Contextul plângerii

1. Ca răspuns la pandemia de COVID-19, UE a creat Mecanismul de redresare și reziliență (MRR), un instrument prin care Comisia Europeană colectează fonduri de pe piețe pentru a ajuta statele membre să pună în aplicare reforme și investiții. Având la dispoziție peste 700 de miliarde EUR, amploarea și domeniul de aplicare al finanțării MRR sunt menite să aibă un efect transformator prin plasarea economiilor și societăților europene pe o traiectorie mai durabilă în urma șocului pandemiei.

2. Pentru a beneficia de sprijinul financiar al MRR, statele membre trebuie să prezinte Comisiei planurile naționale de redresare și reziliență (PNRR) spre aprobare și aprobare ulterioară de către Consiliul UE. Planurile naționale de redresare și reziliență stabilesc reformele și investițiile (jaloane și ținte) care urmează să fie puse în aplicare până la sfârșitul anului 2026. Ulterior, statele membre pot solicita plăți după îndeplinirea jaloanelor și a țintelor.

3. Reclamantul, jurnalist, lucrează la obținerea unei perspective asupra procesului de negociere și aprobare a planurilor naționale de redresare și reziliență.

4. În mai 2021, reclamantul a solicitat acces public [1] la documente privind interacțiunile pe care Comisia le-a avut cu guvernul francez în timpul lucrărilor la proiectul de plan de redresare și reziliență și la documente privind posibile contacte între Comisie și părțile interesate neguvernamentale franceze, cum ar fi grupurile de lobby, grupurile de reflecție, federațiile profesionale sau întreprinderile private.

5. În iunie 2021, Comisia a aprobat [2] planul de redresare și reziliență al Franței și a emis o propunere de decizie de punere în aplicare a Consiliului de acordare a unor granturi în valoare de 39,4 miliarde EUR Franței în cadrul mecanismului.

6. La 6 iulie 2021, Consiliul UE a adoptat decizia de punere în aplicare [3], pe baza căreia Franța a primit o primă tranșă de 5,1 miliarde EUR.

7. În aceeași zi, Comisia a informat reclamantul că a identificat 83 (seturi de) documente ca intrând în domeniul de aplicare al cererii sale de acces public. Acesta a acordat un acces larg la 37 de documente [4], ocultând numai datele cu caracter personal. Comisia a refuzat accesul la restul de 46 (seturi de) documente, susținând că divulgarea acestora ar submina protecția politicii financiare, monetare sau economice a statului membru în cauză și un proces decizional în curs [5].

8. Nemulțumit de răspunsul Comisiei, reclamantul i-a solicitat acesteia să își revizuiască decizia de a refuza accesul la 46 (seturi de) documente în întregime (prin depunerea unei „cereri de confirmare”).

9. În urma intervenției Ombudsmanului [6], Comisia a adoptat o decizie de confirmare în iunie 2022. Aceasta a acordat acces deplin la un document, acces parțial la părți din 24 (seturi de) documente și a refuzat accesul la 21 (seturi de) documente în întregime. Prin refuzul accesului, Comisia a susținut că divulgarea ar aduce atingere interesului public în ceea ce privește politica financiară, monetară sau economică a Franței, precum și unui proces decizional în curs.

10. Nemulțumit de decizia Comisiei, reclamantul s-a adresat din nou Ombudsmanului în iunie 2022.

11. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la refuzul Comisiei de a acorda acces public deplin la 39 (seturi de) documente.

12. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat toate cele 46 (seturi de) documente în discuție în cererea de confirmare a reclamantului. Acestea s-au încadrat în mare parte în patru categorii: (i) schimburi de e-mailuri între Comisie și autoritățile franceze, inclusiv (ii) proiecte de capitole din planul de redresare și reziliență al Franței și (iii) evaluarea acestuia de către Comisie; și (iv) procesele-verbale interne ale reuniunilor dintre Comisie și autoritățile franceze, care nu au fost comunicate autorităților franceze.

13. De asemenea, Ombudsmanul a invitat Comisia să prezinte observații suplimentare ca răspuns la plângere, dar nu a primit niciun răspuns.

Propunerea de soluție a Ombudsmanului

14. În propunerea sa de soluție, Ombudsmanul a subliniat că accesul public la documente este un drept fundamental care ar trebui interpretat în sens larg.

15. Deși Ombudsmanul a constatat că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită atunci când a refuzat accesul public la unele (părți) din documente pe baza necesității de a proteja interesul public în ceea ce privește politica financiară, monetară sau economică a Franței, acesta a considerat că informațiile nedivulgate nu intrau sub incidența acestei excepții în întregime.

16. În acest context, Ombudsmanul a observat că unele părți ale documentelor în cauză conțin informații despre mediu sau chiar informații privind emisiile în mediu în sensul Regulamentului Aarhus [7]. Ombudsmanul a considerat că, deși excepția pentru protecția politicii financiare, monetare sau economice a unui stat membru nu poate fi înlăturată de un alt interes public care este considerat mai important, aceasta ar trebui aplicată cu atât mai restrictiv în astfel de circumstanțe [8].

17. Ombudsmanul a considerat, de asemenea, că aplicarea de către Comisie a excepției pentru protecția unui proces decizional în curs nu a fost rezonabilă. Ea consideră că este dificil de înțeles modul în care procesul decizional s-ar putea extinde până în 2026, care este termenul pentru adoptarea deciziilor de plată de către Comisie.

18. Prin urmare, Ombudsmanul a propus Comisiei să reexamineze documentele la care a refuzat să acorde acces în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a patra liniuță și al articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001, pentru a acorda reclamantului un acces public semnificativ sporit [9].

19. Referindu-se la argumentele pe care le-a prezentat în decizia sa de confirmare, Comisia a respins propunerea de soluție a Ombudsmanului [10].

20. Comisia a făcut trimitere, de asemenea, la jurisprudența recentă a UE [11], care prevede că divulgarea documentelor referitoare la planul de redresare și reziliență al unui stat membru ar submina, prin natura lor preliminară și prin conținutul lor, interesul public în ceea ce privește politica financiară și economică a statului membru [12] și ar compromite poziția de negociere a statului membru în viitoarele cereri de plată a contribuției financiare rămase [13].

21. În plus, Comisia a considerat că trimiterea Ombudsmanului la Regulamentul Aarhus nu este aplicabilă în acest caz, deoarece, în opinia Comisiei, măsurile cuprinse în planul de redresare și reziliență al Franței nu se referă la „emisii în mediu”.

22. În observațiile sale privind răspunsul Comisiei la propunerea de soluție a Ombudsmanului, reclamantul a declarat că regretă profund răspunsul negativ al Comisiei. El consideră că Comisia refuză să acționeze în mod transparent cu privire la o chestiune atât de importantă. Reclamantul a subliniat, de asemenea, că a trebuit să aștepte mai mult de un an răspunsul Comisiei, ceea ce încalcă în mod clar Regulamentul 1049/2001. El a bănuit că această întârziere a fost intenționată.

Evaluarea Ombudsmanului în urma propunerii de soluție

23. Ombudsmanul regretă faptul că Comisia nu a acceptat propunerea sa de soluție.

24. Ombudsmanul consideră în continuare că ar fi putut fi acordat un acces mai larg la documentele solicitate, deoarece inspecția a arătat că nu toate informațiile pe care Comisia nu le-a divulgat sunt sensibile și intră sub incidența excepțiilor invocate. Ombudsmanul a oferit exemple de astfel de informații în propunerea sa de soluție.

25. Din păcate, Comisia nu s-a implicat în exemplele oferite de Ombudsman.

26.  În schimb, Comisia s-a referit la obiecțiile autorităților franceze atunci când a refuzat accesul (integral) la documentele provenite din Franța, precum și la aprecierea sa prima facie potrivit căreia aceste obiecții păreau întemeiate. În ceea ce privește documentele sale „proprii”, Comisia și-a menținut poziția potrivit căreia părțile reținute reflectă discuțiile privind aspecte specifice legate de planul de redresare și reziliență al Franței, cum ar fi jaloanele și țintele pentru fiecare măsură și componentă, precum și detaliile privind calendarul plăților, justificând recurgerea la excepția care se referă la protecția politicii financiare, monetare sau economice a UE sau a unui stat membru.

27. În susținerea invocării excepției, Comisia a făcut trimitere la o hotărâre recentă a Tribunalului, în care Curtea a statuat că Comisia putea concluziona în mod întemeiat că divulgarea unor documente care priveau planul de redresare și reziliență al unui alt stat membru (Spania) ar aduce atingere, ca urmare a caracterului lor preliminar și a conținutului lor, interesului public în ceea ce privește politica financiară și economică a statului membru în cauză.

28. Ombudsmanul are de formulat trei observații în această privință.

29. În primul rând, hotărârea menționată de Comisie se referea la decizia sa de a refuza accesul public la trei documente care proveneau toate de la autoritățile spaniole – și anume proiectul de plan de redresare și reziliență prezentat Comisiei de autoritățile spaniole, o scrisoare din partea autorităților spaniole prin care se anunța transmiterea oficială a planului de redresare și reziliență și o scrisoare suplimentară din partea autorităților spaniole adresată Comisiei, inclusiv informații privind anumite componente ale planului de redresare și reziliență. În cauza aflată pe rolul Tribunalului, Spania s-a opus divulgării celor trei documente, întemeindu-se în special pe excepția referitoare la protecția interesului public în ceea ce privește politica sa economică. Curtea a constatat că Comisia verificase dacă obiecția Spaniei era, prima facie, întemeiată.

30. Cu toate acestea,  cazul de față se referă la o gamă largă de documente [39 (seturi de) documente în total], care, astfel cum a subliniat Ombudsmanul în propunerea sa de soluție, se încadrează în patru mari categorii: (i) schimburi de e-mailuri între personalul Comisiei și personalul autorităților franceze, inclusiv (ii) proiecte de capitole din planul de redresare și reziliență al Franței și (iii) evaluarea acestuia de către Comisie; și (iv) procesele-verbale interne ale reuniunilor dintre personalul Comisiei și personalul autorităților franceze.

31. Multe dintre documentele identificate sunt, așadar, de natură diferită de cele în discuție în cauza aflată pe rolul Tribunalului. În plus, multe dintre documente provin de la Comisie, ceea ce înseamnă că Comisia este obligată să efectueze o examinare specifică și individuală atunci când primește o cerere de acces public la aceste documente. Deși instituțiile Uniunii dispun de o marjă largă de apreciere atunci când decid cu privire la ceea ce impune protecția politicii financiare, monetare sau economice a Uniunii sau a statelor membre în ceea ce privește divulgarea documentelor, acestea sunt totuși obligate să demonstreze un „risc specific și real”. Pe baza inspecției efectuate în cadrul acestei anchete, Ombudsmanul a constatat că evaluarea de către Comisie a cererii de acces public a fost insuficientă.

32. În al doilea rând, Ombudsmanul observă că Tribunalul nu s-a pronunțat cu privire la aplicarea excepției procesului decizional în curs. În acest context, ea își reiterează opinia potrivit căreia este dificil de înțeles modul în care documentele referitoare la negocierile închise ale unui plan de redresare și reziliență „se transformă” în documente în cadrul unui proces decizional în curs privind respectarea planului de redresare și reziliență. Ombudsmanul își menține opinia potrivit căreia Comisia nu a furnizat niciun argument care să demonstreze modul precis în care divulgarea documentelor, care sunt legate de stabilirea jaloanelor, ar putea submina grav evaluarea sa viitoare cu privire la îndeplinirea acestor jaloane.

33. În cele din urmă, Ombudsmanul își menține opinia potrivit căreia unele părți ale documentelor conțin „informații despre mediu” sau chiar informații privind emisiile în mediu în sensul Regulamentului Aarhus. Ea reamintește că „informațiile despre mediu” pot fi orice informații utilizate în politicile sau legislația referitoare la mediu [14]. În temeiul Regulamentului Aarhus al UE, în cazul în care un document conține astfel de „informații despre mediu”, excepțiile prevăzute în legislația UE privind accesul publicului trebuie interpretate cu atât mai restrictiv [15].

34. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul își confirmă poziția potrivit căreia Comisia ar fi trebuit să acorde un acces semnificativ mai larg la documentele solicitate. Faptul că Comisia nu a făcut acest lucru este deosebit de îngrijorător, având în vedere interesul public clar de a asigura cât mai multă transparență posibil în jurul MRR [16].

35. În ceea ce privește timpul necesar Comisiei pentru a prelucra cererea de acces a reclamantului, Ombudsmanul observă că acest caz este un alt exemplu de întârzieri semnificative și sistemice cu care se confruntă Comisia în tratarea cererilor de confirmare, pe care Ombudsmanul le-a considerat ca reprezentând administrare defectuoasă în contextul unei anchete din proprie inițiativă cu privire la această chestiune la începutul acestui an.[17] Cel mai recent, Ombudsmanul a adus această chestiune în atenția Parlamentului European prin intermediul unui raport special [18].

36. În general, Ombudsmanul consideră că modul în care Comisia a tratat această solicitare nu este cel la care cetățenii au dreptul să se aștepte de la o administrație a UE deschisă, modernă și orientată spre servicii.

37. Întrucât Comisia a reevaluat chestiunea și a ajuns la aceeași concluzie pe care a adoptat-o în decizia sa de confirmare, și anume că accesul la documentele în cauză trebuie refuzat în totalitate, Ombudsmanul nu vede niciun scop util în continuarea acestei anchete.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Ombudsmanul își confirmă poziția potrivit căreia Comisia ar fi trebuit să acorde un acces semnificativ mai larg la documentele solicitate. Faptul că Comisia nu a făcut acest lucru este deosebit de îngrijorător, având în vedere interesul public clar de a asigura cât mai multă transparență posibil în ceea ce privește Mecanismul de redresare și reziliență.

În general, Ombudsmanul constată că modul în care Comisia a tratat această solicitare nu este cel la care cetățenii au dreptul să se aștepte de la o administrație a UE deschisă, modernă și orientată spre servicii.

Întrucât Comisia a reevaluat chestiunea și a ajuns la aceeași concluzie pe care a adoptat-o în decizia sa de confirmare, și anume că accesul la documentele în cauză trebuie refuzat în totalitate, Ombudsmanul nu vede niciun scop util în continuarea acestei anchete.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 27.10.2023

[1] În temeiul Regulamentului 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] A se vedea https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3153  

[3] Decizia și anexele sale sunt disponibile la adresa: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/public-register-search/results/?WordsInSubject=&WordsInText=&DocumentNumber=11150%2F23+&InterinstitutionalFiles=&DocumentDateFrom=&DocumentDateTo=&MeetingDateFrom=&MeetingDateTo=&DocumentLanguage=EN&OrderBy=DOCUMENT_DATE+DESC&ctl00%24ctl00%24cpMain%24cpMain%24btnSubmit

[4] Aceste documente constau în principal în documentație și corespondență schimbate cu autoritățile franceze în cursul etapei de pregătire și evaluare a planului de redresare și reziliență al Franței, inclusiv procese-verbale ale reuniunilor și scurte schimburi între serviciile Comisiei.

[5] În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) a patra liniuță și cu articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001.

[6] A se vedea ancheta Ombudsmanului privind modul în care Comisia Europeană a tratat o cerere de acces public la documente referitoare la planul național francez în cadrul MRR (cazul 648/2022/LDS): https://ombudsman.europa.eu/en/case/en/61426

[7] Regulamentul 1367/2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367. În plus, Regulamentul privind MRR prevede că nicio măsură inclusă într-un plan național de redresare și reziliență nu ar trebui să aducă prejudicii semnificative obiectivelor de mediu în sensul articolului 17 din Regulamentul privind taxonomia [Regulamentul 2020/852 privind instituirea unui cadru care să faciliteze investițiile durabile, prin stabilirea unui sistem de clasificare (sau a unei „taxonomii”) pentru activitățile economice durabile din punctul de vedere al mediului]. În conformitate cu Regulamentul privind MRR, evaluarea planurilor naționale ar trebui să asigure faptul că fiecare măsură (reforme și investiții) din cadrul planului respectă principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ”. Conform orientărilor furnizate de Comisie, statele membre ar trebui să furnizeze o evaluare individuală a principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ” pentru fiecare măsură din cadrul fiecărei componente a planului național [Comunicarea Comisiei, Orientări tehnice privind aplicarea principiului de „a nu prejudicia în mod semnificativ” în temeiul Regulamentului privind Mecanismul de redresare și reziliență, Bruxelles, 12.2.2021, C(2021) 1054 final, p. 2 și 3, disponibile la adresa: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c2021_1054_en.pdf).

[8] A se vedea articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus.

[9] Textul integral al propunerii de soluție a Ombudsmanului este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/176523

[10] Textul integral al răspunsului Comisiei la propunerea de soluție este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176524

[11] Hotărârea Tribunalului din 15 februarie 2023, Asesores Comunitarious/Comisia, T-77/22; disponibil la adresa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=270470&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=826561

[12] Ibidem, punctul 63.

[13] Ibidem, punctele 58-59.

[14] Hotărârea din 4 septembrie 2018, Client Earth/Comisia, C-57/16 P, punctul 97; disponibil la adresa https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918932

[15] Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului, JO L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367

[16] Transparența și responsabilitatea Mecanismului de redresare și reziliență (cazul SI/6/2021); disponibilă la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59363

[17] Recomandare privind timpul necesar Comisiei Europene pentru a trata cererile de acces public la documente

(ancheta strategică OI/2/2022/OAM), disponibilă la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661

[18] Raportul special al Ombudsmanului European în ancheta sa strategică privind perioada în care Comisia Europeană

tratează cererile de acces public la documente (OI/2/2022/OAM);

https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425.