Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ^_[1]

EU-anställda och deras familjer omfattas av ett sjukförsäkringssystem, det gemensamma sjukförsäkringssystemet. Efter en översyn inom ramen för FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning rekommenderade FN-kommittén i oktober 2015 att Europeiska unionen skulle se över det gemensamma sjukförsäkringssystemet så att det på ett heltäckande sätt täcker funktionsnedsättningsrelaterade hälsobehov på ett sätt som är förenligt med konventionen.

Denna undersökning inriktades främst på de kriterier som används av det gemensamma sjukförsäkringssystemet för erkännande av ”allvarliga sjukdomar” i samband med funktionsnedsättning. Denna fråga har viktiga konsekvenser för personer med funktionsnedsättning eftersom sjukvårdskostnader ersätts fullt ut endast om den sjukdom som behandlas klassificeras som ”allvarlig”.

Ombudsmannen mottog också klagomål om att ”allvarlig sjukdom” inte erkänts i fall av funktionsnedsättning på grund av att kriteriet ”förkortad förväntad livslängd” inte uppfyllts.

Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens svar och genomförde ett riktat samråd. Ombudsmannens undersökningsgrupp träffade också företrädare för kommissionen för att diskutera frågorna.

Ombudsmannen anser att kommissionens underlåtenhet att vidta effektiva åtgärder som svar på FN-kommitténs rekommendation utgör ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen rekommenderar därför att kommissionen tar på sig uppgiften att se över de allmänna genomförandebestämmelserna (som styr driften av det gemensamma sjukförsäkringssystemet) för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning i framtiden kommer att behandlas inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet på ett sätt som är förenligt med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Ombudsmannen identifierar vidare ett antal systemfrågor som rör skyddet av rättigheter för personer med funktionsnedsättning och lägger fram ett antal förslag i samband med dem.

1. Bakgrund

1. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning [2], den första konventionen om mänskliga rättigheter som ratificerats av EU, trädde i kraft i EU i januari 2011.

2. I artikel 25 om hälsa i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning föreskrivs att konventionsstaterna erkänner att personer med funktionsnedsättning har rätt till bästa möjliga hälsa utan diskriminering på grund av funktionsnedsättning. Konventionsstaterna ska särskilt ”förbjuda diskriminering av personer med funktionsnedsättning vid tillhandahållande av sjukförsäkring och livförsäkring, om sådan försäkring är tillåten enligt nationell lagstiftning, vilken ska tillhandahållas på ett rättvist och skäligt sätt”.

3. Under 2015 genomgick EU sin första översyn av efterlevnaden av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I sina avslutande iakttagelser om EU:s genomförande av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning [3] uppgav FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (nedan kallad FN-kommittén) när det gäller artikel 25 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning att den var oroad över att anställda vid Europeiska unionen med funktionsnedsättning eller som har familjemedlemmar med funktionsnedsättning diskrimineras av Europeiska unionens sjukförsäkringssystem. FN-kommittén rekommenderade att ”Europeiska unionen ser över sitt gemensamma sjukförsäkringssystem så att det på ett heltäckande sätt täcker funktionshinderrelaterade hälsobehov på ett sätt som är förenligt med konventionen”.[4]

4. EU-anställda och deras familjemedlemmar omfattas av ett sjukförsäkringssystem, det gemensamma sjukförsäkringssystemet (nedan kallat det gemensamma sjukförsäkringssystemet), som föreskrivs i artikel 72 i EU:s tjänsteföreskrifter (nedan kallade tjänsteföreskrifterna). Det finns tre ersättningsnivåer för uppkomna kostnader: 80 %, 85 % eller 100 %. Ersättningsnivån på 100 % gäller fall av tuberkulos, polio, cancer, psykisk sjukdom och andra sjukdomar som av tillsättningsmyndigheten erkänns som ”lika allvarliga”.

5. Europeiska kommissionen har antagit allmänna genomförandebestämmelser som reglerar ersättning av sjukvårdskostnader [5] Enligt dessa bestämmelser omfattar allvarliga sjukdomar ”i varierande grad följande fyra faktorer:

En förkortad förväntad livslängd

En sjukdom som sannolikt kommer att vara utdragen

Behovet av aggressiva diagnostiska och/eller terapeutiska förfaranden

· Förekomsten av eller risken för ett allvarligt handikapp”[6].

6. Personaldomstolen har slagit fast att de fyra kriterierna är kumulativa [7] – de måste alla vara uppfyllda i ett visst sjukdomsfall för att det målet ska anses vara ”allvarligt”. Personaldomstolen har också slagit fast att bedömningen av ett av kriterierna, med hänsyn till det ömsesidiga beroendet mellan de fyra kriterierna, kan påverka bedömningen av de andra kriterierna [8].

7. Enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är EU skyldigt att inrätta en mekanism (”ram”) för att övervaka efterlevnaden av konventionen och för att skydda och främja de rättigheter som följer av den. Ombudsmannen är medlem i denna ram tillsammans med Europaparlamentet, kommissionen, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter och Europeiska handikappforumet. Ramens uppgift är att övervaka EU-förvaltningens resultat och att främja FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning på EU-nivå. Sedan 2014 har ombudsmannen mottagit tre klagomål från anställda med funktionsnedsättning, eller vars barn har funktionsnedsättning, om kommissionens vägran att erkänna dessa funktionsnedsättningar som ”allvarliga sjukdomar” enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet. Eftersom ärendena gav upphov till en systemfråga, och med tanke på hennes roll som medlem i ramen, beslutade ombudsmannen att inleda en strategisk undersökning på eget initiativ.

2. Den strategiska utredningen

8. Ombudsmannen inledde denna undersökning i maj 2016 med en skrivelse till kommissionen med en fråga om hur den avser att följa upp FN-kommitténs avslutande iakttagelse om det gemensamma sjukförsäkringssystemet och om den avser att införa separata kriterier och/eller särskilda bestämmelser för ersättning av sjukvårdskostnader för personer med funktionsnedsättning.

9. Efter kommissionens svar [9] träffade ombudsmannens undersökningsgrupp företrädare för kommissionen för att diskutera ärendet. Mötesrapporten finns tillgänglig på ombudsmannens webbplats [10].

10. På grundval av dessa kontakter med kommissionen identifierade ombudsmannen en rad frågor som hon förväntade sig att lägga fram förslag om för kommissionen. I november 2017 inledde hon ett riktat samråd för att få in synpunkter på de frågor som identifierats. Samrådet riktades till Europaparlamentets stödgrupp för personer med funktionsnedsättning, Europeiska kommissionens stödgrupp för personer med funktionsnedsättning, Europeiska kommissionens personalförening för personer med funktionsnedsättning samt Europeiska handikappforumet [11] Bidragen mottogs i början av februari 2018 [12].

3. Ombudsmannens bedömning

I. Inledande anmärkningar

11. I sina kommentarer fokuserade FN:s kommitté på behandlingen av personer med funktionsnedsättning inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet. Syftet med det gemensamma sjukförsäkringssystemet är att tillhandahålla försäkring mot ”sjukdom”. Även om personer med funktionsnedsättning sannolikt har kostnader till följd av sjukdom, är deras behov till följd av deras funktionsnedsättning i allmänhet mycket större än de som enbart uppstår till följd av sjukdom. Personer med funktionshinder kan behöva speciella apparater, adaptiv teknik, en rad terapier utöver medicinering och droger. Det gemensamma sjukförsäkringssystemet är inte utformat för att tillgodose dessa bredare handikapprelaterade behov. men i praktiken täcker det vissa av dessa behov, till exempel vissa behandlingar samt kostnaderna för institutionsvård och vårdare i hemmet – som omfattas av de allmänna genomförandebestämmelsernas rubrik ”Tjänster i samband med beroende”.

12. Ombudsmannens undersökning fokuserar på hur det gemensamma sjukförsäkringssystemet kan drivas, och vid behov revideras, för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning behandlas korrekt och på ett icke-diskriminerande sätt. Vid en eventuell framtida översyn av tjänsteföreskrifterna skulle det vara bra att överväga att införa bestämmelser som behandlar de bredare behoven hos personer med funktionsnedsättning. Tjänsteföreskrifterna behandlar redan anställningssituationen för personer med funktionsnedsättning och föreskriver under vissa omständigheter ökade ekonomiska bidrag för ett underhållsberättigat barn med funktionsnedsättning eller för EU-personal eller familjemedlemmar med funktionsnedsättning.

II. Funktionshinderrelaterade behov inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet

i) Kriterier för full ersättning av sjukvårdskostnader för personer med funktionsnedsättning

13. I sitt svar noterade kommissionen att tjänsteföreskrifterna reviderades 2014. I detta sammanhang undersökte medlagstiftarna frågan om efterlevnad av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och gjorde de ändringar som de ansåg nödvändiga för att anpassa tjänsteföreskrifterna till konventionen.

14. Kommissionen nämner som exempel översynen av artikel 1d.4 i tjänsteföreskrifterna om definitionen av funktionshinder. Enligt definitionen i artikel 1d.4 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning definieras funktionsnedsättning som ”en varaktig fysisk, psykisk, intellektuell eller sensorisk funktionsnedsättning som, i samspel med olika hinder, kan hindra [personens] fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra”.

15. Kommissionen sade sig vara övertygad om att artikel 72 i tjänsteföreskrifterna – där det föreskrivs att ersättningsnivån för läkarvård kan höjas till 100 % vid ”allvarlig sjukdom” – är förenlig med artikel 25 [”Hälsoskydd”] i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

16. Till stöd för sin ståndpunkt stödde sig kommissionen även på slutsatserna från kollegiet av förvaltningschefer [13], som grundade sig på det arbete som utförts av en interinstitutionell kommitté, den förberedande kommittén för sociala frågor (CPAS)/den förberedande kommittén för stadgeenliga frågor (CPQS), vilket verkar vara att den befintliga ramen var tillräcklig.

17. , ombudsmannen noterar dock att CPAS i sin rapport från 2012 uppgav att den inte kunde gå vidare med en enhetlig ram för åtgärder som är förenliga med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning för institutionerna. CPAS påpekade att ett tillvägagångssätt, där andra institutioner helt enkelt skulle anta texter som är i kraft inom kommissionen, inte skulle vara tillräckligt för att säkerställa efterlevnad av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. CPAS uppmanade vid den tidpunkten EU-institutionerna att identifiera de bestämmelser i tjänsteföreskrifterna och i andra rättsakter som antagits för deras genomförande som kanske inte är förenliga med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. [14] Ombudsmannen tolkar denna inbjudan som en återspegling av det faktum att CPAS ansåg att mer behövde göras för att säkerställa efterlevnaden av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

18. Trots ovanstående undersöker ombudsmannens undersökning inte huruvida tjänsteföreskrifterna är förenliga med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Denna undersökning är i första hand inriktad på de kriterier som kommissionen har valt för att klassificera en sjukdom som ”allvarlig” och därmed ge full ersättning för sjukvårdskostnader. Dessa kriterier anges i kommissionens allmänna genomförandebestämmelser. Ombudsmannen frågade särskilt om kommissionen har för avsikt att införa separata kriterier enligt de allmänna genomförandebestämmelserna och/eller särskilda bestämmelser för ersättning enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet för sjukvårdskostnader för personer med funktionsnedsättning.

19. Ombudsmannen förstår den oro som vissa svarande på hennes samråd uttryckte över att det inte är lämpligt att tillämpa begreppet ”allvarlig sjukdom” på personer med funktionsnedsättning. Respondenterna påpekade särskilt att även om de i vissa fall kan överlappa varandra är ”sjukdom” och ”funktionsnedsättning” inte identiska begrepp.

20. Även om detta är en legitim punkt, ur ett rent tekniskt perspektiv, kan ersättning för sjukvårdskostnader för alla EU-tjänstemän (eller familjemedlemmar), inklusive personer med funktionsnedsättning, endast ske inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet och inom ramen för tjänsteföreskrifterna och de allmänna genomförandebestämmelserna för tjänsteföreskrifterna. Artikel 72 i tjänsteföreskrifterna hänvisar till begreppet ”allvarlig sjukdom” och fastställer ett förmånligare ersättningssystem för fall som kan klassificeras som sådana. Ombudsmannen kommer därför att göra sin bedömning i detta sammanhang.

21. När det gäller tillämpningen av de allmänna genomförandebestämmelsernas fyra kriterier för erkännande av en ”allvarlig sjukdom” noterar kommissionen att även om de fyra kriterierna enligt rättspraxis är kumulativa har domstolen också uttalat sig om deras inbördes beroende.

22. Vid ett möte med ombudsmannens undersökningsgrupp uppgav kommissionens företrädare att kommissionen i själva verket inte tillämpar metoden ”kryssa i alla rutor” vid tillämpningen av kriterierna. Snarare tillämpas ett flexibelt tillvägagångssätt. Detta innebär att om en person uppfyller ett kriterium i mycket stor utsträckning kan detta kompensera för att personen inte uppfyller ett annat kriterium i betydande utsträckning. Kommissionen gav ett exempel på ett beslut som erkände förekomsten av ”allvarlig sjukdom” när det gäller ett barn med autism, även om den förväntade livslängden inte förkortades.

23. Ombudsmannen erkänner och välkomnar kommissionens ansträngningar att tillämpa kriterierna för erkännande av en allvarlig sjukdom på ett flexibelt sätt när det gäller personer med funktionsnedsättning. Frågan för ombudsmannen är dock om detta flexibla tillvägagångssätt behöver formaliseras för att säkerställa att det tillämpas konsekvent i alla funktionshindrades intresse som omfattas av det gemensamma sjukförsäkringssystemet.

24. Ombudsmannen erkänner att även om många funktionsnedsättningar inte nödvändigtvis påverkar den förväntade livslängden negativt kan de ge upphov till höga och kontinuerliga utgifter i form av behandling, medicinering eller särskilda hjälpmedel/utrustning, vilket är avgörande för att maximera den personens möjligheter att fullt ut och effektivt delta i samhället på samma villkor som andra. Dessa kostnader kan vara oöverkomliga för många personer, särskilt när de uppstår kontinuerligt.

25. Som exempel kan nämnas att ett av klagomålen till ombudsmannen gällde ett barn med bestående hörselnedsättning i båda öronen som behöver cochleaimplantat.[15] Begäran om att detta tillstånd skulle erkännas som en ”allvarlig sjukdom” avslogs i detta fall. Ombudsmannen förstår de höga kostnaderna för att tillhandahålla sådan livsförändrande behandling, som omfattar utvärdering, kirurgi, utrustning, rehabilitering samt reparations- och underhållskostnader. Full ersättning av kostnaderna i sådana fall kan göra en väsentlig skillnad för den berörda personen jämfört med normal ersättning (80 % eller 85 %).

26. En lämplig ram som säkerställer att personer med funktionsnedsättning kan få full ersättning för sina sjukvårdskostnader i vissa fall är därför av stor betydelse för att säkerställa att det inte förekommer någon diskriminering i deras fall och att deras rättigheter respekteras i enlighet med artikel 25 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

27. Ombudsmannen uppmärksammar domstolens uttalande att eftersom EU ratificerat konventionen är dess bestämmelser, från och med dess ikraftträdande, en integrerad del av EU:s rättsordning.[16] Enligt domstolens rättspraxis innebär företrädet för internationella avtal som ingåtts av EU framför bestämmelser i sekundärrätten att sådana bestämmelser (t.ex. tjänsteföreskrifterna) i möjligaste mån ska tolkas på ett sätt som är förenligt med dessa avtal [17].

28. Den omständigheten att Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna utgör unionens primärrätt förstärker dessutom behovet av att tolka sekundärrätten, såsom tjänsteföreskrifterna, mot bakgrund av de grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan.

29. Kommissionen konstaterar att den är övertygad om att tjänsteföreskrifterna, efter översynen 2014, på ett korrekt sätt återspeglar kraven i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och att de allmänna genomförandebestämmelserna, som ger praktisk verkan åt bestämmelserna om sjukförsäkring i tjänsteföreskrifterna, fungerar på ett sätt som respekterar kraven i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och i stadgan om de grundläggande rättigheterna. FN-kommittén har en annan uppfattning än kommissionen, åtminstone när det gäller hur det gemensamma sjukförsäkringssystemet fungerar i praktiken. Det är uppenbart att FN-kommittén inte anser att det gemensamma sjukförsäkringssystemet är förenligt med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning när det gäller hur det hanterar behoven hos personer med funktionsnedsättning. FN-kommitténs ståndpunkt är att det gemensamma sjukförsäkringssystemet måste ses över för att säkerställa överensstämmelse med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

30. Den viktigaste frågan i detta sammanhang är hur begreppet ”allvarlig sjukdom” tillämpas. Ombudsmannen anser att det finns utrymme för kommissionen att vidareutveckla de allmänna genomförandebestämmelsernas kriterier för ”allvarlig sjukdom” för att säkerställa att tjänsteföreskrifterna i praktiken respekterar artikel 25 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning om ”hälsa”. Artikel 26 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning om habilitering och rehabilitering [18] är också relevant i detta sammanhang. Artikel 21 i stadgan om icke-diskriminering (även på grund av funktionsnedsättning) och artikel 26 i stadgan om integrering av personer med funktionsnedsättning är också relevanta.

31. Principerna om likabehandling och icke-diskriminering kräver att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.[19] I detta sammanhang innebär detta att samma kriterier inte får tillämpas för att bedöma hur allvarliga de olika villkoren är utan att det lämnas en objektiv motivering.

32. Ombudsmannen noterar att definitionen av ”funktionsnedsättning” i 2014 års översyn av tjänsteföreskrifterna stöder den syn på funktionsnedsättning som förespråkas i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.[20] En tolkning av artikel 72 i tjänsteföreskrifterna, mot bakgrund av definitionen av funktionsnedsättning och med beaktande av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, skulle möjliggöra en ny syn på vad som utgör en ”allvarlig sjukdom”. Detta bör i sin tur undanröja de farhågor som uttryckts av FN:s kommitté.

33. Ombudsmannen anser att kommissionen bör ändra de allmänna genomförandebestämmelserna för att se till att de är lämpligare och effektivare när det gäller att bedöma hur allvarlig den särskilda situationen för personer med funktionsnedsättning är. Utan att vara alltför föreskrivande skulle detta kunna uppnås antingen genom förtydliganden i den nuvarande texten, genom införandet av särskilda ytterligare bestämmelser eller genom en uppsättning alternativa kriterier som särskilt föreskriver full ersättning för sjukvårdskostnader för personer med funktionsnedsättning.

34. Kommissionen skulle till exempel kunna besluta att utesluta kriteriet förkortad förväntad livslängd som relevant vid bedömningen av behoven hos personer med funktionsnedsättning. Alternativt skulle kommissionen kunna föreskriva att kriterierna inte behöver vara ”kumulativa” när det gäller personer med funktionsnedsättning.

35. Ombudsmannen medger att kommissionen när den ändrar de allmänna genomförandebestämmelserna också måste överväga hur man bäst skyddar det gemensamma sjukförsäkringssystemets finansiella ställning.[21] Alla ändringar kommer sannolikt att få budgetkonsekvenser. Ombudsmannen är dock övertygad om att kommissionen kan lägga fram bestämmelser som är ekonomiskt förnuftiga och rättsligt sunda.

36. I sitt svar till ombudsmannen i november 2016 uppgav kommissionen att den var redo att undersöka den dagliga tillämpningen av det gemensamma sjukförsäkringssystemet när det gäller funktionsnedsättningsrelaterade hälsobehov, särskilt när det gäller lämpligheten hos kriterierna för ”allvarlig sjukdom”. Kommissionen sade att den överväger att ge ett lämpligt organ, med företrädare för funktionshindrade, funktionshindrade arbetstagare och/eller handikapporganisationer, i uppdrag att studera den nuvarande situationen och vid behov föreslå idéer och metoder för att vidareutveckla ett sådant tillvägagångssätt.

37. Ombudsmannen beklagar att kommissionen ännu inte har vidtagit några åtgärder i detta avseende. Ombudsmannen anser vidare att kommissionens underlåtenhet att vidta effektiva åtgärder som svar på FN-kommitténs rekommendation av den 2 oktober 2015 utgör ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen kommer att utfärda en rekommendation i detta avseende.

38. Enligt sitt meddelande om mångfald från juli 2017 kommer kommissionen att ”inrätta ett lämpligt organ för att studera den nuvarande situationen och föreslå idéer och medel för att i möjligaste mån lätta bördan för personal med funktionsnedsättning”.[22] Ombudsmannen välkomnar detta åtagande men noterar att det gäller ett samråd om allmänna frågor och inte specifikt fokuserar på det gemensamma sjukförsäkringssystemet, något som den uppgav i november 2016 att den var villig att göra.

39. Några av de svarande i ombudsmannens samråd föreslog att alla översyner bör omfatta alla bestämmelser som rör det gemensamma sjukförsäkringssystemet, inbegripet de allmänna genomförandebestämmelserna, de gemensamma reglerna för det gemensamma sjukförsäkringssystemet och tillhörande formulär, och att de bör göras av externa oberoende experter. Ombudsmannen uppmanar kommissionen att överväga detta alternativ.

ii) Införande av en förteckning över ersättningsgilla hjälpmedel enligt de allmänna genomförandebestämmelserna

40. Under undersökningens gång hävdade några av deltagarna i samrådet att ramen för ersättning av hjälpmedel och behandlingar enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet är inkonsekvent eller otillräcklig [23].

41. Enligt kommissionen möjliggör avsaknaden av en detaljerad förteckning över ersättningsgilla hjälpmedel inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet större flexibilitet, vilket är nödvändigt för att hantera funktionshinderrelaterade hälsobehov.

42. För att skapa klarhet för personer med funktionsnedsättning föreslår ombudsmannen att kommissionen offentliggör en icke uttömmande förteckning över hjälpmedel som är ersättningsgilla enligt de allmänna genomförandebestämmelserna.

43. En av deltagarna i samrådet föreslog att WHO:s förteckning över prioriterade hjälpmedel skulle kunna användas som referens. Det föreslogs också att förteckningen skulle kunna ses över regelbundet. Ombudsmannen uppmanar kommissionen att överväga dessa alternativ.

II. Icke-medicinska behov hos personer med funktionsnedsättning

44. I sitt svar till ombudsmannen påpekade kommissionen att betalningar från det gemensamma sjukförsäkringssystemet inte bör betraktas isolerat, eftersom anställda med funktionsnedsättning eller deras familjemedlemmar med funktionsnedsättning kan dra nytta av andra betalningar utanför det gemensamma sjukförsäkringssystemet, särskilt följande:

i) Fördubbling av barntillägget (artikel 67.3 i tjänsteföreskrifterna)[24].

ii) systemet för socialt stöd för ersättning av icke-medicinska kostnader i samband med en funktionsnedsättning (artikel 76 i tjänsteföreskrifterna)[25], och

iii) rimliga anpassningsåtgärder som institutionerna vidtar i egenskap av arbetsgivare (artikel 1d.4 i tjänsteföreskrifterna)[26].

45. Inledningsvis noterar ombudsmannen att förekomsten av dessa ytterligare system sannolikt inte kommer att kompensera för en otillräcklig täckning av de medicinska behoven hos personer med funktionsnedsättning inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet. I sina synpunkter hänvisade FN-kommittén särskilt till behovet av att se över det gemensamma sjukförsäkringssystemet för att säkerställa att det överensstämmer med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

46. Förekomsten av dessa system togs upp av kommissionen för att visa att tjänsteföreskrifterna som helhet verkligen bidrar till en allmän efterlevnad av den sociala modell för funktionsnedsättning som förespråkas i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Även om dessa system inte uttryckligen omfattas av denna undersökning kommer ombudsmannen att kommentera dem med tanke på att kommissionen har hänvisat till dem.

47. För det första konstaterar ombudsmannen att dessa system täcker icke-medicinska behov hos personer med funktionsnedsättning på ett begränsat sätt och att det verkar finnas vissa begränsningar.

48. När det gäller utbetalningar inom ramen för systemet för socialt stöd förstår ombudsmannen att det finns en begränsad budget tillgänglig för detta ändamål vid varje institution. Rätten till ersättning är dessutom kopplad till särskilda tröskelvärden för familjeinkomster.

49. Ombudsmannen anser att det faktum att utbetalningar som beviljas inom ramen för systemet för socialt stöd är beroende av begränsade budgetar, som är specifika för varje institution, kan skapa inkonsekvenser i behandlingen av sådana ansökningar från anställda med funktionsnedsättning eller vars barn har funktionsnedsättning. Det kan antas att det är svårare för mindre institut att tillmötesgå begäranden om de skulle behöva hantera ett antal begäranden om sådana medel. Ombudsmannen anser därför att det vore lämpligare om en separat budgetpost, som är gemensam för alla EU-institutioner, gjordes tillgänglig för detta ändamål.

50. Ombudsmannen föreslår att kommissionen gör en bedömning för att på ett icke uttömmande sätt identifiera icke-medicinska behov i samband med funktionshinder. Den bör inleda ett förfarande för att se till att icke-medicinska behov hos personal – och deras familjer – med funktionsnedsättning tillgodoses på ett tillfredsställande sätt, genom tilldelning av tillräckliga resurser och inom en lämplig ram, inom ramen för EU-institutionernas sociala system.

51. När det gäller rimliga anpassningsåtgärder för kommissionens personal noterar ombudsmannen att kommissionen antog sina nuvarande regler 2004, långt innan FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning trädde i kraft 2011.

52. Ombudsmannen föreslår därför att kommissionen ser över sina nuvarande regler mot bakgrund av de bestämmelser i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som gäller sedan 2011.

53. Denna översyn bör inbegripa behovet av en rad olika anpassningsåtgärder. De som svarade på samrådet sade till exempel att arbetstiden kan vara ett problem för vissa anställda med funktionsnedsättning, på grund av behovet av att delta i regelbundna läkarbesök och/eller terapisessioner, eller för att det kan ta dem längre tid att utföra specifika uppgifter på grund av trötthet.

54. De som svarade på samrådet föreslog också ett behov av att ändra nuvarande praxis, enligt vilken den närmaste chefen för den anställde med funktionsnedsättning beslutar om vad som utgör rimliga anpassningsåtgärder. De hävdar att det nuvarande tillvägagångssättet kan leda till inkonsekvenser. Ombudsmannen förstår dessa farhågor. Hon anser att kommissionen vid översynen av de nuvarande reglerna bör överväga om beslut om begäranden om rimliga anpassningsåtgärder bör fattas centralt för att säkerställa konsekvens.

III. Personalutbildning och samråd med berörda parter

55. En av de frågor som ombudsmannen tog upp under sitt samråd var huruvida kommissionen bör se till att särskild utbildning om hantering av funktionshinder ingår i introduktionsprogrammet för den personal som arbetar med relaterade frågor. Deltagarna i samrådet föreslog obligatoriskt deltagande i sådan utbildning för nya chefer och nuvarande chefer som har personer med funktionsnedsättning i sin personal.

56. Ombudsmannen håller med om att sådan utbildning bör vara obligatorisk inte bara för personal som arbetar med frågor som rör funktionsnedsättning utan även för personal på ledningsnivå i allmänhet, eftersom det ofta kan förekomma att de har personer med funktionsnedsättning i sin personal.

57. Kommissionens företrädare nämnde att kommissionen hade varit i kontakt med den då nyinrättade föreningen för personal med funktionsnedsättning vid Europeiska kommissionen och med Europeiska kommissionens grupp för stöd till personer med funktionsnedsättning. Ombudsmannen välkomnar dessa kontakter och även det faktum att kommissionen uppmuntrade inrättandet av en förening för personal med funktionsnedsättning vid Europeiska kommissionen.

58. De svarande är dock oroade över bristen på strukturerat samråd mellan kommissionen och deras sammanslutningar i frågor som rör funktionsnedsättning och särskilt vid utarbetandet av relevant politik, till exempel under utarbetandet av meddelandet om mångfald.

59. Ombudsmannen föreslår att kommissionen upprättar regelbundna kontakter med sammanslutningar för anställda med funktionsnedsättning, eller för anställda vars familjemedlemmar har funktionsnedsättning, för att få återkoppling om den dagliga tillämpningen av det gemensamma sjukförsäkringssystemet och de sociala systemen för personer med funktionsnedsättning. 

Slutsats

60. Ombudsmannen anser att Europeiska kommissionens underlåtenhet att vidta effektiva åtgärder som svar på FN-kommitténs rekommendation av den 2 oktober 2015 om att se över det gemensamma sjukförsäkringssystemet utgör ett administrativt missförhållande. FN-kommitténs rekommendation i detta avseende utformades för att säkerställa att det gemensamma sjukförsäkringssystemet kommer att hantera funktionsnedsättningsrelaterade hälsobehov hos personer med funktionsnedsättning på ett sätt som är förenligt med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Ombudsmannen lämnar därför en motsvarande rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

Rekommendation

På grundval av sin undersökning lämnar ombudsmannen följande rekommendation till Europeiska kommissionen:  

Ombudsmannen rekommenderar att Europeiska kommissionen omedelbart åtar sig uppgiften att se över de allmänna genomförandebestämmelserna (som styr driften av det gemensamma sjukförsäkringssystemet) i syfte att säkerställa att personer med funktionsnedsättning i framtiden kommer att behandlas inom ramen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet på ett sätt som är förenligt med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. För sin översyn av de allmänna genomförandebestämmelserna bör kommissionen fastställa en tydlig tidsplan för samråd med relevanta företrädare för personal med funktionsnedsättning samt företrädare för personal med familjemedlemmar med funktionsnedsättning. Översynen bör inriktas på kriterierna för full ersättning av sjukvårdskostnader, men andra frågor kan också behöva övervägas.

Förslag till förbättringar

1. Kommissionen bör offentliggöra en icke uttömmande förteckning över hjälpmedel som är ersättningsgilla enligt de allmänna genomförandebestämmelserna.

2. Kommissionen bör göra en bedömning för att – på ett icke-uttömmande sätt – identifiera icke-medicinska behov i samband med funktionsnedsättning. Den bör inleda ett förfarande för att se till att de icke-medicinska behoven hos EU-anställda – och deras familjer – med funktionsnedsättning tillgodoses på ett tillfredsställande sätt, genom tilldelning av tillräckliga resurser och inom en lämplig ram, inom ramen för EU-institutionernas sociala system.

3. Kommissionen bör se över sina nuvarande regler om ”rimliga anpassningsåtgärder” för personal med funktionsnedsättning mot bakgrund av bestämmelserna i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

4. Kommissionen bör, om det inte redan sker, se till att särskild utbildning om hur man hanterar funktionshinder ingår i introduktionsprogrammet för dess personal som arbetar med relaterade frågor samt för personal på ledningsnivå.

5. Kommissionen bör upprätta regelbundna kontakter med sammanslutningarna för EU-anställda med funktionsnedsättning, eller med familjemedlemmar med funktionsnedsättning, för att få återkoppling om den dagliga tillämpningen av det gemensamma sjukförsäkringssystemet och de sociala systemen för personer med funktionsnedsättning. Kommissionen bör också samråda med dessa sammanslutningar på ett meningsfullt, lägligt och strukturerat sätt vid utarbetandet och genomförandet av lagstiftning och politik som rör dem.

Kommissionen kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen skicka ett detaljerat yttrande senast den 16 oktober 2018.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 16 juli 2018

 

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som antogs den 13 december 2006 vid generalförsamlingens sextioförsta session genom resolution A/RES/61/106 och godkändes på EU:s vägnar genom rådets beslut 2010/48/EG av den 26 november 2009 (EUT L 23, 2010, s. 35). Konventionen finns tillgänglig på: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html

[3] Avslutande iakttagelser om EU:s genomförande av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning från den relevanta FN-kommittén, 2 oktober 2015.

[4] Punkterna 86 och 87 i de avslutande iakttagelserna.

[5] Kommissionens beslut om allmänna genomförandebestämmelser för ersättning av sjukvårdskostnader, som trädde i kraft den 1 juli 2007, finns på http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

De allmänna genomförandebestämmelserna återspeglar ett interinstitutionellt avtal.

[6] Avdelning III kapitel 5 i de allmänna genomförandebestämmelserna.

[7] Personaldomstolens dom av den 18 september 2007 i mål F-10/07, Botos mot kommissionen, punkterna 41–44.

[8] Personaldomstolens dom av den 28 september 2011 i mål F-23/10, Allen mot Europeiska kommissionen, punkt 79.

[9] Europaparlamentets grupp för stöd till personer med funktionsnedsättning lämnade spontant information till ombudsmannen efter det att undersökningen hade inletts.

[10] Alla utredningsrelaterade dokument finns här:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/65814/html.bookmark 

[11] Europaparlamentets stödgrupp för personer med funktionsnedsättning inrättades 2003 och består av Europaparlamentets tjänstemän som är personer med funktionsnedsättning, vårdare av en familjemedlem med funktionsnedsättning eller har ett yrkesmässigt intresse av funktionsnedsättningsfrågor.

Europeiska kommissionens stödgrupp för personer med funktionsnedsättning är en sammanslutning av personal vid kommissionen och andra EU-institutioner som ansvarar för en person med funktionsnedsättning eller en försenad utveckling. 

Association of Staff with a Disability in the European Commission (ASDEC) inrättades 2017 av en liten grupp EU-tjänstemän med funktionsnedsättning eller långvarigt hälsotillstånd som en intern ”de facto”-förening för personal med funktionsnedsättning.

Europeiska handikappforumet (EDF) är en icke-statlig organisation som sammanför organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning från hela Europa.

[12] Förutom mottagarnas bidrag mottog ombudsmannen två spontana enskilda bidrag.

[13] Detta organ omfattar förvaltningscheferna vid alla EU-institutioner, inklusive ombudsmannen.

[14] CPAS rapport (Rapport de Synthèse) av den 13 mars 2012 om FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

[15] Ett cochleaimplantat är en kirurgiskt implanterad elektronisk anordning för att ge en känsla av ljud till en person med en allvarlig eller fullständig hörselnedsättning.

[16] Domstolens dom av den 18 mars 2014 i mål C-363/12, Z., punkt 73, domstolens dom av den 11 april 2013 i de förenade målen C-335/11 och C-337/11, HK Danmark, punkt 30.

[17] Domstolens dom av den 22 maj 2014 i mål C-356/12, Glatzel, punkt 70, domstolens dom av den 18 mars 2014 i mål C-363/12, Z., punkt 72, domstolens dom av den 11 april 2013 i de förenade målen C-335/11 och C-337/11, HK Danmark, punkt 29, domstolens dom av den 10 september 1996 i mål C-61/94, kommissionen mot Tyskland, punkt 52.

[18] Enligt artikel 26 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska konventionsstaterna vidta effektiva och lämpliga åtgärder, bland annat genom ömsesidigt stöd, för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att uppnå och upprätthålla maximalt oberoende, fullständig fysisk, psykisk, social och yrkesmässig förmåga samt fullständig inkludering och deltagande i alla aspekter av livet. I detta syfte ska konventionsstaterna organisera, stärka och utvidga omfattande habiliterings- och rehabiliteringstjänster och habiliterings- och rehabiliteringsprogram, särskilt på områdena hälsa, sysselsättning, utbildning och sociala tjänster [...].”

[19] Domstolens dom av den 10 januari 2006 i mål C‑344/04, IATA och ELFAA, punkt 95, domstolens dom av den 12 september 2006 i mål C‑300/04, Eman och Sevinger, punkt 57.

[20] Den sociala modellens syn på funktionsnedsättning, i motsats till den medicinska modellens syn, tyder på att hindren för personer med funktionsnedsättning orsakas av hur samhället är organiserat snarare än deras funktionsnedsättning och att det är samhällets ansvar att undanröja dessa hinder.

[21] Gemensamma regler om sjukförsäkring för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna, antagna i samförstånd av samtliga gemenskapsinstitutioner, som trädde i kraft den 1 december 2005, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9645-2004-INIT/en/pdf  

I artikel 52 föreskrivs följande: ”Institutionerna ska ge kommissionen befogenhet att genom allmänna genomförandebestämmelser fastställa regler för ersättning av kostnader i syfte att skydda den ekonomiska balansen i systemet och respektera den princip om social trygghet som ligger till grund för artikel 72.1 första stycket i tjänsteföreskrifterna.”

[22] Meddelande till kommissionen, En bättre arbetsplats för alla: från lika möjligheter till mångfald och inkludering, Bryssel, 19.7.2017, C(2017) 5300 final.

[23] Som exempel nämner PMO:s ”praktiska vägledning” (2014) till genomförandebestämmelserna inte rullstolar alls. Det finns en regel i de ursprungliga allmänna genomförandebestämmelserna (2007) enligt vilken ”enkla manuella rullstolar” kan ersättas med upp till 650 euro. Å andra sidan verkar elektroniska rullstolar och föremål som kommunikationskort/böcker/kort, kommunikationsprogramvara, döva/blinda kommunikatörer och videokommunikationsutrustning inte ersättas.

[24] Ombudsmannen är införstådd med att de närmare bestämmelserna för beviljande av denna förmån anges i förvaltningschefens kollegiums slutsats 177/87 om dubbelt barntillägg för ett barn vars underhåll medför stora utgifter på grund av ett funktionshinder eller en långvarig sjukdom (artikel 67.3 i tjänsteföreskrifterna). Den andra reviderade slutsatsen godkändes av förvaltningscheferna den 26 mars 2014.

[25] Ombudsmannen är införstådd med att de närmare bestämmelserna för beviljande av dessa förmåner anges i de preliminära riktlinjerna för genomförandet av budgetposten ”Tilläggsstöd till funktionshindrade” om bidrag till funktionshindrade personer, som antogs den 19 februari 2004 av kollegiet av förvaltningschefer.

[26] När det gäller kommissionen, se kommissionens beslut av den 7 april 2004 om genomförande av artikel 1d.4 i tjänsteföreskrifterna.