ÎNAPOI LA Plângere

1. Plângerea a fost înaintată Ombudsmanului de doi avocați (denumiți în continuare "reclamanții") în numele societății A.

2. Reclamanții au solicitat Comisiei să acorde clienților lor acces, în temeiul Regulamentului 1049/2001 [1], la documentele menționate într-o decizie adoptată de Comisia Europeană (denumită în continuare "decizia")[2]. Reclamanții au dorit să utilizeze documentele în cadrul unui litigiu în fața instanțelor naționale în care societatea A a încercat să obțină despăgubiri pentru prejudiciul pe care l-ar fi suferit ca urmare a unei încălcări a legislației UE în materie de concurență.

3. Comisia a refuzat să acorde acces la aceste documente pe baza următoarelor excepții prevăzute în Regulamentul 1049/2001:

• protecția scopului investigației; și
• protecția intereselor comerciale.

OBIECTUL CERERII

4. Reclamanții au susținut că Comisia a refuzat în mod eronat să acorde clientului lor acces la anumite documente menționate în decizie. Acestea au susținut că Comisia ar trebui să acorde clientului lor acces la documente.

ÎNTREBAREA

5. La 6 decembrie 2006, reclamanții au depus o plângere la Ombudsman, care, la 23 ianuarie 2007, a transmis-o Comisiei. La 2 iulie 2007, Comisia a transmis avizul său. Ombudsmanul le-a transmis reclamanților o invitație de a formula observații, pe care aceștia au trimis-o la 28 septembrie 2007.

6. La 21 aprilie 2008, Ombudsmanul a solicitat Comisiei să permită serviciilor sale să inspecteze documentele la care reclamanții au solicitat acces. Inspecția a avut loc la 23 mai 2008. La 9 iunie 2008, reclamanții au fost informați cu privire la această inspecție și au primit o copie a raportului de inspecție.

7. La 16 iulie 2008, Ombudsmanul s-a adresat în scris Comisiei în vederea găsirii unei soluții amiabile la plângere. Comisia a transmis răspunsul său la 13 octombrie 2008. Ombudsmanul le-a transmis reclamanților o invitație de a formula observații, pe care aceștia au trimis-o la 27 octombrie 2008.

8. La 16 decembrie 2008, Ombudsmanul a adresat Comisiei un proiect de recomandare. La 24 iunie 2009, Comisia a transmis răspunsul său. Ombudsmanul le-a transmis reclamanților o invitație de a formula observații, pe care aceștia au trimis-o la 1 octombrie 2009.

ANALIZA ȘI CONCLUZIILE OMBUDSMANULUI

A. Susținerea unui refuz culpabil de a acorda acces la documente și la cererea conexă

Argumentele prezentate Ombudsmanului

9. Reclamanții au solicitat Comisiei să le acorde acces la anumite documente menționate în decizie.

10. Reclamanții au susținut că, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene de Justiție, excepțiile de la dreptul de acces la documente ar trebui interpretate și aplicate în mod strict. Acestea au subliniat, de asemenea, că Regulamentul 1049/2001, atunci când enumeră excepțiile de la dreptul de acces la documente, nu se referă la o categorie alcătuită din documente legate de cazuri în curs. Ei au adăugat că refuzul accesului pentru că un caz este în curs de desfășurare ar însemna că accesul va fi întotdeauna refuzat până la închiderea cazului. Reclamanții s-au referit, în acest context, la cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia [3]. Acestea au subliniat, de asemenea, că ancheta Comisiei s-a încheiat, de fapt.

11. Reclamanții au afirmat, de asemenea, că documentele solicitate au fost utilizate în decizie doar pentru a furniza informații generale. Acestea au adăugat că documentele nu au fost menționate în hotărârea Tribunalului de Primă Instanță. În plus, motivele invocate de societatea C în recursul formulat împotriva hotărârii Tribunalului de Primă Instanță nu fac trimitere la aceste documente.

12. Reclamanții au subliniat, de asemenea, că informațiile au fost compilate în 2001 și, prin urmare, având în vedere schimbările care au avut loc pe piață de atunci, informațiile nu mai sunt sensibile din punct de vedere comercial. Acestea au susținut că Comisia a aplicat concluziile la care s-a ajuns în urmă cu câțiva ani, fără a verifica dacă acestea erau încă valabile la momentul formulării cererilor de acces.

13. Potrivit reclamanților, dreptul de a obține despăgubiri și dreptul la apărare al societății A constituie un interes public superior. De asemenea, ar trebui luat în considerare dreptul la apărare al consumatorilor, care, ca urmare a practicilor abuzive condamnate de Comisie, au fost obligați să cumpere produsele societății C.

14. În avizul său adresat Ombudsmanului, Comisia a observat că documentele la care reclamanții au solicitat acces i-au permis să stabilească natura intenționată și strategică a încălcării normelor de concurență de către societatea B. Investigația a condus la adoptarea deciziei de către Comisie. Societatea C a formulat recurs împotriva deciziei la Tribunalul de Primă Instanță. Atunci când Comisia a luat decizia cu privire la cererea de confirmare a accesului formulată de reclamanți, recursul era încă în curs de soluționare în fața Tribunalului de Primă Instanță. Atunci când Tribunalul a respins acest recurs, societatea C a formulat recurs la Curtea de Justiție împotriva hotărârii Tribunalului.

15. Comisia a susținut că, în cazul în care decizia ar fi anulată de Curtea de Justiție, Comisia ar fi obligată să reexamineze documentele în cauză pentru a lua o nouă decizie. Acordarea accesului public la aceste documente, înainte de adoptarea unei noi decizii a Comisiei, ar periclita obiectivul investigației. În consecință, documentele intrau sub incidența articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.

16. În ceea ce privește trimiterea reclamanților la cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia, Comisia a explicat că, deși redeschiderea anchetei privind societatea B poate fi incertă, aceasta nu este pur ipotetică. În concluzie, în cazul în care decizia ar fi anulată de Curtea de Justiție, Comisia ar trebui să efectueze o nouă anchetă, bazată pe elementele dosarului, din momentul în care a apărut problema care a condus la anulare.

17. Comisia a concluzionat că jurisprudența menționată mai sus nu interzice aplicarea excepției privind protecția unei anchete în cazul de față și că, în aceste circumstanțe, excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) se aplică până la încheierea procedurii juridice.

18. Comisia a reamintit că cele cinci documente solicitate provin de la societățile care au participat la investigația Comisiei. Două documente provin de la societatea D și constau în răspunsul societății D la solicitarea de informații a Comisiei și într-una dintre anexele sale. Celelalte documente sunt copii ale schimburilor interne de e-mailuri ale societății B, pe care Comisia le-a obținut cu ocazia inspecției birourilor societății B.

19. Comisia a susținut că cele cinci documente conțin informații comerciale sensibile privind strategiile, funcționarea și dezvoltarea societăților în cauză. În ceea ce privește primele două documente, pagina de gardă a răspunsului societății D arată că, din cauza caracterului sensibil al informațiilor conținute, întregul răspuns și anexele sale sunt confidențiale. În ceea ce privește celelalte trei documente, societatea B a declarat că acestea conțineau informații confidențiale. În momentul redactării versiunii neconfidențiale a deciziei, societatea B s-a opus chiar publicării referințelor și descrierilor acestor documente care făceau parte inițial din versiunea confidențială a deciziei. La momentul respectiv, Comisia a examinat cererea societății B și a decis că aceste documente ar trebui considerate confidențiale și a limitat trimiterile la aceste documente în versiunea publicată la numerele de pagină. Comisia a efectuat o analiză detaliată a conținutului acestor documente pentru a determina sensibilitatea conținutului lor. Această analiză a fost similară cu examinarea pe care ar fi efectuat-o în cadrul unei cereri de acces în temeiul Regulamentului 1049/2001.

20. În aceste condiții, Comisia a considerat că nu este necesar să consulte din nou autorii acestor documente, deoarece era clar că accesul la acestea nu ar trebui acordat sau să le examineze din nou în cadrul Regulamentului 1049/2001, întrucât serviciile sale efectuaseră deja o evaluare concretă în circumstanțe similare.

21. Comisia a observat că protecția intereselor comerciale prevăzută în Regulamentul 1049/2001 este o expresie a obligației Comisiei de a respecta secretele comerciale, prevăzută la articolul 339 din TFUE (fostul articol 287 CE)[4] și la articolul 20 din Regulamentul 17/62 [înlocuit de articolul 28 din Regulamentul 1/2003 [5]]. Această regulă obligă Comisia să protejeze informațiile confidențiale și secretele de afaceri. Comisia a observat că societățile se bazează pe normele politicii în domeniul concurenței și pe jurisprudența instanțelor comunitare, care definesc informațiile pe care Comisia le poate furniza terților. Comisia a concluzionat că nu poate acorda acces la astfel de documente și nu poate furniza informații mai detaliate fără a dezvălui conținutul acestor documente.

22. Potrivit Comisiei, raționamentul reclamanților în ceea ce privește un interes public superior arată că există un interes privat în divulgarea informațiilor, și nu un interes public. Interesul public superior este, potrivit Comisiei, posibilitatea Comisiei de a-și exercita în mod eficient competențele și de a se asigura că normele de concurență și interesul legitim al societăților în cauză în ceea ce privește interesele comerciale nu sunt afectate.

23. Comisia a adăugat că documentele în cauză sunt scurte și nu conțin părți la care ar putea fi acordat accesul. În consecință, excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 se aplicau tuturor acestor documente.

Evaluarea preliminară a Ombudsmanului care a condus la o propunere de soluție amiabilă

24. Principiile bunei administrări impun prezentarea unor argumente valabile și convingătoare în cazul respingerii unei cereri de acces la documente în temeiul Regulamentului 1049/2001 [6].

25. Ombudsmanul a subliniat că, în conformitate cu articolul 2 din Regulamentul 1049/2001,

„[o]rice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într-un stat membru are drept de acces la documentele instituțiilor, sub rezerva principiilor, condițiilor și limitelor definite în prezentul regulament [...] Prezentul regulament se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, adică întocmite sau primite de aceasta și aflate în posesia sa, în toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene.”

Ombudsmanul a observat că, potrivit Comisiei, accesul public la documentele solicitate nu poate fi acordat, deoarece un astfel de acces ar submina atât scopul investigației Comisiei privind societatea B, cât și protecția intereselor comerciale ale societății B și/sau ale societății D, fără a exista un interes public superior care să justifice divulgarea.

26. În ceea ce privește protecția scopului investigației, Comisia a susținut că orice divulgare publică a documentelor solicitate de reclamanți ar submina scopul unei investigații privind societatea B. În acest sens, Comisia a adăugat că procedura administrativă nu va fi finalizată definitiv până când Curtea de Justiție nu se va pronunța cu privire la recurs.

27. Ombudsmanul a subliniat că riscul de subminare a unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil și nu pur ipotetic [7].

28. În primul rând, Ombudsmanul a arătat că nu este sigur dacă decizia va fi anulată de Curtea de Justiție.

29. Chiar dacă Curtea de Justiție ar anula decizia, nu există nicio certitudine că Comisia va redeschide procedura administrativă. Deși este la latitudinea Comisiei să redeschidă procedura administrativă în cazul în care motivele anulării se referă la vicii de formă [8] sau la o încălcare a dreptului la apărare [9], anularea unei decizii de către instanțele comunitare nu poate conduce la redeschiderea procedurii în cazul în care viciile care au condus la anularea deciziei nu pot fi corectate ulterior de către Comisie. Prin urmare, nu este sigur că procedura administrativă ar fi redeschisă, chiar dacă decizia ar fi anulată.

30. Chiar dacă decizia ar fi anulată și chiar dacă Comisia ar redeschide procedura administrativă împotriva societății B, simpla existență a unei anchete nu ar implica faptul că divulgarea publică a documentelor solicitate de reclamanți ar submina ancheta respectivă. Pentru a demonstra că ancheta ar fi compromisă prin divulgarea publică a documentelor, Comisia ar trebui să demonstreze, în mod specific și pentru fiecare dintre documente, modul în care divulgarea publică ar aduce atingere anchetei respective, de exemplu, demonstrând că divulgarea publică a unui anumit document ar împiedica-o să utilizeze documentul respectiv în scopul constatării unei încălcări a articolului 101 TFUE (fostul articol 81 CE) sau a articolului 102 TFUE (fostul articol 82 CE) de către societatea B [10] sau ar împiedica-o să obțină elemente de probă suplimentare. Astfel cum au subliniat reclamanții, Tribunalul de Primă Instanță, în cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia [11], a declarat că

„articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretat în sensul că această dispoziție, al cărei scop este de a proteja „scopul inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor”, se aplică numai în cazul în care divulgarea documentelor în cauză poate pune în pericol finalizarea inspecțiilor, a investigațiilor sau a auditurilor”. (sublinierea noastră)

31. Ombudsmanul nu a exclus posibilitatea ca divulgarea publică a unui anumit document să aducă atingere, în anumite cazuri, scopului unei anchete. Cu toate acestea, Ombudsmanul a susținut în mod constant că orice refuz de acordare a accesului poate fi valabil și convingător numai dacă modul exact în care divulgarea va submina ancheta este explicat în mod clar și precis [12]. Prin urmare, ar fi necesar să se efectueze o analiză a conținutului concret al acestui document pentru a ajunge la o astfel de concluzie. Ombudsmanul a observat, în această privință, că Tribunalul de Primă Instanță a respins ca insuficientă o evaluare a documentelor în funcție de categorii, mai degrabă decât pe baza informațiilor efective conținute în documentele respective [13]. În plus, Curtea de Justiție a afirmat că instituția nu ar trebui să se bazeze pe simple afirmații, care nu sunt nicidecum susținute de argumente detaliate, pentru a-și justifica refuzul accesului [14]. Aceasta ar trebui mai degrabă să explice modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat printr-o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001 [15].

32. Ombudsmanul a arătat că, în speță, Comisia nu a prezentat niciun argument detaliat care să țină seama de conținutul specific al documentelor pentru a demonstra că divulgarea publică a documentelor solicitate de reclamanți ar aduce atingere scopului oricărei anchete viitoare. Prin urmare, Ombudsmanul nu a fost de acord cu faptul că Comisia a furnizat o explicație valabilă și convingătoare în ceea ce privește motivele pentru care excepția se aplică divulgării documentelor solicitate de reclamanți.

33. Comisia a susținut, de asemenea, că orice divulgare publică a documentelor solicitate de reclamanți ar submina protecția intereselor comerciale ale societății B și/sau ale societății D.

34. Ombudsmanul a reamintit că, în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul 1049/2001, „[î]n ceea ce privește documentele terților, instituția consultă terțul pentru a evalua dacă se aplică o excepție prevăzută la alineatul (1) sau (2), cu excepția cazului în care este clar că documentul trebuie sau nu trebuie divulgat.”

Acesta a reamintit, de asemenea, jurisprudența instanțelor comunitare, care prevede că:

„[...] în ceea ce privește documentele terților, articolul 4 alineatul (4) din regulament impune instituțiilor obligația de a consulta partea terță în cauză pentru a evalua dacă se aplică o excepție prevăzută la articolul 4 alineatul (1) sau (2), cu excepția cazului în care este clar că documentul ar trebui sau nu să fie divulgat. Rezultă că instituțiile nu au obligația de a consulta terțul în cauză în cazul în care este clar dacă documentul ar trebui sau nu ar trebui divulgat.”[16]

35. El a menționat că, atunci când a publicat decizia, Comisia a consultat societatea B și societatea D. În ceea ce privește primele două documente, care sunt redactate de societatea D, acestea au fost marcate ca fiind confidențiale de societatea D. În ceea ce privește celelalte trei documente, societatea B a declarat Comisiei că acestea conțin informații confidențiale.

36. În conformitate cu jurisprudența instanțelor comunitare, "[...] examinarea pe care instituția trebuie, în principiu, să o efectueze pentru a aplica o excepție trebuie efectuată în mod concret și trebuie să reiasă din motivarea deciziei"[17].

Instanțele comunitare au afirmat, de asemenea, că „este posibil ca o astfel de examinare să nu fie necesară atunci când, din cauza circumstanțelor specifice ale fiecărui caz în parte, este evident că accesul trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. Aceasta ar putea fi situația, printre altele, în cazul în care anumite documente fie ar fi, în primul rând, în mod vădit acoperite în întregime de o excepție de la dreptul de acces, fie, dimpotrivă, în mod vădit accesibile în întregime, fie, în sfârșit, ar fi făcut deja obiectul unei evaluări concrete și individuale din partea Comisiei în circumstanțe similare"[18].

37. Potrivit Comisiei, analiza sa a arătat că aceste documente conțin în mod clar informații comerciale sensibile privind strategiile comerciale, precum și funcționarea și dezvoltarea societăților în cauză. Comisia a arătat de asemenea că, având în vedere lungimea redusă a documentelor, accesul parțial nu era posibil.

38. În cursul prezentei anchete, serviciile Ombudsmanului au efectuat o inspecție a celor cinci documente pentru a evalua explicația prezentată de Comisie în ceea ce privește caracterul sensibil din punct de vedere comercial al documentelor. După o analiză atentă a tuturor celor cinci documente, serviciile Ombudsmanului au concluzionat că fiecare document conținea în mod clar informații sensibile din punct de vedere comercial. Serviciile Ombudsmanului au concluzionat, de asemenea, că divulgarea publică a oricăruia dintre aceste documente ar aduce atingere intereselor comerciale legitime ale terților. Ombudsmanul a concluzionat, de asemenea, că accesul parțial nu este posibil.

39. Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, Ombudsmanul a luat în considerare argumentul reclamanților potrivit căruia piața s-a schimbat considerabil în ultimii ani. Cu toate acestea, Ombudsmanul a considerat că, având în vedere examinarea atentă a documentelor efectuată de serviciile sale, informațiile conținute în documentele solicitate rămân sensibile din punct de vedere comercial.

40. Astfel, chiar dacă un document conține informații sensibile din punct de vedere comercial, revine instituției care îl deține sarcina de a aprecia, în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, dacă există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document.

41. Ombudsmanul a observat că societatea A are nevoie de acces la documentele solicitate Comisiei pentru a introduce o acțiune în despăgubire împotriva societății C în fața unei instanțe naționale. Ombudsmanul a remarcat că Comisia este de părere că dreptul societății A de a solicita despăgubiri de la societatea C este mai degrabă un „interes privat” decât un „interes public”.

42. Cu toate acestea, Ombudsmanul a remarcat că, în documentul său de lucru care însoțește Cartea albă privind acțiunile în despăgubire pentru cazurile de încălcare a normelor CE antitrust [19], Comisia a declarat că:

„un nivel sporit al acțiunilor în despăgubire va avea ... efectul pozitiv de a spori efectul disuasiv pentru potențialii contravenienți. Într-adevăr, acțiunile în despăgubire pot completa asigurarea respectării legislației de către autoritățile publice prin adăugarea riscului de sancțiuni administrative, a riscului de a trebui să se despăgubească victimele [...]"[20]

Comisia a afirmat, de asemenea, că

„[c]onțiunile de despăgubire și de asigurare a respectării legii de către autoritățile publice se corelează în mod necesar într-o anumită măsură. O mai bună aplicare atât de către autoritățile publice, cât și prin acțiuni private va spori efectul disuasiv și va crește probabilitatea ca autorii încălcării să suporte costurile pentru prejudiciul cauzat".[21]

În același document, Comisia a admis că:

"[î]n cazul în care destinatarii unui ordin de divulgare ar fi în măsură să invoce o apărare generală a confidențialității pentru a bloca divulgarea oricăror informații sensibile din punct de vedere comercial, accesul la probe care este esențial pentru stabilirea adevărului ar deveni adesea practic imposibil."[22]

și că

„[f] sau o excludere sau limitare a divulgării care să fie justificată, interesele legate de protecția confidențialității ar trebui să prevaleze în mod clar asupra intereselor reclamantului, care coincid în mod normal cu interesul public, în ceea ce privește repararea efectivă a prejudiciului cauzat prin încălcări ale normelor antitrust”.[23] (sublinierea noastră)

43. Ombudsmanul a observat, de asemenea, că, în cauza C-453/99 [24], Curtea de Justiție a declarat următoarele:

„Eficacitatea deplină a articolului [81] din tratat și, în special, efectul util al interdicției prevăzute la articolul [81 alineatul (1)] ar fi periclitate în cazul în care niciun particular nu ar avea posibilitatea de a solicita despăgubiri pentru prejudiciul care i-a fost cauzat printr-un contract sau printr-un comportament susceptibil să restrângă sau să denatureze concurența.

Astfel, existența unui asemenea drept consolidează funcționarea normelor comunitare de concurență și descurajează acordurile sau practicile, adesea disimulate, susceptibile să restrângă sau să denatureze concurența. Din acest punct de vedere, acțiunile în despăgubire introduse în fața instanțelor naționale pot contribui în mod semnificativ la menținerea unei concurențe efective în cadrul Comunității.”

Astfel, Ombudsmanul a înțeles că Comisia consideră că acțiunile în despăgubire au o legătură strânsă cu asigurarea respectării normelor în materie de concurență la nivel public și că acestea servesc la promovarea unui „interes public” (pe lângă promovarea unui „interes privat”). Ombudsmanul a fost de acord că, deși societatea A poate avea un interes privat de a solicita despăgubiri de la societatea C, acțiunea sa în despăgubire servește, de asemenea, unui interes public.

44. Potrivit jurisprudenței instanțelor comunitare, în cazul în care se aplică una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, revine instituției care deține documentul sarcina de a verifica dacă există un interes public superior care justifică divulgarea unui anumit document [25]. În concluzie, revine instituției care deține documentul sarcina de a pune în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului cu interesul public ca documentul să devină accesibil [26]. Interesul public în prezenta cauză este că acțiunile în despăgubire sporesc efectul disuasiv al dreptului Uniunii în materie de concurență.

45. Ombudsmanul a observat că, prin propria sa recunoaștere, Comisia nu a efectuat până în prezent o evaluare în ceea ce privește aspectul dacă necesitatea de a facilita acțiunile în despăgubire împotriva societății C constituie un interes public superior care ar justifica divulgarea documentelor în cauză. Ombudsmanul a concluzionat în mod provizoriu că această neefectuare a unei astfel de evaluări constituie un potențial caz de administrare defectuoasă. Pentru a remedia acest potențial caz de administrare defectuoasă, Ombudsmanul a făcut următoarea propunere de soluție amiabilă:

„Comisia ar putea efectua o analiză adecvată pentru a stabili dacă există un interes public superior care justifică divulgarea în legătură cu documentele solicitate de reclamanți. În acest sens, Comisia ar putea lua în considerare interesul public de a facilita aplicarea legislației la nivel privat, astfel cum a fost identificat în jurisprudența Curții de Justiție și în Cartea sa albă privind acțiunile în despăgubire pentru încălcarea normelor antitrust ale CE”.

46. Ombudsmanul a considerat că, printre factorii care ar trebui luați în considerare atunci când se evaluează dacă există un interes public superior care justifică divulgarea, Comisia ar trebui să evalueze dacă documentele care fac obiectul cererii de acces conțin efectiv informații care pot fi, în general, utile în orice acțiune în despăgubire în fața instanțelor naționale. Astfel de informații s-ar putea referi, de exemplu, la un prejudiciu cauzat unor terți, precum societatea A, și la o legătură de cauzalitate între încălcarea dreptului Uniunii în materie de concurență și prejudiciul cauzat acestor terți. În cazul în care documentele conțin efectiv informații care pot fi utile pentru a permite instanței naționale să evalueze orice acțiune în despăgubire cu care este sesizată, Ombudsmanul a presupus că va fi mai probabil să existe un interes public superior care să justifice divulgarea acestor documente.

47. Ombudsmanul a considerat, de asemenea, că printre factorii care ar trebui luați în considerare atunci când se evaluează dacă există un interes public superior care justifică divulgarea se numără posibilitatea ca instanța națională să solicite efectiv accesul la documentele în cauză, în temeiul articolului 15 din Regulamentul 1/2003 [27]. Ombudsmanul a remarcat, în acest sens, că, deși instanțele naționale sunt împuternicite în mod specific să solicite documente din partea Comisiei, în temeiul Regulamentului 1/2003 și al jurisprudenței aplicabile [28], poate fi dificil pentru o instanță națională să formuleze astfel de cereri, cu excepția cazului în care are cunoștință de faptul că Comisia deține documente care pot fi relevante pentru acțiunea în despăgubire cu care este sesizată. Mai precis, este puțin probabil ca instanța națională să solicite Comisiei să îi furnizeze documente, cu excepția cazului în care are cunoștință de faptul că documentele în cauză conțin informații care pot fi relevante în ceea ce privește prejudiciul cauzat terților și/sau în ceea ce privește o legătură de cauzalitate între încălcarea dreptului Uniunii în materie de concurență și prejudiciul cauzat acestor terți. Prin urmare, Comisia ar trebui să analizeze dacă (i) a făcut deja (de exemplu, prin intermediul informațiilor incluse în decizia sa) sau (ii) poate face în prezent (de exemplu, prin corespondența directă cu instanța națională) ca instanța națională să cunoască faptul că deține documente care pot fi relevante pentru procedura în fața instanței menționate, pentru a permite astfel instanței naționale să își exercite dreptul de a solicita copii ale unor astfel de documente.

Argumentele prezentate Ombudsmanului după propunerea sa de soluție amiabilă

48. În primul rând, Comisia a susținut că Regulamentul 1049/2001 nu ar trebui utilizat pentru a colecta probe pentru acțiuni private în despăgubire [29].

49. Comisia a susținut, de asemenea, că argumentele prezentate de reclamanți se refereau doar la un interes privat în divulgarea informațiilor. Aceasta a afirmat că, deși este adevărat că acțiunile private în despăgubire completează, în general, asigurarea respectării legislației la nivel public și, prin urmare, servesc interesului public, obiectivul principal al reclamanților este de a introduce o acțiune privată în despăgubire în interesul clientului lor. Comisia a făcut trimitere la punctul 138 din cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia [30], în care Tribunalul de Primă Instanță a hotărât că dreptul la apărare al unui reclamant într-o cauză este un interes de natură privată. Prin urmare, Comisia a susținut că interesul reclamanților de a obține acces la documentele solicitate nu constituie un interes public superior.

50. Comisia a considerat că documentele solicitate țin de funcțiile pur administrative ale Comisiei. În consecință, astfel cum a confirmat Tribunalul de Primă Instanță în cauza T-403/05, interesul publicului de a obține accesul la un document în temeiul principiului transparenței nu are aceeași pondere în cazul unui document întocmit în cadrul unei proceduri administrative, destinat să aplice normele care reglementează controlul concentrărilor sau dreptul concurenței în general, ca în cazul unui document referitor la o procedură în care instituția comunitară acționează în calitatea sa de legiuitor [31]. Situația reclamanților este similară cu cea în care s-a pronunțat hotărârea în cauza T-403/05. În acest caz, Tribunalul de Primă Instanță a precizat că un interes public superior, în sensul regulamentului, trebuie să aibă un caracter obiectiv și general și nu trebuie să se distingă de interese individuale sau private, precum cele referitoare la exercitarea unei acțiuni introduse împotriva instituțiilor comunitare, întrucât aceste interese individuale sau private nu constituie un element relevant [32]. Comisia a subliniat de asemenea că, din motive de transparență, publică versiuni neconfidențiale ale deciziilor sale antitrust.

51. În cazul în care Comisia ar considera că facilitarea unei acțiuni în despăgubire constituie un interes public superior pentru divulgarea documentelor solicitate, aceasta ar trebui să înmâneze documente referitoare la cazurile antitrust ori de câte ori cererea este depusă în sprijinul unei acțiuni în despăgubire. Prin urmare, o decizie de divulgare a documentelor solicitate ar avea consecințe de anvergură. În cazul în care Comisia ar divulga documentele solicitate, aceasta ar semnala comunității de afaceri că informațiile colectate în cursul procedurilor antitrust vor fi făcute publice în cazul în care se formulează o cerere de acces în legătură cu o acțiune în despăgubire, chiar dacă o astfel de divulgare ar aduce atingere intereselor comerciale ale întreprinderilor care au făcut obiectul procedurilor. Aceasta ar constitui o încălcare clară a obligațiilor Comisiei în temeiul articolului 339 din TFUE (fostul articol 287 din Tratatul CE) și al articolului 28 din Regulamentul 1/2003 [33] și, prin urmare, ar expune Comunitatea la acțiuni în despăgubire împotriva acesteia. În plus, o astfel de divulgare publică ar conduce la o situație în care întreprinderile și-ar reduce cooperarea la un nivel minim absolut și ar deveni foarte reticente în a prezenta informații esențiale pentru Comisie în desfășurarea investigațiilor antitrust. Un astfel de rezultat ar afecta grav capacitatea Comisiei de a asigura respectarea legislației UE în materie de concurență și, prin urmare, de a îndeplini sarcinile care i-au fost încredințate prin tratat.

52. În observațiile lor, reclamanții nu au fost de acord cu Comisia. Acestea au considerat că lupta împotriva practicilor anticoncurențiale, prin sprijinirea acțiunilor private în despăgubire, constituie un interes public superior. Aceștia și-au exprimat regretul cu privire la faptul că Comisia nu a răspuns solicitării Ombudsmanului de a lua în considerare informarea instanței naționale cu privire la faptul că deține documente care ar putea fi relevante pentru procedura în fața instanței respective. Acestea au remarcat că, în pofida obligației sale de confidențialitate, Comisia a atras atenția asupra acestor documente în decizia sa. În mod similar, aceasta ar putea atrage atenția instanțelor naționale asupra acestor documente. Reclamanții au subliniat că instanțele naționale fie nu aveau cunoștință, fie erau reticente în a utiliza posibilitatea care există în temeiul Regulamentului 1/2003 de a solicita documente din partea Comisiei.

Evaluarea Ombudsmanului care a condus la un proiect de recomandare

53. Ombudsmanul nu a fost de acord cu argumentul Comisiei potrivit căruia Regulamentul 1049/2001 nu ar trebui utilizat pentru a colecta probe pentru acțiuni private în despăgubire. Regulamentul 1049/2001 se aplică tuturor documentelor aflate în posesia instituției căreia îi este adresată cererea de acces. Faptul că norme specifice pot, în anumite circumstanțe, să acorde anumitor părți drepturi specifice de acces la aceleași documente nu implică faptul că o cerere de acces public la aceleași documente nu poate fi formulată și în temeiul Regulamentului 1049/2001. În această privință, Ombudsmanul a remarcat că Tribunalul de Primă Instanță a declarat că:

„[...] faptul că o întreprindere care este parte la o concentrare nu are drept de acces la documentele interne din dosarul administrativ în temeiul articolului 17 alineatul (3) din Regulamentul nr. 802/2004 nu înseamnă că se poate exclude ca orice persoană, oricare ar fi aceasta, să poată avea drept de acces la aceste documente în temeiul principiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001”[34].

În concluzie, existența drepturilor de acces privilegiat în temeiul unor regulamente specifice nu exclude posibilitatea de a solicita acces în temeiul Regulamentului 1049/2001.

54. Ombudsmanul a remarcat, de asemenea, că acest argument a fost invocat de Comisie pentru prima dată în răspunsul său la propunerea sa de soluție amiabilă. În speță, Comisia nu a respins cererea de acces a reclamanților și cererea lor de confirmare pentru motivul că Regulamentul 1049/2001 nu se aplica documentelor solicitate.

55. În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia, în cazul în care ar considera că facilitarea unei acțiuni în despăgubire constituie un „interes public superior”, aceasta ar trebui să înmâneze documente referitoare la cazurile antitrust ori de câte ori este depusă o cerere în sprijinul unei acțiuni în despăgubire, Ombudsmanul a remarcat că această declarație poate induce în eroare. Existența unui interes public în ceea ce privește asigurarea respectării legislației la nivel privat nu înseamnă că, în orice caz, acest interes public ar fi un interes public „superior”. La întrebarea dacă interesul public pentru asigurarea respectării legislației la nivel privat este un interes public „superior” se poate răspunde numai prin punerea în balanță a interesului public pentru asigurarea respectării legislației la nivel privat, pe de o parte, cu interesele care stau la baza excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001, pe de altă parte. Nu se poate exclude faptul că, în anumite cazuri excepționale, după examinarea unei cereri specifice de acces, Comisia ar putea considera că interesul public de divulgare nu prevalează asupra nedivulgării unui document.

56. În ceea ce privește argumentele specifice prezentate de Comisie, Ombudsmanul s-a ocupat mai întâi de protecția intereselor comerciale ale terților și apoi de protecția scopului unei investigații.

Protecția intereselor comerciale ale terților

57. Articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede:

„Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea acestuia ar aduce atingere protecției:

- interesele comerciale ale unei persoane fizice sau juridice, inclusiv proprietatea intelectuală, ...

cu excepția cazului în care există un interes public superior care justifică divulgarea.”

Opinia Ombudsmanului, astfel cum se menționează în propunerea sa de soluție amiabilă, a fost că documentele solicitate conțin într-adevăr informații sensibile din punct de vedere comercial și că divulgarea publică a acestor documente poate aduce atingere intereselor comerciale legitime ale terților. Cu toate acestea, excepția în ceea ce privește protecția intereselor comerciale se aplică numai în cazul în care nu există un interes public superior. Atunci când aplică articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001, Comisia trebuie să pună în balanță interesul care trebuie protejat prin nedivulgare și interesul public.

58. Pe baza documentului de lucru al Comisiei care însoțește Cartea albă privind acțiunile în despăgubire pentru încălcări ale normelor antitrust ale CE [35] și a hotărârii Curții Europene de Justiție în cauza C-453/99 [36], Ombudsmanul a considerat că interesul public în cazul de față decurge din evaluarea potrivit căreia acțiunile în despăgubire sporesc efectul disuasiv al legislației UE în materie de concurență. Prin urmare, Ombudsmanul nu a fost de acord cu argumentul Comisiei potrivit căruia în cazul de față este în joc doar un interes privat. Într-adevăr, după cum afirmă Comisia însăși, în răspunsul său la propunerea Ombudsmanului privind o soluție amiabilă, „acțiunile private în despăgubire completează asigurarea respectării legislației la nivel public și servesc unui interes public”. Ombudsmanul a remarcat, de asemenea, că, în cauza T-22/02, Comisia a susținut că: „[...] existența unor căi de atac pentru daune civile poate, de asemenea, să răspundă unui interes public, în măsura în care acestea sunt de natură să descurajeze încălcarea normelor de concurență. Dreptul comunitar consideră că aceste căi de atac sunt vitale pentru asigurarea aplicării depline a articolelor 81 CE și 82 CE"[37].

59. Comisia a făcut trimitere la cauza T-403/05 [38], pe care a considerat-o similară cu prezenta cauză, pentru a concluziona, fără o analiză suplimentară, că nu există niciun interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate reclamanților.

60. Ombudsmanul nu a fost de acord cu concluzia Comisiei. Acesta a observat că reclamanta din cauza T-403/05 a introdus, de asemenea, o acțiune în despăgubire împotriva Comisiei ca urmare a unor erori săvârșite în contextul unei notificări privind o concentrare [39]. Singurul interes „public” despre care reclamantul a susținut că este în joc în cauza T-403/05 a fost „interesul public pentru buna administrare a justiției”. Tribunalul a arătat, în acest context, că reclamanta a susținut că accesul la documentul în cauză i-ar permite să își argumenteze mai bine cauza în cadrul acțiunii sale în despăgubire împotriva Comisiei. În concluzie, interesul de a facilita "buna administrare a justiției"a fost legat exclusiv de faptul că divulgarea documentelor ar putea ajuta reclamantul să câștige acțiunea sa în despăgubire. Reclamanta nu a invocat niciun alt interes, distinct de interesul de a continua cu succes acțiunea în despăgubire.

61. Curtea a observat că un interes public relevant trebuie să aibă „un caracter obiectiv și general și nu trebuie să se distingă de interese individuale sau private, cum ar fi cele referitoare la exercitarea unei acțiuni introduse împotriva instituțiilor comunitare”. Curtea a remarcat în continuare că astfel de „interese individuale sau private nu constituie un element relevant pentru evaluarea comparativă a intereselor prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din regulament”. Concluzia care trebuie dedusă din cauza T-403/05 este că interesul de a urmări cu succes o cauză de despăgubire, fără a face referire la niciun alt interes public distinct, obiectiv și general, nu este relevant pentru evaluarea comparativă a intereselor prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001.

62. Cu toate acestea, în speță, reclamanții au introdus o acțiune în despăgubire în fața unei instanțe naționale împotriva unei societăți despre care Comisia constatase că a încălcat dreptul Uniunii în materie de concurență. Reclamanții au solicitat accesul la documentele deținute de Comisie pentru a facilita acțiunea lor în despăgubire împotriva acestei societăți. Nu se contestă că clientul reclamanților are un interes privat de a exercita această acțiune în despăgubire. Cu toate acestea, astfel cum s-a subliniat mai sus, există, de asemenea, un interes public în joc, în măsura în care acțiunea reclamanților ar servi la descurajarea altor întreprinderi să încalce normele UE în materie de concurență. Comisia însăși a afirmat în mod constant că realizarea acestui interes public poate fi facilitată de asigurarea respectării legislației la nivel privat. Acest interes public de a descuraja întreprinderile să încalce normele UE în materie de concurență se distinge în mod clar de interesul privat de a obține despăgubiri de la o anumită întreprindere. În plus, interesul public de a descuraja întreprinderile să încalce normele UE în materie de concurență are în mod clar un caracter obiectiv și general.

63. În concluzie, excepția în ceea ce privește protecția intereselor comerciale trebuie pusă în balanță cu interesul public de divulgare, pentru a verifica dacă interesul public de divulgare prevalează, în realitate, asupra interesului de protecție a intereselor comerciale. Prin urmare, Comisiei îi revine responsabilitatea de a analiza în detaliu faptele și de a-și motiva decizia ulterioară.

64. Exercițiul de evaluare comparativă descris la punctul 63 trebuie efectuat pentru fiecare document la care se solicită accesul și trebuie luat în considerare conținutul specific al fiecărui document.

65. Clasificarea unei serii de documente ca conținând informații sensibile din punct de vedere comercial nu implică faptul că toate documentele sunt la fel de sensibile. Caracterul sensibil al documentelor poate varia în măsura în care anumite informații pot fi foarte sensibile, în timp ce alte informații pot fi mai puțin sensibile. Atunci când efectuează analiza descrisă la punctul 63, Comisia ar trebui, prin urmare, să țină seama de conținutul specific al fiecărui document, precum și de natura și importanța intereselor comerciale care trebuie protejate, pentru a asigura un echilibru corect între interesele private și cele publice.

Cu privire la protecția obiectivelor unei anchete

66. În răspunsul său la propunerea de soluție amiabilă, Comisia a prezentat un nou argument. Aceasta a susținut că, în cazul în care ar divulga documentele solicitate, mesajul pe care l-ar transmite comunității de afaceri este că informațiile colectate în cursul procedurilor antitrust vor fi puse la dispoziția publicului, chiar dacă o astfel de divulgare ar aduce atingere intereselor comerciale ale întreprinderilor.

67. Ombudsmanul a remarcat că acest argument ar trebui înțeles ca referindu-se la o altă excepție în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001, și anume protecția scopului unei investigații.

68. Ombudsmanul a fost pe deplin conștient de interesul public de a se asigura că Comisia își poate îndeplini în mod eficient rolul în asigurarea respectării articolelor 101 și 102 din TFUE (fostele articole 81 și 82 din Tratatul CE). Capacitatea Comisiei de a colecta informații este un element important care îi asigură capacitatea de a-și îndeplini rolul în mod eficient.

69. Cu toate acestea, deși se admite că, în ceea ce privește capacitatea Comisiei de a colecta informații, se poate aplica excepția privind protecția scopului unei investigații, este totuși adevărat că această excepție trebuie, de asemenea, să fie pusă în balanță cu interesul public de divulgare pentru a verifica dacă, de fapt, interesul public de divulgare prevalează asupra interesului privind protecția scopului unei investigații. Revine din nou Comisiei sarcina de a efectua această analiză completă și de a-și motiva decizia ulterioară.

70. Cu toate acestea, Ombudsmanul a considerat că, atunci când se pun în balanță interesele între ele, este necesar să se facă distincția între trei categorii de documente:

• documentele prezentate în mod voluntar Comisiei în cadrul unui program de clemență;
• documente obținute în urma unei cereri din partea Comisiei în conformitate cu articolul 18 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 [40];
• documente obținute în urma unei inspecții efectuate de Comisie în conformitate cu articolul 20 din Regulamentul 1/2003 [41].

71. Ombudsmanul nu a exclus posibilitatea ca, în anumite circumstanțe, să fie necesar, pentru a proteja interesul public, să se asigure protecția informațiilor transmise în mod voluntar Comisiei în cadrul unui program de clemență, în special în cazul în care se acordă clemență deplină părții care transmite informațiile. De fapt, eficacitatea programului de clemență nu ar trebui compromisă.

72. Ombudsmanul nu a exclus posibilitatea ca eficacitatea programului de clemență să depindă și de încrederea solicitantului în faptul că Comisia nu va divulga documentele unor terți. Or, în speță, niciunul dintre documentele solicitate nu a fost obținut de Comisie în cadrul unei cereri de clemență.

73. Articolul 18 din Regulamentul 1/2003 permite Comisiei să solicite întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi să furnizeze Comisiei toate informațiile necesare. În principiu, o parte care este destinatara unei cereri în temeiul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003 nu poate refuza această cerere și nici nu poate reține anumite informații. Poate fi rezonabil să se presupună că, în pofida obligației de a răspunde unei cereri în temeiul articolului 18 din Regulamentul 1/2003, întreprinderile pot dispune, în special în cazul cererilor de informații formulate în sens larg, de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește informațiile care sunt furnizate Comisiei [42]. Este dificil să se garanteze că aceleași informații vor fi furnizate Comisiei în cazul în care ar exista posibilitatea ca aceste informații să fie făcute publice. În cazul de față, documentele societății D au fost colectate în temeiul articolului 11 din Regulamentul nr. 17 [43], echivalentul articolului 18 din Regulamentul nr. 1/2003, care se aplică în prezent. După examinarea acestor documente în timpul inspecției, Ombudsmanul nu a putut exclude faptul că divulgarea acestor documente ar putea avea un impact negativ asupra capacității Comisiei de a colecta informații.

74. Spre deosebire de categoriile de documente descrise la punctele 72-73 de mai sus, documentele care sunt obținute ca urmare a unei așa-numite „percheziții în zori”, și anume o inspecție efectuată de Comisie în conformitate cu articolul 20 din Regulamentul 1/2003, fostul articol 14 din Regulamentul 17 [44], sunt obținute fără consimțământul sau cooperarea părții care face obiectul investigației. Ca atare, Ombudsmanul nu a fost de acord cu faptul că competențele Comisiei de a colecta astfel de documente ar fi afectate în vreun fel de faptul că accesul public ar putea fi acordat în cele din urmă la documentele respective. În cazul de față, trei dintre documentele solicitate au fost obținute de Comisie în cadrul unei inspecții pe care a efectuat-o în conformitate cu fostul articol 14 din Regulamentul 17, la sediul societății B. Ca atare, posibila divulgare publică a acestor documente nu ar putea avea niciun impact asupra capacității Comisiei de a colecta informații.

75. Astfel cum s-a menționat mai sus, Comisia ar trebui, în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001, să pună în balanță interesul de a proteja documentele obținute în cursul investigației sale cu interesul public de a fi divulgate. Prin urmare, în ceea ce privește documentele societății D, Comisia ar trebui să evalueze dacă protecția informațiilor sensibile din punct de vedere comercial și capacitatea acesteia de a colecta informații sunt anulate de interesul public de a descuraja societățile să încalce normele UE în materie de concurență. În ceea ce privește documentele societății B, Comisia ar trebui să evalueze dacă protecția informațiilor sensibile din punct de vedere comercial este anulată de interesul public de a descuraja întreprinderile să încalce normele UE în materie de concurență.

76. Evaluarea comparativă a intereselor, astfel cum este descrisă mai sus, impune de asemenea instituției să evalueze conținutul specific al fiecărui document pentru a verifica în ce măsură un document poate avea o relevanță generală pentru orice terț în cadrul acțiunilor în despăgubire în fața instanțelor naționale (a se vedea punctul 46 de mai sus). În plus, Ombudsmanul a considerat că, printre factorii care ar trebui luați în considerare atunci când se evaluează dacă există un interes public superior care justifică divulgarea, se numără posibilitatea instanței naționale de a solicita în mod efectiv accesul la documentele în cauză, în temeiul articolului 15 din Regulamentul 1/2003 (a se vedea punctul 47 de mai sus)[45].

77. În ceea ce privește temerea Comisiei că ar putea fi expusă unor acțiuni în despăgubire în cazul în care divulgă documente, Ombudsmanul a fost de părere că Comisia nu poate fi considerată răspunzătoare în cadrul unei acțiuni în despăgubire în cazul în care divulgă documente în conformitate cu normele privind divulgarea care sunt obligatorii pentru aceasta, inclusiv cu normele care sunt în conformitate cu Regulamentul 1049/2001.

78. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul a constatat că Comisia a continuat să refuze efectuarea analizei complete necesare în temeiul Regulamentului 1049/2001, și anume evaluarea comparativă a interesului public în ceea ce privește divulgarea cu excepția privind protecția intereselor comerciale și, în cazul documentelor societății D, cu excepția privind protecția scopului unei investigații, pentru a verifica dacă, de fapt, interesul public în ceea ce privește divulgarea prevalează asupra acestor interese. Aceasta a constituit un caz de administrare defectuoasă. Prin urmare, acesta a făcut un proiect de recomandare corespunzător.

79. Proiectul de recomandare se referea numai la procedura pe care Comisia ar trebui să o urmeze în ceea ce privește documentele la care s-a solicitat accesul în temeiul Regulamentului 1049/2001. Aceasta nu a adus atingere rezultatului procedurii. Comisiei îi revine sarcina de a efectua această procedură. Proiectul de recomandare și propunerea de soluție amiabilă aveau același scop, și anume să recomande și să propună Comisiei să efectueze o analiză completă a documentelor la care s-a solicitat accesul în temeiul Regulamentului 1049/2001.

Argumentele prezentate Ombudsmanului după proiectul său de recomandare

80. În răspunsul său, Comisia a evaluat mai întâi dacă o acțiune în despăgubire poate constitui un interes public. Aceasta a făcut trimitere la cauzele T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia [46] și a concluzionat că dreptul la apărare nu poate constitui ca atare un interes public superior care să justifice divulgarea unui document. În plus, aceasta a precizat că, în cauza T-403/05 MyTravel/Comisia [47], Tribunalul a statuat că, în cadrul unei acțiuni în despăgubire introduse de o întreprindere împotriva instituției comunitare, obiectivul reclamantei de a obține acces la documente pentru a-și putea susține mai bine cauza în cadrul acțiunii sale în despăgubire nu constituie, în sine, un interes public superior care să justifice divulgarea și care ar fi suficient de important pentru a prevala asupra excepției prevăzute la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001.

81. Comisia nu a fost de acord cu interpretarea Ombudsmanului potrivit căreia ar exista un interes public în sensul Regulamentului 1049/2001 ca urmare a simplului fapt că un solicitant de acces invocă posibilitatea unei acțiuni în despăgubire. Astfel cum reiese din jurisprudență, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, accesul la documente nu este acordat pentru un scop specific definit. Odată ce accesul a fost acordat unei persoane, documentele intră în domeniul public și sunt accesibile tuturor. Prin urmare, interesul public superior trebuie să fie valabil pentru întregul "public" și nu poate fi valabil numai pentru persoana care depune cererea. În plus, hotărârea Curții în cauzele T-391/03 și T-70/04 arată că este necesar să se distingă interesul general pe care îl constituie un drept fundamental de faptul că acesta se manifestă individual într-o cauză specifică.

82. În continuare, Comisia a arătat că dreptul la despăgubiri și acțiunile private în despăgubire pentru încălcarea normelor antitrust sporesc, în general, eficacitatea articolelor 101 TFUE și 102 TFUE (fostele articole 81 CE și 82 CE) și pot avea un efect disuasiv mai puternic asupra comportamentului anticoncurențial. Procedând astfel, acestea urmăresc un interes public. Cu toate acestea, având în vedere prejudiciul foarte grav care poate fi cauzat unei întreprinderi prin divulgarea de informații sensibile din punct de vedere comercial, astfel de interese trebuie protejate prin mijloace care să echilibreze în mod echitabil necesitatea de a permite repararea prejudiciului cu interesele legitime ale întreprinderilor. Astfel, dreptul întreprinderilor de a dispune de secrete comerciale și de alte informații comerciale protejate de instituțiile comunitare este de asemenea consacrat în tratat în temeiul articolului 339 TFUE (fostul articol 287 CE) și reluat în dreptul derivat. Astfel cum a afirmat Curtea în cauza T-353/94 Postbank NV/Comisia [48], chiar și atunci când își oferă cooperarea jurisdicțiilor naționale, Comisia nu poate, în niciun caz, să aducă atingere garanțiilor acordate particularilor de dispozițiile comunitare privind secretul profesional.

83. În general, acțiunile private în despăgubire completează asigurarea respectării normelor la nivel public, deoarece acestea "contribuie în mod semnificativ la menținerea unei concurențe efective în Comunitate".[49] Comisia a precizat că documentul de lucru care însoțește Cartea albă privind acțiunile în despăgubire pentru încălcarea normelor antitrust ale CE, la care Ombudsmanul a făcut referire în propunerea sa de soluție amiabilă, prevede că Regulamentul 1049/2001 nu ar trebui utilizat pentru a strânge probe pentru acțiunile private în despăgubire. Secțiunea 104 din prezentul document prevede că: „În acest context, este important să se sublinieze că, în opinia Comisiei, articolul 255 din Tratatul CE și Regulamentul 1049/2001 de stabilire a principiilor, condițiilor și limitelor accesului public la documentele deținute de instituțiile comunitare nu constituie, în mod normal, un temei juridic adecvat pentru obținerea accesului la probe în scopul urmăririi acțiunilor private în despăgubire”. Nota de subsol 50 din documentul de lucru explică, de asemenea, că: „Persoanele care solicită acces la documente în temeiul [Regulamentului 1049/2001] nu trebuie să își motiveze cererea. În cazul în care un document este accesibil în temeiul regulamentului respectiv, oricine poate avea acces. Consecința este că divulgarea către o persoană are ca efect faptul că documentul intră în domeniul public, deoarece este accesibil oricărei alte persoane. Prin natura lor, documentele prezentate Comisiei în cadrul procedurilor antitrust pot conține informații sensibile din punct de vedere comercial, a căror divulgare publică ar putea aduce atingere intereselor legitime ale întreprinderilor în cauză. În plus, interesele publice, de exemplu protecția obiectivelor activităților de inspecție și de anchetă în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, pot necesita, de asemenea, protecția unor astfel de informații. Prin urmare, justițiabilii din cadrul procedurilor civile de despăgubire nu ar trebui să se bazeze pe regulamentul respectiv pentru a obține acces la probe pentru cererea lor de despăgubire.”

84. Comisia a concluzionat că documentul de lucru nu poate fi invocat în acest caz pentru a justifica un interes public superior în sensul Regulamentului 1049/2001.

85. În continuare, Comisia a examinat conținutul specific al fiecărui document, punând în balanță interesul care trebuie protejat prin nedivulgare și interesul public de divulgare. Potrivit Comisiei, chiar dacă această evaluare a condus la concluzia că a existat un interes public superior în cazul de față, nu s-a putut acorda niciun acces. Două dintre documentele solicitate provin de la societatea D. Primul document este un răspuns din partea societății D la solicitarea de informații a Comisiei. Acest document conține informații despre cantitatea de produse livrate de compania D către diferiți clienți. Al doilea document este o scrisoare de la compania D către compania C despre livrările de produse.

86. Celelalte trei documente conțin corespondența internă prin e-mail a societății B. Aceste documente oferă informații generale privind furnizarea de produse și sunt utilizate în decizia de ilustrare a strategiei societății B. Cu alte cuvinte, acestea fac dovada unei încălcări a dreptului Uniunii în materie de concurență.

87. Comisia a arătat că nu se poate exclude că cele cinci documente ar putea fi relevante în ceea ce privește cererile de despăgubire formulate de terți. Cu toate acestea, atunci când a evaluat dacă există un interes public superior care justifică divulgarea, Comisia a analizat, de asemenea, dacă o instanță națională poate solicita efectiv accesul la documentele în cauză, în temeiul articolului 15 din Regulamentul 1/2003.

88. Comisia a observat că decizia sa include informații specifice cu privire la cele cinci documente în cauză. Decizia indică conținutul documentelor și se face o trimitere clară la numărul paginii dosarului în care se găsește documentul. Informațiile disponibile în decizia Comisiei oferă unei instanțe naționale posibilitatea de a solicita accesul efectiv la documente în temeiul articolului 15 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003.

89. Comisia a subliniat că utilizarea articolului 15 din Regulamentul 1/2003 este singurul temei juridic adecvat pentru obținerea accesului la documente, cu condiția să nu existe excepții care să justifice un refuz în conformitate cu constatările Curții de Justiție în cauza C-2/88 Zwartveld [50], și anume motive cruciale legate de necesitatea de a evita orice ingerință în funcționarea și independența Comunităților, precum și protecția drepturilor terților. Articolul 15 din Regulamentul nr. 1/2003 permite, în principiu, obținerea de documente pentru o acțiune în despăgubire în fața unei instanțe naționale, fără a exista riscul ca documentele să intre în domeniul public. Într-adevăr, în conformitate cu hotărârea pronunțată în cauza T-353/94 [51], instanța națională ar trebui să se asigure că informațiile confidențiale sunt protejate, în special secretele de afaceri.

90. Comisia a considerat că, în temeiul dispozițiilor Regulamentului 1049/2001 și în lumina jurisprudenței actuale, în acest caz nu poate fi stabilit niciun interes public pentru divulgare. Prin urmare, nu a fost necesară o evaluare comparativă suplimentară a intereselor care trebuie protejate. În plus, chiar dacă ar exista un interes public, divulgarea documentelor nu ar fi justificată, deoarece dreptul comunitar prevede protecția interesului public printr-o procedură specifică prin care documentele care conțin informații sensibile din punct de vedere comercial nu trebuie să fie puse la dispoziția publicului larg.

91. În observațiile lor, reclamanții au observat că Comisia nu a exclus faptul că documentele în cauză ar putea prezenta un anumit interes într-o acțiune în despăgubire și că, indirect, a încurajat instanța națională să solicite accesul la aceste documente în temeiul articolului 15 din Regulamentul 1/2003, astfel încât aceste documente să nu devină publice. Reclamanții au solicitat Ombudsmanului să repete sugestia pe care a adresat-o Comisiei în propunerea sa de soluție amiabilă, și anume ca aceasta să poată contacta instanța națională pentru a o încuraja să formuleze această cerere.

Evaluarea Ombudsmanului după proiectul său de recomandare

92. Cu titlu preliminar și astfel cum se indică în proiectul său de recomandare, Ombudsmanul subliniază că Regulamentul 1049/2001 se aplică tuturor documentelor aflate în posesia Comisiei. Prin urmare, Regulamentul 1049/2001 constituie un temei juridic adecvat pentru soluționarea cererilor de acces public la documentele în discuție în prezenta cauză [52]. Faptul că accesul la documentele dintr-un dosar de concurs deținut de Comisie poate fi acordat anumitor părți privilegiate în temeiul unor regulamente specifice nu implică în niciun fel faptul că Regulamentul 1049/2001 nu se aplică și acestor documente [53].

93. Ombudsmanul este de acord că multe documente care fac parte din dosarul Comisiei în cadrul procedurilor privind dreptul concurenței al UE vor conține, având în vedere însăși natura acestor proceduri, secrete de afaceri și alte informații sensibile din punct de vedere comercial [54]. În cazul în care o analiză specifică a unui document deținut de Comisie conduce efectiv la concluzia că documentul conține secrete de afaceri și/sau alte informații sensibile din punct de vedere comercial, accesul public la astfel de documente poate fi acordat numai în cazul în care există un „interes public superior” care justifică divulgarea [55].

94. Ombudsmanul subliniază, în acest context, că scopul exact al proiectului său de recomandare a fost de a solicita Comisiei să efectueze analiza completă necesară în temeiul Regulamentului 1049/2001, și anume să evalueze dacă există un „interes public superior” în ceea ce privește divulgarea documentelor. Cu toate acestea, la elaborarea proiectului de recomandare, Ombudsmanul nu a formulat nicio ipoteză cu privire la rezultatul final al unei astfel de analize.

95. Comisia susține că, în cazul de față, nu există un „interes public”, în sensul Regulamentului 1049/2001, pentru divulgarea publică a documentelor. Aceasta a susținut că, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, odată ce accesul a fost acordat unei persoane, documentul intră în domeniul public. Acesta concluzionează, pe această bază, că „un interes public superior trebuie să fie valabil pentru întregul public”.

96. În speță, reclamanții au în mod evident un interes privat de a obține accesul la documentele în cauză. Mai precis, clientul reclamanților dorește să obțină documentele pentru a-și spori șansele de a obține despăgubiri de la o societate despre care s-a constatat că a încălcat legislația UE în materie de concurență. Ombudsmanul este de acord că motivul individual al solicitantului pentru solicitarea accesului nu este un factor care ar trebui luat în considerare atunci când se stabilește dacă ar trebui sau nu acordat accesul [56].

97. Cu toate acestea, există, pe lângă interesul privat de a obține despăgubiri de la o societate care a încălcat deja legislația UE în materie de concurență, și un interes public de a consolida asigurarea respectării normelor UE în materie de concurență la nivel privat în fața instanțelor naționale. Deși publicul larg nu obține în mod direct despăgubiri în urma unor astfel de acțiuni în despăgubire, interesul publicului larg este totuși servit de efectul disuasiv pe care acțiunile în despăgubire reușite îl au asupra comportamentului viitor al tuturor întreprinderilor care intră sub incidența dreptului Uniunii în materie de concurență. Acest lucru se datorează faptului că eficacitatea sporită a legislației UE în materie de concurență are, în general, un impact pozitiv asupra structurii concurențiale a tuturor piețelor din UE, oferind astfel consumatorilor acces la produse mai bune și/sau la prețuri mai mici. Creșterea efectului disuasiv al legislației UE în materie de concurență, care, la rândul său, sporește eficacitatea acesteia, este, prin urmare, în interesul tuturor cetățenilor UE.

98. În concluzie, astfel de întreprinderi vor fi mai puțin susceptibile să încalce legislația UE în materie de concurență și, prin urmare, vor fi mai puțin susceptibile să prejudicieze consumatorii din UE în general dacă percep că există o probabilitate mai mare ca acțiunile în despăgubire introduse în fața instanțelor naționale împotriva întreprinderilor care încalcă legislația UE în materie de concurență să aibă succes. În acest sens, Ombudsmanul subliniază că Comisia este de acord cu faptul că acțiunile private în despăgubire pentru încălcarea normelor antitrust urmăresc, de asemenea, un „interes public”[57].

99. Ombudsmanul subliniază că, în cazul în care un solicitant poate avea (și) un interes privat separat în obținerea accesului la un document, acesta nu este un factor care ar trebui să afecteze, în mod pozitiv sau negativ, analiza existenței unui interes public superior care justifică divulgarea. În ceea ce privește acest aspect, Ombudsmanul observă că Comisia face referire la Franchet și Byk [58] pentru a susține că "este necesar să se facă distincția între interesul general și faptul că acesta se manifestă individual într-un caz specific."[59] Ombudsmanul observă că Tribunalul de Primă Instanță a declarat în cauza Franchet și Byk:

„Interesul general invocat de reclamanți este dreptul la un proces echitabil. Desigur, este adevărat că dreptul la un proces echitabil este în sine un interes general. Cu toate acestea, faptul că acest drept se manifestă în speță prin interesul individual al reclamanților de a se apăra implică faptul că interesul pe care reclamanții îl invocă nu este un interes general, ci mai degrabă un interes privat.”[60]

100. În concluzie, Tribunalul a arătat că, în cauzele Franchet și Byk, nu se poate face nicio distincție între dreptul la un proces echitabil (care, in abstracto, ar fi de interes general) și manifestarea acestui drept în cauza judecată de Tribunal (dreptul la un proces echitabil s-a manifestat, în cauzele Franchet și Byk, ca un interes individual al reclamanților de a se apăra). Trebuie subliniat că, în speță, interesul general este creșterea efectului disuasiv pe care acțiunile în despăgubire reușite îl au asupra comportamentului viitor al tuturor întreprinderilor care intră sub incidența dreptului Uniunii în materie de concurență. Acest interes public general nu este același cu interesul specific al reclamanților. În concluzie, în cazul de față, interesul general (creșterea efectului disuasiv al legislației UE în materie de concurență asupra comportamentului viitor al tuturor întreprinderilor) poate fi distins în mod clar de interesul reclamanților (care este de a obține despăgubiri în cadrul unei acțiuni specifice în despăgubire)[61].

101. În mod similar, Ombudsmanul constată că Comisia face din nou trimitere la cazul MyTravel [62]. Aceasta precizează că, în cadrul unei acțiuni în despăgubire introduse de o întreprindere împotriva instituției comunitare, Tribunalul a considerat că obiectivul reclamantei, care era de a obține acces la documente pentru a-și susține mai bine cauza în cadrul acțiunii în despăgubire, nu constituie, în sine [63], un interes public superior care să poată prevala asupra excepției prevăzute la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001. După cum s-a menționat în proiectul său de recomandare (a se vedea punctele 60-62 de mai sus), Ombudsmanul a declarat deja că singurul "interes public" care a fost susținut de reclamant în MyTravel a fost "interesul public pentru buna administrare a justiției". Tribunalul a arătat că, în acest context, reclamanta a susținut că accesul la documentele în cauză i-ar permite să își argumenteze mai bine cauza în cadrul acțiunii în despăgubire împotriva Comisiei. În concluzie, interesul de a facilita "buna administrare a justiției"a fost, în acest caz, legat exclusiv de faptul că divulgarea documentelor ar putea ajuta reclamantul să câștige acțiunea sa în despăgubire. Reclamanta nu a invocat niciun alt interes, distinct de interesul de a continua cu succes acțiunea sa în despăgubire. Tribunalul de Primă Instanță a remarcat că un interes public relevant trebuie să aibă „un caracter obiectiv și general și nu trebuie să se distingă de interese individuale sau private, cum ar fi cele referitoare la exercitarea unei acțiuni introduse împotriva instituțiilor comunitare”(sublinierea noastră). Tribunalul de Primă Instanță a observat în continuare că astfel de „interese individuale sau private nu constituie un element relevant pentru evaluarea comparativă a intereselor prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din regulament”. Concluzia care trebuie dedusă din Hotărârea MyTravel este că interesul de a urmări cu succes o acțiune în despăgubire, fără a face nicio referire la un alt interes public distinct, obiectiv și general, nu va fi relevant pentru evaluarea comparativă a intereselor prevăzută la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001. Cu toate acestea, astfel cum s-a menționat mai sus, în cazul de față, interesul general (creșterea efectului disuasiv al legislației UE în materie de concurență asupra comportamentului viitor al tuturor întreprinderilor supuse legislației UE în materie de concurență) poate fi distins în mod clar de interesul reclamanților (care este de a obține despăgubiri în cadrul unei acțiuni specifice în despăgubire). Acest interes public distinct are de asemenea un caracter obiectiv și general.

102. Deși există cu siguranță un interes public pentru consolidarea aplicării la nivel privat a normelor UE în materie de concurență în fața instanțelor naționale, acest fapt nu implică în mod automat că va exista un interes public pentru divulgarea publică a documentelor în cauză în acest caz. În primul rând, Ombudsmanul subliniază că, pentru ca interesul public să consolideze aplicarea la nivel privat a normelor UE în materie de concurență, implicând că va exista un interes public pentru divulgarea publică a documentelor în cauză, documentele în cauză trebuie să fie relevante pentru instanțele sesizate cu acțiuni în despăgubire. Ombudsmanul constată, în această privință, că, de fapt, Comisia a declarat, în avizul său detaliat adresat Ombudsmanului, că documentele în cauză pot conține informații care pot fi relevante în ceea ce privește acțiunile în despăgubire.

103. Simplul fapt că există un interes public pentru divulgarea documentelor în cauză nu impune ca documentele să fie divulgate în temeiul Regulamentului 1049/2001. Pentru ca divulgarea să fie obligatorie din punct de vedere juridic, interesul public trebuie să prevaleze asupra intereselor legate de nedivulgare.

104. Deși, în opinia sa, Comisia s-a pronunțat împotriva necesității de a efectua evaluarea comparativă impusă de Regulamentul 1049/2001, aceasta a procedat astfel, în pofida argumentelor sale. În concluzie, aceasta a pus în balanță interesul de a fi protejat prin nedivulgare și interesul public de a fi divulgat. În primul rând, Ombudsmanul felicită Comisia pentru această abordare pozitivă, ceea ce, în practică, înseamnă că Comisia a fost dispusă să urmeze proiectul de recomandare al Ombudsmanului.

105. Ombudsmanul consideră că principiile bunei administrări impun Comisiei să furnizeze explicații detaliate și convingătoare cu privire la modul în care a efectuat evaluarea comparativă impusă în temeiul Regulamentului 1049/2001. Într-adevăr, Ombudsmanul a susținut în mod constant că orice refuz de acordare a accesului poate fi valabil și convingător numai dacă modul exact în care divulgarea va submina ancheta este explicat în mod clar și precis [64]. În acest sens, el subliniază că o evaluare aprofundată impune Comisiei să se pronunțe în ceea ce privește nivelul prejudiciului care ar fi cauzat de divulgarea interesului protejat de excepție și măsura în care publicul ar beneficia de divulgare. Nivelul prejudiciului cauzat de divulgare poate fi apoi comparat cu beneficiul interesului public care rezultă din divulgare pentru a stabili dacă interesul public în divulgare prevalează asupra prejudiciului cauzat de divulgare. Pentru a ajunge la o astfel de concluzie, este necesar să se efectueze o analiză a conținutului specific al documentelor. Ombudsmanul constată din nou, în această privință, că Tribunalul de Primă Instanță a respins ca insuficientă o apreciere a documentelor în funcție de categorii, mai degrabă decât pe baza informațiilor concrete conținute în aceste documente [65]. În plus, Curtea de Justiție a afirmat că instituția nu ar trebui să se bazeze pe simple afirmații care nu sunt nicidecum susținute de argumente detaliate pentru a-și justifica refuzul accesului [66].

106. Ombudsmanul constată că Comisia a făcut trimitere la cauza T-353/94 (Postbank NV/Comisia)[67]. Deși acest caz nu se referă în mod direct la problema accesului public la documente (se referă la cooperarea directă dintre Comisie și instanțele naționale), Ombudsmanul consideră că este relevant în ceea ce privește evaluarea importanței relative pe care instanțele comunitare consideră că trebuie să o acorde protejării informațiilor confidențiale și secretelor comerciale obținute de Comisie în cadrul procedurilor în materie de concurență. Tribunalul de Primă Instanță a declarat în această cauză:

„Cu toate acestea, oferind cooperarea sa instanțelor naționale, Comisia nu poate, în niciun caz, să submineze garanțiile oferite particularilor de dispozițiile comunitare privind secretul profesional (a se vedea Hotărârea Delimitis, citată anterior, punctul 53). Respectarea unor astfel de garanții impune Comisiei, confruntată cu o cerere a unei întreprinderi de a fi abilitată să prezinte acestor instanțe documente care conțin informații confidențiale și secrete de afaceri, să ia toate măsurile de precauție necesare pentru a se asigura că dreptul întreprinderilor în cauză la protecția acestor informații nu este compromis de transmiterea documentelor către instanțele naționale sau în cursul acesteia. Astfel de precauții pot include, în special, informarea acestuia din urmă cu privire la documentele sau pasajele din documente care conțin informații confidențiale sau secrete de afaceri. După cum s-a subliniat deja, este responsabilitatea instanței naționale să garanteze protecția confidențialității acestor informații sau secrete de afaceri."[68]

Astfel, din Hotărârea Postbank, citată anterior, reiese că, în măsura în care trebuie luate măsuri de precauție semnificative chiar și atunci când se transmit astfel de informații direct unei instanțe naționale, trebuie să se acorde o importanță foarte mare necesității de a proteja documentele care conțin astfel de informații [69].

107. Comisia a observat că două dintre documentele solicitate provin de la societatea D. Primul document este un răspuns din partea societății D la solicitarea de informații a Comisiei. Acest document conține informații despre cantitatea de produse livrate de compania D către diferiți clienți. Al doilea document este o scrisoare de la compania D către compania C despre livrările de produse. Ombudsmanul este de acord că această explicație este suficientă pentru a demonstra că aceste documente conțin informații foarte sensibile din punct de vedere comercial.

108. Comisia arată că celelalte trei documente conțin corespondența internă prin e-mail a societății B. Acestea oferă informații generale cu privire la furnizarea de produse. Ombudsmanul consideră că această explicație este suficientă și pentru a demonstra că aceste documente conțin informații sensibile din punct de vedere comercial.

109. Atunci când ajunge la aceste concluzii, Ombudsmanul ține seama în mod corespunzător de faptul că nivelul de detaliere solicitat Comisiei atunci când furnizează astfel de explicații nu poate fi niciodată de natură să solicite Comisiei să divulge informațiile confidențiale conținute în documentele examinate [70].

110. În schimb, în ceea ce privește măsura în care există un interes public pentru divulgare, Ombudsmanul consideră că următoarele întrebări sunt relevante pentru evaluarea măsurii în care publicul ar beneficia de divulgarea publică a documentelor în cauză:

(a) În ce măsură documentele ar putea fi utile pentru a stabili dacă acțiunile în despăgubire sunt bine întemeiate și, prin urmare, în ce măsură divulgarea publică este utilă pentru consolidarea aplicării la nivel privat a normelor UE în materie de concurență? În concluzie, cât de importante ar putea fi documentele în acțiunile în despăgubire?

(b) Există și alte alternative, altele decât acordarea accesului public la documentele solicitate, care ar conduce la același rezultat final de consolidare a aplicării la nivel privat a normelor UE în materie de concurență?

111. În ceea ce privește importanța informațiilor specifice pentru o acțiune în despăgubire, Ombudsmanul constată că, în avizul său detaliat adresat Ombudsmanului, Comisia a stabilit efectiv dacă documentele în cauză pot conține informații care pot fi relevante în ceea ce privește o acțiune în despăgubire (a se vedea punctul 87 de mai sus). Comisia a examinat conținutul fiecărui document și a oferit indicații cu privire la conținutul acestuia. Astfel de informații arată cât de relevante pot fi documentele în cauză pentru instanța națională.

112. În ceea ce privește existența altor alternative, altele decât acordarea accesului public la documentele în cauză, care ar conduce la același rezultat final de creștere a efectului disuasiv al dreptului Uniunii în materie de concurență printr-un sistem mai eficient de asigurare a respectării legislației la nivel privat, Comisia a făcut de asemenea trimitere la articolul 15 din Regulamentul 1/2003. În temeiul articolului 15 din Regulamentul 1/2003, instanțele naționale sunt împuternicite în mod specific să solicite documente din partea Comisiei în scopul aplicării articolelor 101 TFUE și 102 TFUE. Astfel, instanțele naționale pot avea acces la documente care conțin informații sensibile din punct de vedere comercial, fără a divulga conținutul acestora nici părților, nici publicului. Interesul public de a spori efectul disuasiv al legislației UE în materie de concurență printr-un sistem mai eficient de asigurare a respectării legislației la nivel privat poate fi astfel atins fără a acorda acces public la documente. Acest fapt este direct relevant pentru evaluarea comparativă pe care Comisia este obligată să o efectueze în temeiul Regulamentului 1049/2001.

113. Faptul că același beneficiu public de a avea un sistem mai eficient de asigurare a respectării legislației UE în materie de concurență la nivel privat poate fi obținut printr-un canal alternativ, și anume prin articolul 15 din Regulamentul 1/2003, și că acest canal oferă garanții pentru protejarea intereselor legitime ale terților [71], diminuează în mod semnificativ ponderea necesității de a acorda acces public, în contextul exercițiului de echilibrare. Această observație nu implică faptul că Regulamentul (CE) nr. 1/2003 se aplică documentelor în cauză cu excluderea Regulamentului (CE) nr. 1049/2001, ci mai degrabă că o analiză completă în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 ia în considerare, ca factor relevant, efectele Regulamentului (CE) nr. 1/2003 [72].

114. Ombudsmanul observă că, în avizul său detaliat, Comisia a precizat în mod clar relevanța potențială pe care informațiile conținute în documentele în cauză ar putea să o aibă pentru o acțiune în despăgubire în fața unei instanțe naționale. Ombudsmanul observă, de asemenea, că reclamanții ar putea aduce avizul detaliat în atenția unei instanțe naționale, care are posibilitatea, în temeiul articolului 15 din Regulamentul 1/2003, de a solicita documente din partea Comisiei în scopul aplicării articolelor 101 și 102 din TFUE. În cele din urmă, Ombudsmanul constată că Comisia a informat, de asemenea, reclamanții cu privire la această din urmă posibilitate [73]. Ombudsmanul consideră că, prin urmare, Comisia a sporit eficacitatea practică a mecanismului prevăzut la articolul 15 ca modalitate de promovare a interesului public pentru asigurarea respectării legislației la nivel privat, reducând astfel necesitatea de a promova același interes public prin acordarea accesului public la documentele în cauză. Ombudsmanul ar dori să încurajeze Comisia să analizeze dacă ar fi utilă adoptarea unei abordări similare în cazurile viitoare și, prin urmare, va face o observație suplimentară în consecință.

115. În proiectul său de recomandare, Ombudsmanul a solicitat, de asemenea, Comisiei să pună în balanță interesul public pentru divulgarea documentelor cu excepția în ceea ce privește protecția scopului unei investigații, pentru a verifica dacă există un interes public superior care justifică divulgarea. În prezent, Comisia a efectuat o analiză suficientă pentru a demonstra motivul pentru care interesul public de divulgare în ceea ce privește toate cele cinci documente nu ar prevala asupra excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul 1049/2001, și anume excepția referitoare la necesitatea de a proteja interesele comerciale. În cazul în care este clar că refuzul de a acorda acces public este justificat în temeiul unei excepții prevăzute în Regulamentul 1049/2001, nu va fi necesar să se demonstreze că refuzul de a acorda acces public ar fi justificat și în temeiul unei alte excepții. În prezent, este clar că decizia Comisiei de a nu acorda acces public este întemeiată în temeiul articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul 1049/2001. În acest context, Ombudsmanul nu consideră în prezent că este necesar, în cazul de față, ca și Comisia să evalueze comparativ interesul public pentru divulgarea documentelor și excepția privind protecția scopului unei investigații.

116. În concluzie, luând în considerare toți factorii menționați mai sus, Ombudsmanul concluzionează că Comisia a acceptat proiectul său de recomandare de a efectua o analiză completă a documentelor la care s-a solicitat accesul în temeiul Regulamentului 1049/2001.

117. Ombudsmanul este conștient de natura delicată și complexă a chestiunilor abordate în prezenta anchetă, care se referă atât la aplicarea Regulamentului 1049/2001, cât și la dezvoltarea politicii Comisiei privind asigurarea respectării legislației UE în materie de concurență la nivel privat. Ombudsmanul constată că Comisia a depus eforturi semnificative pentru a aborda cât mai pe deplin problemele ridicate de prezenta plângere. În acest context, petiționarul dorește să mulțumească Comisiei pentru spiritul de cooperare în care aceasta i-a răspuns în cursul prezentei anchete.

B. Concluzii

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarea concluzie:

Comisia a acceptat proiectul de recomandare al Ombudsmanului.

Reclamanții și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

REMARCARE SUPLIMENTARĂ

Ombudsmanul subliniază că Comisia ar putea promova interesul public pentru asigurarea respectării legislației la nivel privat prin intermediul mecanismului prevăzut la articolul 15 din Regulamentul 1/2003, indicând, atunci când răspunde la o cerere de acces în temeiul Regulamentului 1049/2001 la documentele din dosarele de concurență ale Comisiei, (i) că, în temeiul articolului 15 din Regulamentul 1/2003, instanțele naționale sunt împuternicite să solicite documente din partea Comisiei în scopul aplicării articolelor 101 și 102 din TFUE și (ii) dacă documentele în cauză ar putea fi relevante pentru acțiunile în despăgubire în fața instanțelor naționale.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Adoptată la Strasbourg, 6 aprilie 2010.

---

[1] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[2] Cuprins Societatea C (succesoarea în drepturi a societății B) a formulat recurs împotriva deciziei în fața Tribunalului de Primă Instanță. Tribunalul de Primă Instanță a confirmat decizia Comisiei. Societatea C a formulat recurs la Curtea Europeană de Justiție împotriva hotărârii Tribunalului de Primă Instanță. Curtea de Justiție a respins recursul societății C (prezenta plângere adresată Ombudsmanului nu se referă la aspectele tratate de instanțele europene în cauzele menționate mai sus).

[3] În cazul în care Cauzele conexate T-391/03 și T-70/04, Franchet și Byk/Comisia, Rec., 2006, p. II-2023. În Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, citată anterior, Curtea a statuat că: „[...] articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretat în sensul că această dispoziție, al cărei scop este de a proteja «scopul inspecțiilor, al investigațiilor și al auditurilor», se aplică numai în cazul în care divulgarea documentelor în cauză poate pune în pericol finalizarea inspecțiilor, a investigațiilor sau a auditurilor. [...] a permite ca diferitele documente referitoare la inspecții, investigații sau audituri să intre sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 până la adoptarea măsurilor subsecvente ar face ca accesul la documentele IAS să depindă de un eveniment incert, viitor și posibil îndepărtat, în funcție de rapiditatea și de diligența diferitelor autorități.”

[4] Articolul 339 TFUE (fostul articol 287 CE) prevede următoarele:

„Membrii instituțiilor Uniunii, membrii comitetelor, precum și funcționarii și ceilalți agenți ai Uniunii sunt obligați, chiar și după încetarea funcțiilor lor, să nu divulge informații de tipul celor care fac obiectul obligației de păstrare a secretului profesional, în special informații privind întreprinderile, relațiile lor de afaceri sau componentele lor de cost.”

[5] În cazul în care Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167).

[6] Decizia privind plângerea 1463/2005/TN.

[7] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia/Consiliul și alții [2008], nepublicate încă, punctul 43.

[8] Cauzele conexate T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94, T-314/94, T-315/94, T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 și T-335/94 Limburgse Vinyl/Comisia, Rec., 1999, p. II-931.

Punctul 151 are următorul cuprins: „Având în vedere acest obiectiv general și misiunea încredințată Comisiei, Curtea consideră că, deși, după hotărârea din 15 iunie 1994 de anulare a deciziei din 1988, Comisia nu era obligată să adopte decizia pentru a confirma existența comportamentului anticoncurențial reproșat, nici aceasta nu a fost împiedicată să facă acest lucru [...]”(sublinierea noastră)

[9] A se vedea cauza T-37/91 ICI/Comisia, Rec. 1995, p. II-1901.

Articolul 72 prevede următoarele: "În mod similar, lipsa de obiectivitate pretins demonstrată de Comisie, care, potrivit reclamantei, a interpretat anumite documente într-un mod care denaturează sensul acestora, trebuie examinată în cadrul controlului corectitudinii aprecierii elementelor de probă de către Comisie. Aceasta nu constituie o încălcare a dreptului la apărare de natură să conducă la anularea deciziei și, eventual, la redeschiderea procedurii administrative.” (sublinierea noastră)

A se vedea, de asemenea, cauza C-395/96 P Compagnie Maritime Belge Transports și alții/Comisia, Rec., 2000, p. I-1365.

[10] Ombudsmanul observă că nu se poate prezuma că divulgarea publică a unui document cuprins în dosarul Comisiei face automat acest document inutilizabil în scopul constatării unei încălcări a articolului 101 TFUE (fostul articol 81 CE) și a articolului 102 TFUE (fostul articol 82 CE). A susține o astfel de opinie ar implica faptul că Comisia nu poate utiliza, în scopul aplicării articolului 101 TFUE (fostul articol 81 CE) și a articolului 102 TFUE (fostul articol 82 CE), nicio informație care se află deja în domeniul public. În mod evident, un astfel de punct de vedere nu poate fi susținut, nu în ultimul rând deoarece Comisia utilizează în mod regulat informații care se află deja în domeniul public ca elemente de probă în cadrul procedurilor de aplicare a articolului 101 TFUE (fostul articol 81 CE) și a articolului 102 TFUE (fostul articol 82 CE).

[11] Cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia, citate anterior.

[12] Decizia privind plângerea 1844/2005/GG.

[13] Cauza T-123/99 JT's Corporation/Comisia, Rec., 2000, p. II-3269, punctul 46 și Cauza T-2/03 Verein fûr Konsumenteninformation/Comisia, Rec., 2005, p. II-1121, punctul 73.

[14] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia/Consiliul și alții, citate anterior, punctul 63.

[15] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia/Consiliul și alții, citate anterior, punctul 49.

[16] Cauza T-168/02 IFAW/Comisia, Rec. 2004, p. II-4135, punctele 55-56.

[17] Cauza T-237/02 Technische Glaswerke Ilmenau/Comisia, Rec., 2006, p. II-5131, punctul 77; a se vedea, de asemenea, cauza T-36/04 API/Comisia, hotărârea din 12 septembrie 2007, nepublicată încă, punctul 54.

[18] Cauza T-36/04 API/Comisia, citată anterior, punctul 58.

[19] Cartea albă privind acțiunile în despăgubire pentru încălcarea normelor CE antitrust, COM(2008)165 final; Documentul de lucru al serviciilor Comisiei, SEC(2008) 404.

[20] Articolul 15.

[21] Articolul 20.

[22] Punctul 114.

[23] Punctul 116.

[24] Cauza C-453/99 Courage/Crehan, Rec., 2001, p. I-629, punctele 26-27.

[25] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia/Consiliul și alții, citate anterior, punctul 44.

[26] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia/Consiliul și alții, citate anterior, punctul 45.

[27] Articolul 15 din Regulamentul 1/2003 (citat mai sus) prevede următoarele: "1. ÎNTREBĂRI FRECVENTE În cadrul procedurilor de aplicare a articolului 81 sau 82 din tratat, instanțele statelor membre pot solicita Comisiei să le transmită informațiile pe care le deține sau avizul său cu privire la chestiuni referitoare la aplicarea normelor comunitare de concurență [...]”

[28] Cauza C-2/88 IMM Zwartveld [1990] I-03365, punctul 22, în care se afirmă că "fiecare instituție comunitară are obligația de a acorda asistență activă unor astfel de proceduri judiciare naționale, prezentând documente instanței naționale..."

[29] În acest context, Comisia a făcut trimitere la nota de subsol 24, secțiunea 104 din documentul de lucru.

[30] Cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia, citate anterior.

[31] Cauza T-403/05 MyTravel/Comisia, hotărârea din 9 septembrie 2008, nepublicată încă, punctul 49.

[32] Cauza T-403/05 MyTravel/Comisia, citată anterior, punctul 65.

[33] Articolul 28 din Regulamentul 1/2003 (citat mai sus) prevede următoarele:

„[...] Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre, funcționarii, agenții și alte persoane care lucrează sub supravegherea acestor autorități, precum și funcționarii și funcționarii altor autorități ale statelor membre nu divulgă informațiile obținute sau schimbate în temeiul prezentului regulament și de tipul celor care fac obiectul obligației de păstrare a secretului profesional.”

[34] Cauza T-403/05 MyTravel/Comisia, citată anterior, punctul 89.

[35] Cartea albă privind acțiunile în despăgubire pentru încălcarea normelor antitrust ale CE, citată mai sus.

[36] Cauza Courage/Crehan, citată mai sus.

[37] Cauza T-22/02 Sumitomo Chemical/Comisia, Rec. 2005, p. II-4065, punctul 128.

[38] Cauza T-403/05 MyTravel/Comisia, citată anterior.

[39] Cauza T-212/03 MyTravel/Comisia, Rep., 2008, p. II-1967. Eroarea, care a stat la baza acestei acțiuni în despăgubire împotriva Comisiei, a fost o eroare în aprecierea unei concentrări notificate în temeiul Regulamentului (CEE) nr. 4064/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1310/97 al Consiliului din 30 iunie 1997 (JO 1997, L 180, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41).

[40] Articolul 18 din Regulamentul 1/2003 (citat anterior) prevede următoarele:

„Pentru a-și îndeplini sarcinile care îi revin în temeiul prezentului regulament, Comisia poate, printr-o simplă cerere sau printr-o decizie, să solicite întreprinderilor și asociațiilor de întreprinderi să furnizeze toate informațiile necesare.”

[41] Articolul 20 din Regulamentul 1/2003 (citat mai sus) prevede următoarele:

„Pentru a-și îndeplini sarcinile care îi revin în temeiul prezentului regulament, Comisia poate efectua toate inspecțiile necesare la întreprinderi și asociații de întreprinderi.”

Cu toate acestea, marja de apreciere a unei societăți poate fi neglijabilă în cazul în care solicitarea de informații din partea Comisiei este foarte specifică.

[43] Articolul 11 din Regulamentul nr. 17: Primul regulament de punere în aplicare a articolelor 85 și 86 din tratat, care se aplica la momentul respectiv (JO 13, 1962).

[44] Articolul 14 din Regulamentul nr. 17: Primul regulament de punere în aplicare a articolelor 85 și 86 din tratat, care se aplica la momentul respectiv, citat anterior.

[45] Ombudsmanul constată că Comisia nu a abordat argumentul său, prezentat în propunerea sa de soluție amiabilă, cu privire la obligația Comisiei de a coopera cu instanțele naționale.

[46] Cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia, citate anterior.

[47] Cauza T-403/05 MyTravel/Comisia, citată anterior.

[48] Cauza T-353/94 Postbank NV/Comisia, Rec. 1996, p. II-0921.

Articolul 90 prevede următoarele: „Cu toate acestea, oferind cooperarea sa instanțelor naționale, Comisia nu poate, în niciun caz, să submineze garanțiile oferite particularilor de dispozițiile comunitare privind secretul profesional (a se vedea Hotărârea Delimitis, citată anterior, punctul 53). Respectarea unor astfel de garanții impune Comisiei, confruntată cu o cerere a unei întreprinderi de a fi abilitată să prezinte acestor instanțe documente care conțin informații confidențiale și secrete de afaceri, să ia toate măsurile de precauție necesare pentru a se asigura că dreptul întreprinderilor în cauză la protecția acestor informații nu este compromis de transmiterea documentelor către instanțele naționale sau în cursul acesteia. Astfel de precauții pot include, în special, informarea acestuia din urmă cu privire la documentele sau pasajele din documente care conțin informații confidențiale sau secrete de afaceri. După cum s-a subliniat deja, este responsabilitatea instanței naționale să garanteze protecția confidențialității acestor informații sau secrete de afaceri.”

[49] Cauza C-453/99 Courage și Crehan, citată anterior, punctul 27.

[50] Cauza C-2/88 IMM Zwartveld, citată anterior.

[51] Cauza T-353/94 Postbank NV/Comisia, citată anterior.

[52] A se vedea punctul 53 de mai sus.

[53] În contextul prezentei anchete, Comisia a fost inițial reticentă în ceea ce privește efectuarea unei analize în temeiul Regulamentului 1049/2001. Aceasta a susținut că, întrucât Regulamentul nr. 1/2003 se aplica documentelor în cauză, Regulamentul nr. 1049/2001 nu li se aplica. Cu toate acestea, în pofida acestei reticențe inițiale, Comisia a furnizat ulterior Ombudsmanului justificări în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001. De asemenea, a permis Ombudsmanului să verifice (prin intermediul unei inspecții efectuate de serviciile sale) dacă aceste justificări erau întemeiate. Procedând astfel, Ombudsmanul consideră că, în prezent, Comisia este de acord că Regulamentul 1049/2001 se aplică într-adevăr documentelor în cauză. Ombudsmanul constată că reticența inițială a Comisiei de a recunoaște că Regulamentul 1049/2001 se aplică documentelor examinate a avut loc înainte de clarificarea făcută de Tribunal la punctul 89 din cauza T-403/05 MyTravel/Comisia (menționată mai sus la punctul 53 din prezenta decizie). A se vedea, de asemenea, punctul 104 din prezenta decizie.

[54] Într-adevăr, aceasta este situația în ceea ce privește documentele examinate în cadrul prezentei anchete.

[55] În cazul de față, acest lucru impune Comisiei să evalueze comparativ interesul public pentru divulgarea documentelor examinate cu (i) excepția privind protecția intereselor comerciale (această excepție se referă la toate cele cinci documente) și (ii) excepția privind protecția scopului unei investigații (această excepție se referă, în opinia Ombudsmanului, numai la documentele achiziționate de la societatea D), pentru a verifica dacă există un interes public superior pentru divulgarea publică a documentelor.

[56] Ombudsmanul constată că, în cazul în care dreptul de a solicita accesul public la un document este exercitat efectiv, este foarte probabil ca solicitantul să aibă un interes individual specific în obținerea accesului la documentul respectiv. Ombudsmanul observă că acest fapt nu determină, în niciun fel, în mod pozitiv sau negativ, dacă poate exista și un interes public ca cererile de acces public la astfel de documente să fie acordate persoanelor care aleg efectiv să formuleze cereri de acces la un document.

[57] A se vedea punctul 83 de mai sus.

[58] A se vedea cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia, citată anterior.

[59] A se vedea punctul 80 de mai sus.

[60] A se vedea punctul 138 din cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk/Comisia, citată anterior.

[61] Pentru a ilustra acest aspect delicat, Ombudsmanul observă că nu se poate exclude faptul că persoanele care solicită acces la documente pentru a le utiliza pentru a obține despăgubiri pentru ele însele din cauza încălcărilor anterioare ale articolelor 101 TFUE sau 102 TFUE nu ar putea avea niciun interes de a spori efectul disuasiv viitor al dreptului Uniunii în materie de concurență. În concluzie, interesul individual al persoanei care solicită accesul și interesul public de a acorda accesul pot fi distinse în mod clar în astfel de cazuri. În schimb, persoanele care solicită un document pentru că au un interes individual de a se apăra nu pot susține că nu au, în același timp, un interes de a asigura respectarea principiului dreptului la un proces echitabil. În concluzie, interesul individual și interesul public nu pot fi distinse în mod clar în astfel de cazuri.

[62] Cauza T-403/05 MyTravel/Comisia, citată anterior.

[63] Accentul Ombudsmanului.

[64] Decizia privind plângerea 1844/2005/GG.

[65] Cauza T-123/99 JT's Corporation/Comisia, Rec., 2000, p. II-3269, punctul 46 și Cauza T-2/03 Verein fûr Konsumenteninformation/Comisia, Rec., 2005, p. II-1121, punctul 73.

[66] Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia/Consiliul și alții, citate anterior, punctul 63.

[67] A se vedea cauza T-353/94 Postbank NV/Comisia, citată anterior.

[68] A se vedea cauza T-353/04 Postbank NV/Comisia, citată anterior, punctul 90.

[69] Cu toate acestea, Ombudsmanul consideră că este necesar să sublinieze că faptul că protecția unor astfel de documente care conțin astfel de informații are o pondere semnificativă nu înseamnă că documentele nu pot fi niciodată făcute publice. În concluzie, garanțiile juridice acordate particularilor prin dispozițiile comunitare privind secretul profesional menționate în Hotărârea Postbank nu sunt absolute. În special, garanțiile juridice trebuie să țină seama de normele juridice aplicabile, cum ar fi cele prevăzute în Regulamentul 1049/2001, care permit accesul publicului în circumstanțe excepționale (și anume, atunci când există un interes public superior).

[70] Cauza T-105/95 WWF UK/Comisia, Rec. 1997, p. II-313. Articolul 65 prevede următoarele: „Ar fi imposibil, din punct de vedere practic, să se ofere motive care să justifice necesitatea confidențialității pentru fiecare document în parte fără a divulga conținutul documentului și, prin urmare, fără a priva excepția de scopul său însuși.”

[71] În cauza T-353/94 Postbank NV/Comisia (citată mai sus), Curtea a afirmat că obligația de cooperare loială între instituții și autoritățile naționale impune ca instanța națională să se asigure că informațiile confidențiale sunt protejate, în special secretele de afaceri.

[72] Ombudsmanul a analizat cu atenție declarația Comisiei, astfel cum a fost prezentată la punctul 90 de mai sus, potrivit căreia, chiar dacă ar exista un interes public, divulgarea documentelor nu ar fi justificată, deoarece dreptul comunitar prevede protecția interesului public printr-o procedură specifică prin care documentele care conțin informații sensibile din punct de vedere comercial nu trebuie să fie puse la dispoziția publicului larg. Ombudsmanul nu înțelege această declarație ca pe o încercare a Comisiei de a reveni la poziția sa inițială (eronă) potrivit căreia Regulamentul 1/2003 se aplică excluderii Regulamentului 1049/2001. Mai degrabă, el înțelege că Comisia consideră în mod corect că posibilitatea de a avea acces la documente în temeiul Regulamentului 1/2003 este un factor relevant care trebuie luat în considerare atunci când se efectuează evaluarea comparativă în temeiul Regulamentului 1049/2001.

[73] Ombudsmanul constată că, în răspunsul la cererea de confirmare a reclamanților, Comisia a declarat următoarele:

„obligația de cooperare loială între instituții și autoritățile naționale, în special instanțele judecătorești, poate duce la comunicarea către instanțe de către Comisie a documentelor, la care publicul nu are acces, în conformitate cu ordinele Curții în cauzele Zwartveld”.