă la 3 septembrie 2010.

8. La 21 octombrie 2010, OLAF[2] a trimis o scrisoare membrului CCE responsabil cu auditul OLAF. O copie a notei reclamantului a fost anexată la scrisoare. O copie a scrisorii a fost trimisă, de asemenea, directorului Curții de Conturi Europene responsabil cu auditul OLAF. Scrisoarea conținea, printre altele, următorul pasaj: „Din păcate, această notă mi-a fost adusă la cunoștință personal abia recent, așa că regret că abia acum v-o aduc la cunoștință.” Aceasta a explicat, de asemenea, de ce OLAF a considerat că nota reclamantului nu trebuie tratată în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor și a confirmat că OLAF nu trebuie să adopte nicio măsură suplimentară în cazul închis pe baza informațiilor aduse la cunoștința sa de către reclamant. Acesta a declarat: „astfel cum reiese în mod clar din dosarul pus la dispoziția Curții în cursul auditului, motivul închiderii a fost acela că (...) autoritățile judiciare [din unul dintre statele membre] și-au închis dosarul judiciar, astfel încât nu a fost posibil ca OLAF să continue urmărirea judiciară.” Scrisoarea s-a încheiat cu următorul pasaj: „Lăsăm la aprecierea Curții dacă acțiunile descrise în nota din 31 martie 2010 și în nota respectivă sunt în conformitate cu practica profesională obișnuită de audit a Curții.”

Obiectul anchetei

9. În plângerea sa adresată Ombudsmanului European, reclamantul a prezentat următoarele afirmații și cereri.

Afirmație:

Contrar articolului 22b alineatul (1) litera (b) din Statutul funcționarilor[3], OLAF (i) nu a informat reclamantul cu privire la perioada de timp pe care și-a stabilit-o pentru a lua măsurile corespunzătoare în urma notei reclamantului din 31 martie 2010 și (ii) nu a luat măsurile corespunzătoare.

Revendicarea:

OLAF ar trebui să investigheze cazul în mod corespunzător, având în vedere informațiile conținute în nota reclamantului.

10. În observațiile sale, reclamantul a prezentat următoarele cinci noi afirmații:

1. OLAF ar trebui să recunoască faptul că, prin trimiterea notei din 31 martie 2010, reclamantul a acționat corect și în conformitate cu Statutul funcționarilor.

2. OLAF ar trebui să recunoască faptul că, atunci când a tratat nota reclamantului, nu a respectat Statutul funcționarilor și „procedurile manuale și operaționale” ale acestuia.

3. OLAF ar trebui să prezinte scuze reclamantului și să le aducă, de asemenea, în atenția tuturor persoanelor, atât din cadrul Comisiei, cât și din afara acesteia, care au fost informate cu privire la nota reclamantului.

4. Pe baza notei reclamantului, OLAF ar trebui să ia în considerare redeschiderea investigației sale externe în cazul X, în conformitate cu procedurile aplicabile prevăzute în Manualul OLAF. În acest scop, Comisia ar trebui să efectueze o evaluare cuprinzătoare a dosarului.

5. OLAF ar trebui să ia în considerare, având în vedere observațiile reclamantului, deschiderea unei investigații interne în conformitate cu procedurile aplicabile prevăzute în manualul OLAF.

11. Ombudsmanul consideră că cererile suplimentare enumerate la punctele (4) și (5) de mai sus sunt acoperite de cererea inițială a reclamantului („OLAF ar trebui să investigheze cazul în mod corespunzător, având în vedere informațiile conținute în nota reclamantului.”). Prin urmare, el a decis să nu includă aceste două afirmații ca afirmații separate în ancheta sa și să le ia în considerare în evaluarea afirmației inițiale a reclamantului. Cu toate acestea, el a decis să includă cererile suplimentare ale reclamantului (1), (2) și (3) în ancheta sa.

12. În cele din urmă, în observațiile sale, reclamantul a sugerat că, în cazul în care Ombudsmanul consideră oportun să includă în analiza sa constatările relevante ale CCE cu privire la OLAF, acesta din urmă ar trebui să prezinte Ombudsmanului toate constatările CCE în legătură cu investigația în cazul X, precum și propriile sale răspunsuri la acestea. Reclamantul a adăugat că, după cunoștințele sale, OLAF nu a abordat deloc constatările preliminare ale CCE privind investigația X. Având în vedere că prezentul caz se referă la un litigiu între reclamant și OLAF și nu între CCE și OLAF, Ombudsmanul nu consideră că este util să urmeze sugestia reclamantului.

Ancheta

13. La 27 iulie 2010, reclamantul a depus plângerea la Ombudsman.

14. La 3 septembrie 2010, Ombudsmanul a deschis o anchetă în legătură cu acuzația și cu cererea inițială și a solicitat OLAF să emită un aviz cu privire la plângere. Avizul OLAF, precum și o scrisoare separată adresată Ombudsmanului de către OLAF, au fost transmise reclamantului cu invitația de a prezenta observații.

15. La 28 noiembrie 2010, reclamantul a trimis o corespondență suplimentară cu privire la plângerea sa. La 6 decembrie 2010, ca răspuns la corespondența ulterioară a reclamantului, Ombudsmanul a furnizat reclamantului o copie a răspunsului său la scrisoarea OLAF menționată anterior.

16. La 20 decembrie 2010, reclamantul și-a transmis observațiile.

17. La 3 martie 2011, Ombudsmanul a solicitat OLAF un aviz suplimentar cu privire la cele trei cereri suplimentare menționate mai sus, care au fost incluse în anchetă pe baza observațiilor reclamantului. Cu aceeași ocazie, acesta a adresat mai multe întrebări OLAF[4]. OLAF a fost invitat să își prezinte avizul și să răspundă la întrebări până la 30 aprilie 2011.

18. La 8 iunie 2011, OLAF și-a prezentat în cele din urmă avizul suplimentar în limba engleză. La 5 august 2011, aceasta a transmis traducerea în limba reclamației. Ambele versiuni au fost transmise reclamantului. La 18 iulie 2011, reclamantul a transmis observații suplimentare.

19. La 31 ianuarie 2012, Ombudsmanul a efectuat o inspecție a dosarului OLAF. O copie a raportului de inspecție a fost trimisă reclamantului și OLAF.

20. La 20 februarie 2012, reclamantul și-a prezentat observațiile cu privire la raportul de inspecție. La 8 ianuarie 2013, serviciile Ombudsmanului au intrat în contact cu reclamantul în ceea ce privește posibilitatea unei soluții amiabile la plângerea acestuia.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

Observații preliminare

21. În observațiile sale adresate Ombudsmanului, OLAF a contestat pe fond admisibilitatea prezentei plângeri pentru următoarele două motive: (i) în primul rând, deoarece „plângerea nu se referă în niciun fel la statutul de cetățean privat al reclamantului și nici nu se referă la o chestiune care îl privește personal în mod legitim în calitate de funcționar”; și (ii) în al doilea rând, deoarece revizuirea modului în care OLAF își exercită puterea discreționară atunci când decide cu privire la investigațiile sale depășește, în opinia OLAF, mandatul Ombudsmanului. Această revizuire ar trebui lăsată la latitudinea instanțelor. Referindu-se la cauza T-4/05[5], OLAF a subliniat că Curtea de Justiție a fost conștientă de marja de apreciere de care dispune OLAF.

22. În acest sens, Ombudsmanul subliniază că rolul său este diferit de cel al instanțelor. În conformitate cu statutul său[6], Ombudsmanul desfășoară toate anchetele pe care le consideră justificate pentru a clarifica orice presupusă administrare defectuoasă în activitățile instituțiilor și organelor UE. Contrar controlului jurisdicțional[7], astfel de anchete pot fi efectuate chiar proprio motu și nu sunt condiționate de niciun efect negativ (individual, direct) asupra reclamantului. Prin urmare, nu numai că Ombudsmanul nu este împiedicat să reexamineze acțiunile OLAF, dar reexaminarea sa este cu atât mai importantă în cazurile în care controlul jurisdicțional poate fi exclus.

23. Ombudsmanul reamintește, de asemenea, că "dispozițiile privind avertizorii" prevăzute la articolele 22a și 22b din Statutul funcționarilor sunt interpretate în două moduri[8].  În timp ce articolul 22a prevede, în esență, obligația de raportare către anumiți funcționari din propria instituție a avertizorului sau către OLAF („raportare primară”), articolul 22b prevede dreptul de a raporta către titularii de funcții din anumite alte instituții ale UE, inclusiv Ombudsmanul European („raportare secundară”).

24. Astfel, protecția oferită de dispozițiile statutare privind avertizorii de integritate este de asemenea dublă. Articolul 22a alineatul (3) protejează avertizorii care au raportat uneia dintre persoanele din cadrul propriei instituții sau OLAF împotriva oricăror efecte prejudiciabile, cu condiția să fi acționat în mod rezonabil și onest. În ceea ce privește articolul 22b, scopul său efectiv (effet utile) este de a oferi funcționarului care efectuează raportarea o cale de atac externă în cazul în care acesta nu găsește un destinatar receptiv în cadrul propriei instituții sau în cadrul OLAF, pe baza procedurii prevăzute la articolul 22a. În concluzie, Statutul funcționarilor prevede în mod explicit Ombudsmanul European ca măsură corectivă suplimentară pentru avertizorii de integritate[9].

25. Prin urmare, atunci când funcționarii raportori (cum ar fi reclamantul) se adresează Ombudsmanului în temeiul articolului 22b din Statutul funcționarilor, acesta tratează observațiile lor ca plângeri, în conformitate cu articolul 228 din TFUE și cu statutul său.

26. În ceea ce privește modul în care OLAF gestionează informațiile divulgate de avertizori, opinia de lungă durată a Ombudsmanului este că evaluarea de fond a informațiilor divulgate în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor persoanelor relevante responsabile din cadrul instituțiilor menționate la articolul respectiv sau OLAF ar trebui efectuată cu atenție, imparțialitate și obiectivitate. Obligația principală a autorităților UE este de a evalua în detaliu informațiile divulgate înainte de a decide cu privire la măsurile subsecvente adecvate. Oricare ar fi decizia respectivă în cele din urmă, autoritatea informată ar trebui să își motiveze decizia. Procedând astfel în mod corespunzător și explicând avertizorului măsurile luate în gestionarea divulgării sale, se poate evita crearea impresiei că dosarul nu a fost evaluat deloc sau că a existat o coluziune între autoritate și persoanele vizate de divulgare[10].

27. Rezultă că anchetele Ombudsmanului cu privire la plângerile care i-au fost prezentate în temeiul articolului 22b din Statutul funcționarilor se concentrează în mod normal pe procedura aplicată în anchetele efectuate de instituțiile la care s-au adresat avertizorii. În analiza sa, Ombudsmanul respectă standardele stabilite în jurisprudența relevantă a Curții de Justiție[11].

28. În cursul anchetei în cazul de față, a devenit clar că afirmația inițială a reclamantului (menționată la punctul 9 de mai sus) ar trebui înțeleasă ca conținând două părți. Din acest motiv, în prezenta decizie, Ombudsmanul va examina mai întâi presupusa omisiune a OLAF de a răspunde în mod adecvat la divulgarea făcută de reclamant și apoi va aborda presupusa omisiune de a reacționa în mod adecvat la fondul acestei divulgări.

A. Presupusa lipsă de răspuns adecvat la comunicarea reclamantului

Argumente prezentate Ombudsmanului

29. În plângerea sa, reclamantul a susținut că OLAF nu l-a informat cu privire la perioada de timp pe care și-a stabilit-o pentru a lua măsurile adecvate în urma notei sale. În conformitate cu articolul 22b din Statutul funcționarilor, OLAF ar fi trebuit să facă acest lucru în termen de 60 de zile de la publicare.

30. În avizul său privind plângerea, OLAF a considerat că nota reclamantului care i-a fost adresată la 31 martie 2010 nu ar trebui considerată o divulgare în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor, ci mai degrabă o comunicare din partea CCE în cursul auditului său în curs. Aceasta a invocat următoarele motive.

31. OLAF a subliniat că nota s-a bazat pe fapte de care reclamantul a luat cunoștință în calitatea sa profesională. Astfel, faptele au ajuns în atenția reclamantului în cursul exercitării atribuțiilor sale în cadrul auditului OLAF. În plus, nota descrisă de reclamant ca fiind o divulgare în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor a fost tipărită pe antetul CCE. Prin urmare, OLAF a considerat că plângerea era o chestiune între el și CCE, nu între el și reclamant.

32. OLAF a adăugat că această interpretare a fost confirmată de „contextulcronologic și tematic specific”. Într-adevăr, reclamantul a trimis nota sa către OLAF la 31 martie 2010. La 11 mai 2010, OLAF a primit declarația de constatări preliminare a CCE, care critica modul în care OLAF a tratat investigația în cazul X. La 21 iunie 2010, OLAF a răspuns la declarația de constatări preliminare a CCE. La 23 iulie 2010, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului. Având în vedere această succesiune de evenimente, OLAF a recunoscut că drepturile și obligațiile de raportare în temeiul articolelor 22a și 22b din Statutul funcționarilor se aplică și membrilor personalului CCE care se află într-o situație descrisă la articolul 22a din Statutul funcționarilor. Cu toate acestea, în opinia OLAF, contextul specific în care a fost transmisă nota a justificat concluzia că problema în cauză a fost între CCE și OLAF.

33. Prin urmare, OLAF a considerat că a luat toate măsurile necesare în legătură cu această chestiune. De fapt, reclamantului i s-au oferit răspunsuri adecvate pe cale orală, în calitatea sa oficială. În același timp, în scrisoarea sa din 21 iunie 2010, OLAF a furnizat CCE explicații cu privire la raportul său de constatări preliminare. Prin urmare, OLAF a acționat corect și în conformitate cu Statutul funcționarilor și cu normele sale interne (manualul OLAF). În cele din urmă, OLAF și-a exprimat, de asemenea, regretul față de CCE cu privire la faptul că, deoarece nota nu a fost adusă în atenția personalului de conducere de nivel superior al OLAF la primirea sa, personalul de conducere de nivel superior al CCE nu a fost informat cu privire la conținutul acesteia la o dată anterioară.

34. În observațiile sale, reclamantul a contestat opiniile OLAF. În primul rând, acesta a insistat asupra faptului că plângerea adresată Ombudsmanului se referă la nerespectarea de către OLAF a articolului 22b din Statutul funcționarilor, care, alături de articolul 22a, este aplicabil și în cadrul auditurilor efectuate de CCE, astfel cum a fost recunoscut chiar de OLAF. Prin urmare, ar fi inutil să se formuleze observații cu privire la contactele dintre CCE și OLAF în cursul auditului efectuat de CCE.

35. Reclamantul a susținut că nota sa adresată OLAF trebuie considerată o divulgare în sensul articolului 22a din Statutul funcționarilor. Reclamantul a susținut că formularea acestei dispoziții impune în mod explicit ca un funcționar să ia cunoștință de informațiile divulgate „încursul sau în legătură cu exercitarea atribuțiilor sale”. Prin urmare, acest articol impune funcționarilor obligația de a raporta în astfel de situații. În cazul de față, reclamantul nu a fost exonerat de această obligație prin simplul fapt că a luat cunoștință de faptele relevante în cursul unui audit al Curții de Conturi Europene. Reclamantul a adăugat că corectitudinea acestui punct de vedere a fost confirmată de modul de redactare a articolului 22a din Statutul funcționarilor, care prevede o excepție numaiîn ceea ce privește „documentele, actele, rapoartele, notele sau informațiile sub orice formă deținute în scopul, create sau divulgate funcționarului în cursul procedurilor judiciare, indiferent dacă sunt pendinte sau închise”.Corectitudinea acestui punct de vedere a fost confirmată și de articolul 5.2.1.1.1 din Manualul OLAF, care prevede, printre altele, că „obligațiade a prezenta informații se referă numai la faptele descoperite în cursul sau în legătură cu atribuțiile membrului personalului”.

36. Reclamantul a susținut că, chiar dacă OLAF a avut îndoieli cu privire la natura juridică a notei sale din 31 martie 2010, aceste îndoieli trebuie să fi fost înlăturate odată ce a luat cunoștință de plângerea sa adresată Ombudsmanului. Prin urmare, OLAF nu a furnizat nicio explicație plauzibilă cu privire la motivele pentru care nu a tratat nota sa în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor și în conformitate cu propriul manual.

37. În opinia reclamantului, se pare că OLAF consideră că are dreptul de a decide ce informații trebuie considerate informații care intră sub incidența articolului 22a din Statutul funcționarilor și ce informații nu trebuie considerate ca atare. Dacă s-ar urma o astfel de abordare, garanțiile pentru funcționari prevăzute la articolul 22a ar deveni iluzorii, iar obiectul și scopul acestei dispoziții ar fi subminate.

Evaluarea Ombudsmanului

38. De la bun început, Ombudsmanul observă că OLAF a ales să își justifice acțiunea susținând că nota reclamantului din 31 martie 2010 nu trebuia considerată o divulgare în temeiul articolului 22a alineatul (1) din Statutul funcționarilor. Reclamantul a contestat acest punct de vedere.

39. Având în vedere că obligația de a informa funcționarul raportor în termen de 60 de zile cu privire la perioada în care OLAF trebuie să ia măsurile adecvate în sensul articolului 22b din Statutul funcționarilor este declanșată de o comunicare efectuată în temeiul articolului 22a alineatul (1), Ombudsmanul trebuie să stabilească mai întâi dacă nota reclamantului poate fi considerată sau nu o divulgare în temeiul dispoziției respective.

40. Astfel cum a arătat în mod întemeiat reclamantul, OLAF a admis în avizul său că articolele 22a și 22b din statut sunt aplicabile chiar și funcționarilor Curții de Conturi. Cu toate acestea, Comisia a susținut că circumstanțele specifice ale cazului de față, cum ar fi contextul cronologic, antetul pe care a fost tipărită nota și, în special, presupusul fapt că reclamantul a utilizat informații obținute în exercitarea atribuțiilor sale în cadrul auditului specific efectuat de CCE, au justificat concluzia potrivit căreia nota reclamantului nu ar trebui să fie calificată drept divulgare în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor, ci mai degrabă ca parte a comunicării dintre CCE și OLAF.

41. Ombudsmanul nu poate fi de acord cu OLAF.

42. În primul rând, reclamantul a precizat că obiectul notei sale a fost informarea în temeiul articolului 22a alineatul (1) primul și al treilea paragraf din Statutul funcționarilor. Conținutul notei corespundea acestui subiect.

43. În plus, informațiile aduse în atenția OLAF în notă pot fi considerate în mod obiectiv ca fiind destul de grave, deoarece implică posibile deficiențe în desfășurarea unei investigații a OLAF și o posibilă implicare a unui reprezentant politic al UE într-un caz de posibilă fraudă.

44. Astfel, Ombudsmanul consideră că, indiferent de antetul pe care a fost scrisă nota, trebuie să fi fost clar pentru oricine a citit nota sau cel puțin obiectul acesteia că reclamantul intenționa să facă o divulgare în temeiul articolului 22a alineatul (1) din statut. Cu toate acestea, în cazul în care OLAF avea îndoieli, ar fi trebuit să clarifice imediat natura notei și să contacteze reclamantul fără întârziere în acest sens. OLAF nu a făcut acest lucru.

45. În al doilea rând, modul de redactare a dispoziției articolului 22a din statut (și anume o interpretare literală), la care reclamantul a făcut în mod corect aluzie, justifică concluzia potrivit căreia raportarea în temeiul acestui articol ar trebui să se bazeze într-adevăr pe informațiile primite în cursul exercitării atribuțiilor, oricare ar fi acestea, inclusiv a atribuțiilor de audit.

46. În al treilea rând, Ombudsmanul nu vede ce impact ar putea avea calendarul notei reclamantului asupra concluziilor OLAF privind natura acesteia. Nota reclamantului a fost trimisă OLAF cu mai mult de o lună înainte ca CCE să trimită OLAF constatările preliminare ale auditului. Chiar dacă aceste concluzii au fost, în partea relevantă, similare cu conținutul notei reclamantului, nota și constatările CCE au fost transmise OLAF în cadrul a două proceduri diferite și, prin urmare, ar fi trebuit să fie tratate în consecință și nu combinate și tratate împreună în cadrul unei singure proceduri. În orice caz, Ombudsmanul nu poate accepta faptul că reclamantului nu i s-a dat niciun răspuns, ci, în schimb, i s-a dat un răspuns unui membru al CCE, la doar puțin mai puțin de șapte luni de la primirea notei reclamantului. Ombudsmanul ia act de faptul că răspunsul adresat membrului CCE a venit numai după ce OLAF a fost informat cu privire la plângerea reclamantului adresată Ombudsmanului și după deschiderea unei anchete.

47. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că OLAF nu și-a justificat evaluarea naturii notei reclamantului, potrivit căreia aceasta nu a fost divulgată în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor. Această evaluare eronată constituie primul caz de administrare defectuoasă. Aceasta a fost urmată de o serie de alte cazuri de administrare defectuoasă, care sunt prezentate mai jos.

48. Dat fiind că OLAF a considerat în mod eronat că nota nu constituia o divulgare în temeiul articolului 22a, acesta nu a tratat-o în temeiul articolului 22b din statut, și anume nu a informat reclamantul în termen de 60 de zile de la termenul pe care și l-a stabilit pentru a lua măsurile adecvate.

49. În plus, în scrisoarea sa către CCE din 21 octombrie 2010, OLAF a adoptat o poziție critică față de reclamant și față de conformitatea divulgării acestuia cu atribuțiile sale profesionale de auditor. Astfel, mai degrabă decât un răspuns autentic emis cu bună-credință, scrisoarea OLAF poate fi considerată un raport sau o plângere adresată superiorilor reclamantului. Acest lucru nu este compatibil cu natura protectoare a dispozițiilor statutare privind avertizorii de integritate.

50. În aceeași ordine de idei, Ombudsmanul este uimit de faptul că, în pofida atât a indicației reclamantului din nota sa potrivit căreia aceasta ar trebui tratată ca fiind confidențială, cât și a caracterului sensibil al chestiunii, OLAF a transmis nota reclamantului membrului CCE responsabil de audit, precum și directorului CCE responsabil de auditul menționat.

51. În conformitate cu statutul său, Ombudsmanul trebuie să caute o soluție amiabilă în cazul în care constată un caz de administrare defectuoasă. Cu toate acestea, din contactele cu reclamantul în această privință, reiese că o soluție amiabilă nu ar fi utilă. Prin urmare, Ombudsmanul decide să închidă acest aspect al cazului cu o observație critică.

B. Presupusa lipsă de răspuns adecvat la fondul divulgării reclamantului

Argumente prezentate Ombudsmanului

52. Reclamantul a susținut că OLAF nu a luat măsurile adecvate în urma divulgării sale. Acesta a considerat că, în esență, pe baza informațiilor pe care le divulgase, OLAF putea să îl identifice pe fostul președinte al organizației în cauză și, în consecință, ar fi trebuit să redeschidă investigația externă în cazul X sau să efectueze o investigație internă.

53. OLAF nu a fost de acord că ar fi trebuit să facă acest lucru. Aceasta a explicat că, în cursul investigației sale în cazul X, trebuia să identifice și să localizeze persoanele responsabile de administrarea organizației în cauză. Pentru acest motiv, ea a contactat auditorul acestei organizații într-unul dintre statele membre. Acesta din urmă a refuzat să furnizeze OLAF informațiile relevante din motive de confidențialitate profesională, dar a precizat că, pe de o parte, nu putea comunica informațiile decât autorităților judiciare ale acestui stat membru și, pe de altă parte, prezentase efectiv informațiile referitoare la organizația în cauză acelorași autorități judiciare în 2004. „Pentrua nu interfera cu procedura acestor autorități și având cunoștință de faptul că OLAF (...), spre deosebire de autoritățile judiciare - [nu are] competențe coercitive, OLAF a decis să ia legătura cu aceste autorități naționale”.  OLAF a contactat autoritățile competente ale acestui stat membru (Parchetul), de la care a solicitat în mod repetat informații, în esență, cu privire la cine ar fi putut fi responsabil de gestionarea organizației în cauză. La 21 iunie 2007, autoritățile judiciare competente au informat OLAF că au clasat dosarul judiciar, dat fiind că nu puteau obține informații de la responsabilii organizației în cauză. La 4 aprilie 2008, OLAF a fost informat că „dosarul referitor la [organizația în cauză] a fost pierdut”. Prin urmare, OLAF și-a încheiat investigația în februarie 2009. „Prinurmare, OLAF se afla într-o situație în care singura persoană care putea furniza informații utile OLAF era obligată să respecte secretul profesional și comunica numai cu (...) autoritățile judiciare [ale statului membru], dar aceste autorități închiseseră cazul.”

54. Ca răspuns la întrebarea suplimentară a Ombudsmanului[12], OLAF a clarificat faptul că motivul încheierii investigației sale nu a fost faptul că toate eforturile de localizare și identificare a președintelui organizației în cauză nu au avut succes, ci mai degrabă faptul că OLAF (i) nu a fost în măsură să identifice persoanele responsabile de administrarea organizației în cauză și (ii) încercările sale de a obține informații prin cooperarea cu autoritățile judiciare ale statului membru nu au avut succes.

55. OLAF a susținut că, înainte de a contacta auditorul organizației în cauză în acest stat membru, a încercat fără succes să îl contacteze pe secretarul său general, întrucât persoanele însărcinate cu această funcție semnaseră, în anul 2000, contractul care făcea obiectul investigației X a OLAF și, în anul 2002, o modificare a acestui contract.

56. Motivul pentru care OLAF nu l-a contactat pe președintele organizației în cauză a fost acela că președinția, fiind o funcție pur onorifică, nu însemna că persoana în cauză era responsabilă de administrarea organizației respective. Într-adevăr, persoanele care au fost alese pentru a îndeplini îndatoririle de reprezentare ale președintelui și care, după încheierea mandatului lor, au devenit președinți de onoare, erau persoane cunoscute în domeniu.

57. OLAF a adăugat: „[...]autoritățile judiciare [ale unuia dintre statele membre] au încercat efectiv să îl contacteze pe președintele [organizației în cauză] [...] [dar] dacă [această persoană] ar fi fost activă în administrarea [organizației în cauză, persoana respectivă] ar fi răspuns autorităților respective. Lipsa unui răspuns a confirmat aprecierea OLAF potrivit căreia președintele nu era responsabil de administrarea [organizației în cauză].”

58. OLAF a susținut în cele din urmă că un caz, odată închis, ar putea fi redeschis numai având în vedere noile dovezi materiale care ar putea contesta concluziile trase în etapa de închidere sau dacă o autoritate națională solicită OLAF să efectueze etape de investigare suplimentare (secțiunea 3.4.4 din Manualul OLAF). Detaliile despre fostul președinte al organizației în cauză dezvăluite de reclamant în nota sa nu constituie însă motive suficiente pentru redeschidere. Contactarea președintelui „nuar fi de așteptat”să ofere OLAF posibilitatea de a obține noi dovezi materiale, având în vedere că persoana respectivă nu este considerată a fi fost responsabilă de gestionarea organizației în cauză.

59. În observațiile sale, reclamantul a considerat, în esență, că OLAF ar fi trebuit să redeschidă investigația sa externă și/sau să deschidă o investigație internă. Astfel, divulgarea sa a permis identificarea unei persoane responsabile de administrarea organizației în cauză. În 2007, când OLAF a pregătit evaluarea inițială a cazului, era încă posibil să se găsească un tabel complet al comitetelor directoare ale organizației în cauză și statutul acesteia pe site-ul său web. În temeiul articolului X din statut, președintele organizației în cauză era reprezentantul legal al acesteia și avea autoritate de semnare. În plus, în temeiul articolului XII din statut, consiliul era responsabil de gestiunea administrativă și financiară și includea, de asemenea, președintele, care îl prezida. Cu toate acestea, din documentația relevantă reieșea că OLAF nu a făcut nicio încercare serioasă de a-l identifica pe președinte pentru a intra în contact.

60. În plus, se pare că, la momentul relevant, atât OLAF, cât și autoritățile unuia dintre statele membre au considerat util să îl contacteze pe președinte. Unul dintre documentele confidențiale prezentate de OLAF Ombudsmanului în timpul inspecției[13] arată că persoanele din cadrul OLAF responsabile de investigație și-au exprimat intenția de a contacta președintele organizației, dar nu au reușit să localizeze și să identifice persoana respectivă. Faptul că președintele nu a răspuns autorităților judiciare competente nu permitea în mod necesar să se concluzioneze că această persoană nu era responsabilă de gestionarea organizației.

61. Reclamantul a contestat argumentul OLAF potrivit căruia nu ar fi putut continua investigația fără a primi informații relevante din partea autorităților judiciare ale unuia dintre statele membre, întrucât aceste informații constituiau doar una dintre mai multe surse de informații disponibile. Informațiile relevante ar fi putut fi obținute printr-o simplă căutare pe internet.

Evaluarea Ombudsmanului

62. Astfel cum subliniază Ombudsmanul în observațiile sale preliminare de la punctul 26 de mai sus, instituția căreia i-a fost făcută divulgarea în temeiul articolului 22a alineatul (1) din statut ar trebui să acționeze cu diligența necesară pentru a decide dacă ar trebui luate măsuri pe baza divulgării. Oricare ar fi decizia sa, aceasta ar trebui să explice decizia sa avertizorului de integritate. În mod regretabil, în cazul de față, numai în cursul anchetei Ombudsmanului OLAF a explicat reclamantului motivele pentru care consideră că nu ar trebui luate măsuri în urma divulgării sale. Totuși, această explicație nu pare a fi adecvată.

63. În opinia Ombudsmanului cu privire la poziția OLAF, divulgarea reclamantului nu a constituit o informație nouă care să constituie o probă materială în legătură cu investigația externă a OLAF în cazul X și, prin urmare, nu au existat motive suficiente pentru redeschiderea investigației respective.

64. Ombudsmanul nu consideră că ar trebui să încerce să stabilească dacă informațiile divulgate de reclamant în nota sa din 31 martie 2010 au constituit informații noi pentru OLAF sau dacă acesta a avut deja cunoștință de datele relevante privind președintele organizației în cauză înainte de divulgarea de către reclamant.

65. Cu toate acestea, în timpul inspecției documentelor de către Ombudsman, OLAF a recunoscut că, după închiderea cazului X, a primit într-adevăr informații noi, și anume detalii privind statutul organizației.

66. Ombudsmanul împărtășește opinia reclamantului potrivit căreia din acest statut reiese în mod clar că afirmația OLAF potrivit căreia „președinția [organizației în cauză] era o funcție pur onorifică” și că președintele „nu era responsabil de administrarea [organizației în cauză]” este incorectă[14]. De fapt, articolul XII din statut indică faptul că consiliul este responsabil de gestiunea administrativă și financiară a organizației. Acesta prevede, de asemenea, că președintele este inclus în consiliul de administrație. În plus, reclamantul a susținut în mod întemeiat în observațiile sale, care au fost transmise OLAF de către Ombudsman și rămân necontestate, că, în temeiul articolului X din statut, președintele organizației în cauză era reprezentantul legal al acesteia și avea autoritate de semnare. Aparent, acea persoană, de asemenea, a prezidat Consiliul.

67. Rezultă că divulgarea reclamantului, împreună cu noile informații privind statutul organizației în cauză, au furnizat OLAF elemente noi care ar putea justifica, dacă nu redeschiderea investigației externe în cazul X, cel puțin deschiderea unei investigații interne, astfel cum a sugerat reclamantul, a cărei primă etapă ar putea fi, în mod rezonabil, contactarea directă a fostului președinte al organizației în cauză.

68. Cu toate acestea, din explicațiile OLAF reiese că acesta a decis să nu facă acest lucru deoarece a considerat că președintele nu ar fi în măsură să îi furnizeze niciun element material nou, întrucât această persoană nu era considerată responsabilă de gestionarea organizației în cauză. Se pare că OLAF a ținut seama de rezultatul investigației într-unul dintre statele membre, în care autoritățile competente au decis să nu își continue eforturile de a contacta președintele, în pofida faptului că au primit dovezi privind gestiunea financiară a organizației în cauză din partea auditorului statului membru respectiv. Prin urmare, se pare că OLAF a concluzionat că astfelde contacte nu ar avea niciun „effet utile”pentru clarificarea chestiunii relevante.

69. Din punct de vedere formal și procedural, Ombudsmanul consideră că este rezonabil ca OLAF să se bazeze, în principiu, pe constatările autorităților statului membru.

70. Cu toate acestea, explicația OLAF nu pare adecvată în circumstanțele cazului de față, din următoarele motive: (i) decizia OLAF se bazează pe interpretarea de către OLAF a deciziei autorităților naționale, care nu poate fi coroborată cu elemente de probă, deoarece dosarul relevant a fost pierdut de autoritățile naționale; (ii) decizia OLAF pare, de asemenea, să fie contrazisă de informațiile obținute de OLAF după încheierea investigației, care se refereau la responsabilitățile președintelui, astfel cum sunt prevăzute în statutul relevant; și (iii) cazul de față implică o persoană care deține o poziție publică înaltă în UE și toate îndoielile posibile cu privire la implicarea unor astfel de persoane publice în potențiale acuzații de fraudă ar trebui evitate în propriul interes al acestora din urmă și în interesul Uniunii și al cetățenilor săi.

71. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că OLAF nu a justificat în mod corespunzător motivul pentru care nu a dorit să îl contacteze pe fostul președinte al organizației în cauză. În această privință, trebuie remarcat faptul că contactul cu fostul președinte al organizației în cauză ar fi constituit un pas rezonabil în urma divulgării informațiilor de către reclamant, împreună cu noile informații obținute de OLAF cu privire la statutul organizației. În opinia Ombudsmanului, funcționarea OLAF depinde în mare măsură de divulgările individuale, care nu ar trebui descurajate. Ombudsmanul subliniază în acest sens că, potrivit unui raport menționat de Comisia pentru afaceri juridice și drepturile omului a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, „potențialii „avertizori” tind să păstreze tăcerea din două motive principale: Motivul principal este că ei simt că avertismentele lor nu vor fi urmate în mod corespunzător și numai motivul secundar este teama de represalii.

72. Faptul că OLAF nu a justificat în mod corespunzător motivul pentru care nu a dorit să îl contacteze pe fostul președinte al organizației în cauză a reprezentat un alt caz de administrare defectuoasă. Din motivele explicate la punctul 51, Ombudsmanul nu va face o propunere de soluție amiabilă. În plus, având în vedere răspunsul OLAF la întrebările suplimentare ale Ombudsmanului, acesta nu vede nicio perspectivă ca OLAF să fie în măsură să ofere o explicație mai bună în cazul în care prezenta anchetă ar fi continuată. Prin urmare, Ombudsmanul închide acest aspect al cazului cu o observație critică ulterioară.

C. Concluzii

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarele observații critice:

OLAF a evaluat în mod eronat natura notei reclamantului din 31 martie 2010, și anume că aceasta nu constituia o divulgare în temeiul articolului 22a din Statutul funcționarilor. Acesta a fost primul caz de administrare defectuoasă.

Ulterior, OLAF nu a tratat nota reclamantului în temeiul articolului 22b din Statutul funcționarilor, și anume nu a informat reclamantul, în termen de 60 de zile, cu privire la termenul pe care și l-a stabilit pentru a lua măsurile corespunzătoare. Acesta a fost al doilea caz de administrare defectuoasă.

În plus, OLAF nu a oferit reclamantului protecția acordată avertizorilor prin Statutul funcționarilor, întrucât (i) în scrisoarea sa din 21 octombrie 2010 adresată CCE, a adoptat o poziție critică față de reclamant și față de conformitatea divulgării sale cu atribuțiile sale profesionale de auditor și (ii) a transmis nota reclamantului membrului CCE responsabil de audit și directorului CCE responsabil de audit. Acesta a fost al treilea caz de administrare defectuoasă.

În sfârșit, OLAF nu ar fi justificat în mod corespunzător motivul pentru care nu dorea să îl contacteze pe fostul președinte al organizației în cauză. Acesta a fost al patrulea caz de administrare defectuoasă.

Reclamantul și OLAF vor fi informați cu privire la această decizie.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Adoptată la Strasbourg, la 15 martie 2013.

 

---

[1] Articolul 22a alineatul (1) din statut are următorul cuprins: „Oricefuncționar care, în exercitarea sau în legătură cu exercitarea atribuțiilor sale, ia cunoștință de fapte care dau naștere unei prezumții privind existența unei posibile activități ilegale, inclusiv fraudă sau corupție, care aduce atingere intereselor Uniunii, sau de un comportament legat de exercitarea atribuțiilor profesionale care poate constitui o încălcare gravă a obligațiilor funcționarilor Uniunii, informează fără întârziere fie superiorul său ierarhic direct, fie directorul său general, fie, în cazul în care consideră că acest lucru este util, secretarul general sau persoanele cu funcții echivalente, fie direct Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF).

Informațiile menționate la primul paragraf se furnizează în scris.

Prezentul alineat se aplică, de asemenea, în cazul nerespectării grave a unei obligații similare de către un membru al unei instituții sau de către orice altă persoană aflată în serviciul unei instituții sau care desfășoară activități pentru o instituție.”

[2] Aceeași persoană căreia reclamantul i-a trimis nota.

[3] Articolul 22b alineatul (1) din statut are următorul cuprins: „Funcționarulcare divulgă informații, astfel cum sunt definite la articolul 22a, președintelui Comisiei, al Curții de Conturi, al Consiliului, al Parlamentului European sau Ombudsmanului European nu suferă niciun prejudiciu din partea instituției de care aparține, dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două condiții:

(a) funcționarul consideră în mod onest și rezonabil că informațiile divulgate și orice afirmație conținută în acestea sunt în esență adevărate; și

(b) funcționarul a divulgat anterior aceleași informații către OLAF sau către propria sa instituție și a acordat OLAF sau instituției respective termenul stabilit de oficiu sau de instituție, având în vedere complexitatea cazului, pentru a lua măsurile corespunzătoare. Funcționarul este informat în mod corespunzător cu privire la acest termen în termen de 60 de zile.”

[4] Întrebările Ombudsmanului au fost următoarele:

„a) În opinia sa, OLAF a susținut că nu ar fi fost posibil să își continue investigația fără a primi informații relevante de la (...) autoritățile judiciare [ale unuia dintre statele membre]. Ar putea OLAF să indice motivele pentru care a considerat că aceste informații sunt decisive atunci când a fost aparent posibil să se identifice și să se localizeze fostul președinte al [organizației în cauză] prin intermediul altor surse de informații?

b) În opinia sa, OLAF a susținut că faptul că reclamantul a găsit detalii cu privire la fostul președinte al [organizației în cauză] nu constituia un motiv suficient pentru ca OLAF să redeschidă cazul. Ar putea OLAF să explice de ce, având în vedere imposibilitatea de a identifica și de a localiza persoanele responsabile de administrarea [organizației în cauză] afirmată în raportul final de caz, nu consideră că informațiile furnizate de reclamant, aparent permițând identificarea și localizarea președintelui, constituie fapte care justifică redeschiderea investigației sale externe?

c) Reclamantul a susținut că, potrivit raportului final al OLAF privind cazul X, „toate investigațiile cu intenția de a localiza și identifica” președintele [organizației în cauză] „au obținut un rezultat negativ”. Ar putea OLAF să precizeze ce măsuri a luat în cursul investigației sale în vederea localizării și identificării președintelui [organizației în cauză]?”

[5] Cauza T-4/05 Strack/Comisia, Ordonanța Tribunalului de Primă Instanță din 22 martie 2006, [2006] FP-I-A2-83, punctul 39.

[6] Articolul 2 alineatul (1) și articolul 3 din Statutul Ombudsmanului European.

[7] Articolul 263 din TFUE are următorul cuprins: „[...] Orice persoană fizică sau juridică poate [...] introduce o acțiune împotriva unui act al cărui destinatar este sau care o privește direct și individual [...]”. În ordonanța Strack la care s-a referit OLAF, Tribunalul s-a limitat să afirme că, deși OLAF dispune de o anumită putere de apreciere, un funcționar care raportează către OLAF în temeiul articolului 22a din statut nu poate contesta decizia OLAF de a închide o anchetă prin intermediul unei acțiuni în anulare, cu excepția cazului în care poate demonstra că decizia produce consecințe juridice obligatorii de natură să afecteze în mod direct situația sa juridică, în caz contrar decizia atacată neputând fi interpretată ca un act care îl lezează.

[8] A se vedea decizia privind plângerea 1068/2011/RT (punctul 21 și următoarele).

[9] Ibidem.

[10] A se vedea mutatis mutandis deciziile privind plângerile 1068/2011/RT, punctul 29; 1069/2011/RT, punctul 22; și 1039/2011/RT, punctul 25.

[11] A se vedea decizia privind plângerea 1342/2010/MHZ, punctul 29.

[12] Întrebarea c): „Reclamantul a susținut că, în conformitate cu raportul final al OLAF privind cazul X, „toate investigațiile cu intenția de a localiza și identifica” președintele [organizației în cauză] „au obținut un rezultat negativ”. Ar putea OLAF să precizeze ce măsuri a luat în cursul investigației sale în vederea localizării și identificării președintelui [organizației în cauză]?”

[13] Ombudsmanul nu a divulgat reclamantului niciun document confidențial pe care l-a inspectat. Observația reclamantului rezultă din presupunerea sa cu privire la conținutul documentului identificat în raportul privind inspecția ca fiind „o fișă care înregistrează proiectele de răspunsuri ale OLAF la întrebările care i-au fost adresate în cadrul auditului efectuat de CCE”.

[14] Partea relevantă a statutului a fost prezentată Ombudsmanului de către reclamant în observațiile sale din 18 iulie 2011, iar formularea sa nu a fost contestată de OLAF.

[15] A se vedea Raportul „Protecția avertizorilor”, documentul nr. 12006, 14 septembrie 2009, punctul 8, http://www.assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=12302&Language=EN