Contextul plângerii

1. Banca Europeană de Investiții (BEI) a instituit o politică de transparență [1] care descrie ce informații privind activitățile sale în calitate de bancă ar trebui publicate în mod regulat și proactiv pe site-ul său web. Astfel de informații se referă, de exemplu, la rezumatele proiectelor avute în vedere pentru finanțare (inclusiv numele proiectului, promotorul, locația și o descriere a proiectului).[2] Politica de transparență specifică, de asemenea, momentul în care anumite informații ar trebui făcute publice, de exemplu, rezumatele proiectelor ar trebui publicate cu cel puțin trei săptămâni înainte ca finanțarea proiectului să fie luată în considerare pentru aprobare de către Consiliul de administrație al BEI (denumit în continuare „Consiliul”). Cu toate acestea, publicarea poate fi amânată în unele cazuri până după aprobarea comitetului sau chiar până după semnarea acordului de finanțare, dacă există motive justificate în acest sens.

2. Documentele care nu sunt publicate în mod proactiv pot fi obținute la cerere, în conformitate cu dreptul de acces public la documente. Dispozițiile de punere în aplicare a acestui drept sunt, de asemenea, prevăzute în politica de transparență [3].

3. Reclamantul este o rețea de organizații de mediu care monitorizează activitatea BEI, printre alte instituții financiare publice.

4. În octombrie 2022, reclamantul a aflat, dintr-un comunicat de presă al BEI [4], că BEI aprobase investiții pentru diverse proiecte energetice. Reclamantul a remarcat că BEI nu a publicat nicio informație sintetică pe site-ul său web cu privire la unul dintre aceste proiecte, care viza finanțarea modernizării infrastructurii rețelei de distribuție a energiei electrice în Polonia.

5. În noiembrie 2022, reclamantul a întrebat BEI despre ce este vorba în proiect și de ce nu a publicat încă nicio informație cu privire la acesta.

6. BEI a răspuns că publicarea rezumatului proiectului a fost amânată temporar până după semnarea acordului de finanțare „pentru a proteja interesele comerciale ale promotorilor” și a făcut trimitere la politica sa în materie de transparență [5].

7. Reclamantul a solicitat apoi BEI să își revizuiască decizia de a nu divulga rezumatul proiectului (prin depunerea unei „cereri de confirmare”).

8. În decembrie 2022, BEI a adoptat o decizie de confirmare prin care a refuzat accesul public la rezumatul proiectului în cauză. Aceasta și-a întemeiat decizia pe politica sa de transparență, care permite amânarea publicării rezumatelor proiectelor până după semnarea unui acord de finanțare [6] și a invocat excepția pentru protecția intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice [7].

9. O săptămână mai târziu, acordul de finanțare a fost semnat și publicat ulterior într-un comunicat de presă.[8] Aproximativ două săptămâni mai târziu, rezumatul proiectului a fost publicat pe site-ul web al BEI [9].

10. Nemulțumit de refuzul BEI de a divulga rezumatul proiectului la momentul solicitării sale, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului la 30 decembrie 2022.

Ancheta

11. Ombudsmanul a deschis o anchetă pentru a stabili dacă decizia BEI de a refuza accesul public la rezumatul proiectului era, la momentul adoptării sale, justificată.

12. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat cererea promotorului adresată BEI de a amâna publicarea rezumatului proiectului până după semnarea împrumutului, precum și acordul de confidențialitate semnat între BEI și promotor care acoperă informațiile despre proiect. Echipa de anchetă a Ombudsmanului s-a întâlnit, de asemenea, cu reprezentanții BEI. Raportul privind reuniunea [10] a fost comunicat reclamantului, care a formulat observații cu privire la acesta. În urma reuniunii, echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat, de asemenea, consultările cu terții efectuate de BEI în etapa deciziei de confirmare.

Argumentele prezentate

13. În decizia sa de confirmare, BEI a explicat că termenul pentru publicarea rezumatului acestui proiect a fost stabilit în conformitate cu articolul 4.7 din politica sa de transparență. Mai precis, în speță, rezumatul urma să fie publicat după semnarea acordului financiar, pentru a proteja interesele comerciale ale promotorului. Aceasta a susținut, de asemenea, că, întrucât promotorul era o societate cotată la bursă, publicarea informațiilor privind un posibil împrumut acordat de BEI înainte de semnare a fost considerată drept informație sensibilă la piață. BEI s-a referit, de asemenea, la existența unui acord de confidențialitate în ceea ce privește schimbul de informații dintre BEI și promotor. Aceasta a concluzionat, pe de o parte, că decizia de a amâna publicarea rezumatului până după semnarea împrumutului era conformă cu dispozițiile acestuia și, pe de altă parte, că refuzul de a divulga orice informație cu privire la proiectul respectiv, la momentul respectiv, era justificat pe baza excepției de protecție a intereselor comerciale ale promotorului.

14. Reprezentanții BEI au oferit clarificări suplimentare în cadrul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului. În ceea ce privește publicarea proactivă a rezumatelor, BEI a afirmat că examinează cererile promotorilor de a amâna publicarea informațiilor de la caz la caz, ținând seama de faptele și circumstanțele fiecărui caz în parte. Această evaluare nu este influențată de faptul că este posibil ca promotorul în cauză să fi primit deja împrumuturi de la BEI în trecut sau să fi fost de acord, cu alte ocazii, cu publicarea rezumatelor mai devreme în cursul procesului.

15. În ceea ce privește cererile individuale de acces public, BEI a declarat că solicită punctul de vedere al promotorului în cauză, efectuează o analiză detaliată a punctului de vedere al promotorului cu privire la caracterul sensibil din punct de vedere comercial al informațiilor referitoare la proiect și apoi formulează o concluzie independentă cu privire la aplicabilitatea excepțiilor prevăzute în politica de transparență a BEI. Existența unui acord de nedivulgare cu promotorul nu prevalează asupra dispozițiilor politicii de transparență, ceea ce înseamnă că BEI poate decide să divulge informațiile proiectului chiar dacă există un astfel de acord.

16. În acest caz, BEI a evaluat cererea inițială a reclamantului și cererea de confirmare. În etapa de confirmare, promotorul a fost contactat din nou pentru a stabili dacă unele informații privind proiectul ar putea fi publicate în lumina cererii de confirmare a reclamantului. Promotorul și-a menținut cererea de a nu divulga astfel de informații decât după semnarea împrumutului.

17. BEI a efectuat propria evaluare a informațiilor cuprinse în rezumat și a concluzionat că acestea sunt într-adevăr sensibile din punct de vedere comercial (chiar și numele, valoarea proiectului și valoarea împrumutului). BEI a ajuns la această concluzie având în vedere valoarea împrumutului preconizat, care reprezenta aproximativ un sfert din capitalizarea bursieră a promotorului, precum și faptul că promotorul era o societate cotată la bursă și cotată la bursă. BEI a explicat că, în conformitate cu politica sa în materie de transparență, trebuie să evite divulgările care ar putea submina interesele justificate sau ar putea încălca legislația UE [cum ar fi Regulamentul privind abuzul ^{de piață [11]].} De asemenea, a fost luat în considerare faptul că rezumatul trebuia să fie publicat după semnarea acordului financiar, și anume la scurt timp după adoptarea deciziei de confirmare.

18. În plângerea sa adresată Ombudsmanului, reclamantul a susținut că BEI nu a furnizat o justificare suficientă pentru nedivulgarea informațiilor privind proiectul decât după semnarea acordului de finanțare. Simplul fapt că promotorul este o societate cotată la bursă nu ar putea justifica, în sine, nedivulgarea rezumatului proiectului. O astfel de abordare ar implica faptul că, pentru toate societățile similare, informațiile referitoare la proiecte ar fi considerate în mod automat confidențiale până la semnare, fără a se verifica în prealabil dacă divulgarea ar putea aduce efectiv atingere intereselor comerciale ale societăților. În plus, reclamantul a susținut că prețul de piață pentru societățile pe acțiuni a fost afectat de mai mulți factori și, prin urmare, nu este clar de ce publicarea informațiilor despre BEI care are în vedere un împrumut ar pune în pericol interesele comerciale ale societății mai mult decât alți factori de piață.

19. În observațiile sale cu privire la raportul reuniunii, reclamantul a adăugat că rezumatul proiectului conținea informații despre mediu care, în conformitate atât cu politica de transparență a BEI, cât și cu Regulamentul Aarhus al UE [12], fac obiectul unui prag de transparență mai ridicat. În opinia sa, BEI nu pare să fi luat în considerare natura ecologică a informațiilor în cauză atunci când a evaluat cererea de confirmare.

20. Reclamantul a susținut, de asemenea, că BEI nu a efectuat propria analiză a cererii de confirmare. Dimpotrivă, aceasta s-a întemeiat pe avizul terțului consultat. În opinia sa, BEI nu a furnizat o motivare adecvată cu privire la riscul real și specific pentru interesele comerciale ale promotorului în cazul divulgării rezumatului proiectului la momentul deciziei de confirmare. Reclamantul a considerat că raționamentul BEI este „pur ipotetic”.

Evaluarea Ombudsmanului

21. Ancheta Ombudsmanului a urmărit să evalueze dacă decizia BEI de a refuza accesul la rezumatul proiectului, la momentul adoptării sale, era rezonabilă în raport cu termenii politicii sale în materie de transparență și cu jurisprudența UE privind accesul public la documente.

22. Atunci când evaluează o cerere de acces public la documente, o instituție a UE trebuie să efectueze o evaluare concretă și individuală a conținutului documentului (documentelor) solicitat(e). Acest lucru permite instituției să evalueze dacă se aplică o excepție de la dreptul de acces public și/sau dacă există posibilitatea de a acorda acces parțial.

23. Informațiile comerciale pot fi protejate în cadrul politicii de transparență a BEI. Această excepție servește la protejarea informațiilor sensibile din punct de vedere comercial, și anume a informațiilor care, dacă ar fi divulgate, ar submina interesele comerciale legitime ale entității în cauză. Atunci când aplică această excepție, instituția trebuie să explice modul în care divulgarea ar submina în mod specific și efectiv interesele comerciale legitime în cauză. În plus, riscul ca prejudiciul suspectat să se producă trebuie să fie previzibil în mod rezonabil și nu pur ipotetic [13].

24. Ombudsmanul observă că, în evaluarea cererii de acces a reclamantului, BEI a luat în considerare faptul că rezumatul proiectului solicitat urma să fie publicat la scurt timp după cererea de confirmare a reclamantului. Ombudsmanul ar dori să sublinieze necesitatea ca BEI să facă distincția între publicarea „proactivă” a informațiilor și tratarea cererilor „reactive” de acces la documente și informații, care sunt reglementate de norme diferite prevăzute în politica de transparență a BEI. Atunci când ia în considerare o cerere individuală de acces, BEI ar trebui să își limiteze evaluarea prejudiciului la posibila aplicare a uneia sau mai multora dintre excepțiile prevăzute în secțiunea 5 din politica sa de transparență, lăsând la o parte considerațiile privind eventuala publicare proactivă a documentului solicitat.

25. Deși acest lucru nu reieșea în mod evident din decizia de confirmare, reprezentanții BEI au clarificat în cursul reuniunii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului că BEI a efectuat o evaluare individuală și independentă a cererii de acces și a conținutului documentului care intră în domeniul de aplicare al cererii reclamantului. BEI a consultat, de asemenea, partea terță în cauză atunci când a evaluat dacă accesul ar putea fi acordat, dar a clarificat faptul că decizia de a nu divulga informațiile s-a bazat pe propria sa evaluare [14].

26. Raționamentul BEI pentru refuzul accesului pare să fie că divulgarea publică a informațiilor cu privire la proiect, într-un moment în care exista încă posibilitatea ca BEI să amâne sau chiar să nu acorde împrumutul, în cazul în care acest lucru s-ar fi întâmplat, ar fi putut aduce atingere intereselor comerciale ale promotorului. În special, BEI s-a referit la valoarea împrumutului avut în vedere și la faptul că promotorul era o societate cotată la bursă. Cu toate acestea, BEI nu a prezentat niciun element concret care ar fi sugerat posibilitatea de a amâna sau chiar de a nu acorda împrumutul în acest caz. În acest context, Ombudsmanul reamintește că BEI a refuzat să divulge reclamantului informațiile privind proiectul cu o săptămână înainte de semnarea acordului de împrumut și la o lună după aprobarea finanțării proiectului de către Consiliul de administrație al BEI. La momentul aprobării, BEI anunțase chiar public sprijinul său financiar pentru diverse proiecte energetice, inclusiv pentru proiectul în cauză din Polonia (fără a dezvălui însă detaliile exacte).

27. Prin urmare, Ombudsmanul nu este convins că motivele furnizate de BEI pentru a refuza accesul erau suficiente pentru a justifica aplicarea excepției pentru protecția intereselor comerciale, la momentul deciziei de confirmare. Ombudsmanul înțelege că BEI trebuie să fie conștientă de orice informații sau documente făcute publice înainte de semnarea oficială a acordului financiar. Cu toate acestea, pentru ca excepțiile de la accesul public să fie invocate în mod rezonabil, BEI trebuie să demonstreze existența unui risc previzibil în mod rezonabil, și nu pur ipotetic.

28. Cu toate acestea, având în vedere că rezumatul proiectului este în prezent public, nu se justifică efectuarea de investigații suplimentare în această privință.

29. În viitor, BEI ar trebui să se asigure că oferă solicitanților explicații care să le permită să înțeleagă motivele pentru care li se refuză accesul la un anumit document și, în același timp, să permită revizuirea corespunzătoare a deciziei respective. Nu este suficient să se invoce o excepție sau să se facă referire doar la o excepție cu considerații generale. În plus, atunci când se bazează pe excepții de la accesul public care nu sunt absolute, BEI trebuie să includă în deciziile sale elemente care să demonstreze examinarea existenței unui interes public superior. În special, atunci când tratează documente care conțin informații despre mediu, BEI trebuie să ia în considerare acest lucru în evaluarea sa, având în vedere că se consideră că există un interes public în ceea ce privește accesul la informațiile despre mediu în temeiul Regulamentului Aarhus al UE. În plus, astfel cum s-a explicat mai sus, BEI ar trebui să se abțină de la a face trimitere la politica sa de transparență „proactivă” atunci când refuză să acorde accesul într-o anumită cerere de acces public.

30. Ombudsmanul recunoaște că BEI își desfășoară activitatea într-un cadru de afaceri și că acest lucru creează obligații de confidențialitate legate de afaceri. Cu toate acestea, BEI este, de asemenea, un organism al UE care trebuie să respecte standarde înalte de transparență și de implicare a părților interesate. De exemplu, atunci când desfășoară consultări cu părți terțe, BEI ar trebui să informeze în mod clar partea terță în cauză că publicului ar trebui să i se acorde cel mai larg acces posibil la documentele UE și că orice motiv de refuz ar trebui să se bazeze pe excepțiile prevăzute în politica de transparență a BEI, și nu pe alte considerente. BEI ar putea lua în considerare furnizarea de orientări și modele concepute pentru astfel de consultări tuturor celor implicați în tratarea cererilor de acces public.

31. Ombudsmanul va face sugestii care să reflecte observațiile de mai sus.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Nicio altă anchetă nu este justificată.

Reclamantul și BEI vor fi informați cu privire la această decizie.

Sugestii de îmbunătățire

BEI ar trebui să facă distincția între politica sa privind publicarea „proactivă” a informațiilor și tratarea cererilor „reactive” de acces public la documente și informații, care sunt reglementate de norme diferite prevăzute în politica de transparență a BEI. În special, atunci când ia în considerare o cerere individuală de acces public, BEI ar trebui să își limiteze evaluarea la posibila aplicare a uneia sau mai multora dintre excepțiile prevăzute în secțiunea 5 din politica sa de transparență, lăsând la o parte considerațiile privind eventuala publicare proactivă a documentului solicitat.

BEI ar trebui să se asigure că furnizează motive detaliate atunci când refuză accesul public la documente, explicând modul în care divulgarea documentelor solicitate ar putea submina în mod specific și efectiv interesul (interesele) protejat(e) de politica sa de transparență. BEI ar trebui, de asemenea, să reflecte în deciziile sale finale dacă a examinat existența unui interes public superior care justifică divulgarea, după caz, și dacă a fost luat în considerare accesul parțial.

Atunci când desfășoară consultări cu părți terțe, BEI ar trebui să informeze în mod clar partea terță în cauză că publicului ar trebui să i se acorde cel mai larg acces posibil la documentele UE și că orice motiv de refuz ar trebui să se bazeze pe excepțiile prevăzute în politica de transparență a BEI, și nu pe alte considerente.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 17.7.2023

[1] Politica de transparență a Grupului BEI este disponibilă la adresa: https://www.eib.org/attachments/strategies/eib_group_transparency_policy_2021_en.pdf.

[2] Secțiunea 4 din Politica de transparență.

[3] Secțiunea 5 din Politica de transparență.

[4] A se vedea comunicatul de presă „BEI aprobă 11,2 miliarde EUR pentru energie curată, afaceri, politici climatice, transport durabil, sănătate, educație și investiții urbane”: https://www.eib.org/en/press/all/2022-418-eib-approves-eur-11-2-miliarde-for-clean energy-business-climate-action-sustainable-transport-health-education-and-urban-investment.

[5] BEI a făcut trimitere la articolele 4.7 și 5.5 din politica de transparență.

[6] Articolul 4 alineatul (7) din politica de transparență.

[7] Articolul 5 alineatul (5) din politica de transparență.

[8] A se vedea comunicatul de presă „Sprijinirea tranziției energetice a Poloniei: BEI investește în proiectul strategic al PGE de integrare a surselor regenerabile de energie și de modernizare a rețelei”: https://www.eib.org/en/press/all/2022-528-supporting-poland-s-energy-transition-eib-invests-in-pge-s-strategic-project-to-integrate-renewables-and-modernise-network.

[9] Proiectul este intitulat „PGE Electricity Distribution”, iar rezumatul său este disponibil la adresa: https://www.eib.org/en/projects/pipelines/all/20220251.

[10] Raportul reuniunii este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172089.

[11] Regulamentul (UE) nr. 596/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 aprilie 2014 privind abuzul de piață (regulamentul privind abuzul de piață) și de abrogare a Directivei 2003/6/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivelor 2003/124/CE, 2003/125/CE și 2004/72/CE ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014R0596&qid=1678798378300. 

[12] Regulamentul 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367.

[13] A se vedea, de exemplu, hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 13 aprilie 2005, VKI/Comisia, T-2/03, punctul 69:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=60314&doclang=en.

[14] În conformitate cu articolul 5.11 din Politica de transparență.