(Fabricado em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu (1))

SÍNTESE

A queixa no presente processo diz respeito ao facto de o Conselho da União Europeia (1) não ter concedido acesso a determinados documentos apresentados antes de várias reuniões do Conselho em Setembro de 1998 e Janeiro de 1999 e (2) não ter mantido uma lista de todos os documentos apresentados antes dessas reuniões.

O Conselho alega que é necessário estabelecer uma distinção no que respeita aos documentos apresentados nas reuniões do Conselho e que apenas os documentos pertencentes a uma categoria específica devem ser incluídos no registo de documentos. A Comissão parece igualmente considerar que satisfez plenamente o pedido de acesso aos documentos apresentado pelo queixoso.

O Provedor de Justiça considera que a Decisão 93/731 relativa ao acesso aos documentos na posse do Conselho não fornece uma base para a distinção que o Conselho tinha proposto. Na opinião do Provedor de Justiça, o princípio da abertura obriga o Conselho a conceder acesso a todos os documentos por si examinados, a menos que se aplique uma das excepções previstas na Decisão 93/731. No entanto, esse acesso só é possível se os cidadãos souberem ou puderem saber que documentos foram examinados pelo Conselho. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que os princípios da boa administração obrigam o Conselho a manter uma lista de todos estes documentos. O peticionário observa igualmente que existem elementos de prova que sugerem que o Conselho, ao decidir sobre o pedido de acesso do queixoso, não teve em conta todos os documentos pertinentes.

Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça apresenta um projecto de recomendação em que solicita ao Conselho (1) que reconsidere o pedido do queixoso e dê acesso aos documentos solicitados, a menos que se aplique uma ou mais das excepções previstas no artigo 4.o da Decisão 93/731 e (2) que estabeleça uma lista de todos os documentos apresentados às reuniões do Conselho e disponibilize essa lista ou registo aos cidadãos.

A QUEIXA

A denúncia foi apresentada pela Statewatch, uma organização privada, em Julho de 2000. Segundo o autor da denúncia, os factos pertinentes podem ser resumidos do seguinte modo:

O queixoso obteve cópias das ordens do dia e dos «resultados dos trabalhos» das reuniões do Conselho da União Europeia relativas à justiça e aos assuntos internos. Constatou que muitos dos documentos enumerados nos «resultados dos trabalhos» não constavam das ordens do dia dessas reuniões. Tomou igualmente conhecimento de que uma série de documentos, por exemplo, documentos de sala e documentos SN, não constavam, em geral, das ordens do dia nem dos «resultados dos trabalhos».

Em 27 de Janeiro de 1999, o queixoso escreveu ao Conselho a fim de solicitar "todos os documentos de sessão, documentos oficiosos, documentos de reunião, documentos SN ["sans numéro", documentos não numerados], etc." que foram apresentados antes de reuniões específicas no mês de Janeiro de 1999 e que não tinham sido inscritos na ordem do dia dessas reuniões. Na sua resposta de 24 de Março de 1999, o Conselho considerou que os pedidos de acesso a documentos ao abrigo da Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos (2), deviam conter informações que permitissem identificar os documentos solicitados. O Conselho alegou que não estava em condições de identificar os documentos em causa, caso existissem. Na opinião do Conselho, os únicos meios para o fazer eram as ordens do dia ou os "resultados dos trabalhos" que já tinham sido enviados ao queixoso ou que podiam ser solicitados por este último.

A queixosa apresentou então um pedido confirmativo no qual salientava que não havia qualquer garantia de que o acesso aos «resultados do processo» a que o Conselho se tinha referido fosse concedido. Salientou igualmente que poderia muito bem acontecer que os documentos do tipo referido não figurassem nas ordens do dia ou nos «resultados dos trabalhos», embora fizessem parte do processo decisório. Afigurava-se, assim, ao queixoso que o Conselho não mantinha uma lista ou um documento que registasse todos os documentos divulgados antecipadamente ou apresentados antes da reunião. Na sua decisão sobre este pedido confirmativo, o Conselho informou o queixoso de que, com base nos «resultados do processo», tinha identificado 79 outros documentos que tinham sido apresentados antes das reuniões e que o acesso foi recusado em relação a 15 deles. Os documentos enumerados continham apenas um documento SN.

Noutro pedido apresentado em 25 de Janeiro de 1999, o queixoso solicitou o acesso a "todos os documentos (Restreint, Limite, Non-paper, Meeting document, Room documents, SN document e quaisquer outros documentos, etc.)" que tinham sido apresentados antes de uma reunião do Grupo da Cooperação Policial (Reunião de peritos - Intercepção de telecomunicações) em 3-4 de Setembro de 1998. A resposta do Conselho foi praticamente idêntica à dada ao pedido acima referido. O queixoso apresentou um pedido confirmativo, salientando que, de acordo com a ordem do dia, apenas um documento de 4 páginas (que o Conselho tinha divulgado) tinha sido apresentado antes desta reunião, que durou dois dias e tratou cinco questões substanciais. Na sua decisão sobre o pedido confirmativo, o Conselho informou o queixoso de que, com base no «resultado do processo», tinha identificado dois outros documentos que estavam ambos acessíveis.

De acordo com o queixoso, o Conselho emitiu a seguinte instrução quando o seu registo público de documentos entrou em linha em 1 de Janeiro de 1999:

"Os documentos confidenciais, Restreint, SN e documentos oficiosos não serão incluídos no registo público. Por este motivo, a partir de agora estes documentos não serão mencionados nos documentos oficiais do Conselho (em especial: sobre as ordens do dia provisórias e os resultados dos trabalhos)."

O queixoso considerou que não havia justificação para a exclusão deliberada desses documentos das ordens do dia, dos «resultados dos procedimentos» e do registo público. Alegou que, sem uma lista completa dos documentos examinados pelo Conselho, o cidadão não estava em condições de obter uma compreensão completa do processo. O queixoso considerou que, em nenhum destes dois casos, o Conselho tinha indicado que tinham sido efectuados inquéritos suplementares para determinar quais os documentos que tinham sido apresentados antes das respectivas reuniões. O Conselho também não forneceu uma lista de documentos nem abordou a questão.

Em substância, o autor da denúncia fez as seguintes alegações:

1) O Conselho não forneceu os documentos que tinha exigido, ou seja, 1) todos os documentos de sala, documentos oficiosos, documentos de reunião, documentos SN ["sans numéro", não numerados], etc., que tinham sido apresentados antes de reuniões específicas no mês de Janeiro que tinha solicitado em 27 de Janeiro de 2000 e 2) todos os documentos (Restreint, Limite, documento oficioso, documento de reunião, documentos de sala, documento SN e quaisquer outros documentos, etc.) que tinham sido apresentados antes de uma reunião do Grupo da Cooperação Policial (reunião de peritos - Intercepção de Telecomunicações) em 3-4 de Setembro de 1998.

2) O Conselho não forneceu ou não manteve uma lista de todos estes documentos

O INQUÉRITO

A queixa foi enviada ao Conselho da União Europeia para que apresentasse as suas observações.

Parecer do Conselho

No seu parecer, o Conselho formulou as seguintes observações:

No caso em apreço, foram identificados 85 documentos, dos quais 68 foram comunicados ao autor da denúncia. Em termos mais gerais, a presente acusação suscitava uma questão de princípio relativa ao funcionamento do Conselho.

As regras do Conselho em matéria de acesso aos documentos, ao contrário das de alguns Estados-Membros, não distinguiam entre documentos preparatórios e documentos finais: ambos eram abrangidos pelo âmbito de aplicação da Decisão 93/731 se fossem "detidos pelo Conselho", incluindo as suas instâncias preparatórias (comités e grupos de trabalho). No entanto, nem todos os documentos preparatórios eram da mesma natureza.

Por um lado, existiam documentos que, embora preparatórios, representavam, no entanto, um certo grau de «finalidade», no sentido de que podiam ser considerados o produto de um processo de consulta preliminar e/ou representar uma imagem precisa do estado das deliberações do Conselho sobre um determinado dossiê num determinado momento (como, por exemplo, a versão final do «resultado dos trabalhos» que reflete as posições das delegações sobre um determinado dossiê). Estes documentos assumiram geralmente a forma de documentos oficiais que, com exceção de um número muito reduzido de documentos classificados como confidenciais, secretos ou ultrassecretos e relacionados com questões de segurança e defesa ou de gestão militar ou não militar de crises, foram mencionados no registo público de documentos do Conselho pelo menos com o seu número de documento.

Por outro lado, havia documentos que representavam as reflexões preliminares de uma única pessoa ou de um grupo muito pequeno de pessoas que contribuíam para as deliberações do Conselho, os quais, em certos Estados-Membros, provavelmente não seriam considerados documentos «finais» ou «oficiais» sujeitos ao acesso do público. Foi o que aconteceu, por exemplo, quando o Secretariado-Geral distribuiu aos membros do grupo de trabalho ou do comité em causa um projeto de nota ou de relatório que resume as posições das delegações sobre um determinado dossiê: nesta fase, esse projeto apenas refletia a perceção pessoal de um único funcionário, o que poderia ser incompleto ou inexato. Era este tipo de documentos que normalmente circulavam como documentos oficiosos, documentos SN ou documentos de sala ou de qualquer outra forma informal. A sua característica comum era o facto de serem de natureza puramente transitória e preliminar: se o seu conteúdo fosse confirmado ou se as ideias neles apresentadas fossem retomadas pelo grupo ou comité a que se destinavam, essas ideias seriam, em última análise, refletidas num documento que pudesse ser encontrado no registo público.

O Conselho acordou em que, por uma questão de boa administração, o registo deveria - excepto no que se refere a um número muito reduzido de documentos cuja natureza específica exigia um tratamento especial - incluir referências a todos os documentos da primeira categoria. No entanto, o Conselho não considerou necessário ou adequado manter um registo completo e centralizado de cada documento distribuído aos seus membros ou aos seus representantes, por mais preliminar ou transitório que seja. Com efeito, tal imporia um pesado encargo administrativo ao seu Secretariado-Geral. Quanto à alegação do queixoso de que esses documentos deveriam ser mencionados nas ordens do dia ou nos «resultados dos trabalhos» das reuniões em causa, as regras do Conselho em matéria de acesso previam o acesso aos documentos na sua forma actual, mas não obrigavam o Conselho a incluí-los em quaisquer elementos específicos de informação.

O problema crucial consistia, evidentemente, em determinar o momento em que um projecto ou um documento informal devia ser considerado como um documento que devia ser registado e arquivado. Esta questão estava atualmente a ser debatida no contexto da proposta da Comissão de um regulamento baseado no artigo 255.o, n.o 2, do Tratado CE. Por conseguinte, nesta fase, o Conselho não estava em condições de tomar posição sobre os critérios que seriam aplicados para o efeito.

Observações do queixoso

Nas suas observações, o autor da denúncia manteve a sua denúncia e formulou as seguintes observações adicionais:

Contrariamente ao que o Conselho alegou, as "reflexões" de uma "pessoa única" poderiam ter maior ou menor significado, por exemplo, se essa pessoa fosse o Secretário-Geral do Conselho. Do mesmo modo, um documento apresentado por um «grupo muito pequeno de pessoas» pode ser um documento que exprima os pontos de vista de um ou mais governos ou um projeto quase final de uma medida. Argumentar que os documentos não devem ser gravados, arquivados, registrados ou acessíveis aos cidadãos quando foram produzidos por uma "pessoa única" ou um "grupo muito pequeno de pessoas" era uma ideia extremamente perigosa na democracia.

A questão não era saber se documentos de "puramente transitórios, de natureza preliminar" estavam refletidos no documento final, mas sim que o cidadão tinha o direito de saber quais os argumentos que estavam sobre a mesa e que foram aceitos e que foram rejeitados. Os cidadãos tinham o direito de saber quais as influências exercidas na determinação da ordem pública.

A Decisão 93/731 não fazia qualquer distinção entre «documentos oficiais» e documentos «de natureza puramente transitória e preliminar». Definiu o termo "documento" como sendo um documento na posse do Conselho. A resposta do Conselho indicava, assim, que não respeitava esta definição.

Sugerir, como fez o Conselho, que manter um registo completo e centralizado e registar todos os documentos que foram distribuídos aos membros e representantes do Conselho imporia uma pesada carga administrativa não estava de acordo com as boas práticas administrativas e muito menos com as normas democráticas básicas.

O queixoso anexou uma cópia do «resultado dos trabalhos» da reunião de 3 e 4 de Setembro de 1998 que entretanto tinha obtido e salientou que este documento enumerava, para além dos documentos mencionados pelo Conselho na sua decisão sobre o pedido de acesso do queixoso, vários outros documentos que tinham sido apresentados antes dessa reunião. Tendo em conta este documento, o queixoso sugeriu que a análise pelo Conselho destes «resultados» tinha sido, no mínimo, parcial.

Por conseguinte, o queixoso convidou o Provedor de Justiça a dirigir uma recomendação ao Conselho.

A DECISÃO

1 Não apresentação de documentos

1.1 O queixoso alega que o Conselho não forneceu os documentos que tinha solicitado, ou seja, 1) todos os documentos de sala, documentos oficiosos, documentos de reunião, documentos SN ["sans numéro", não numerados], etc., que tinham sido apresentados antes de reuniões específicas no mês de Janeiro que tinha solicitado em 27 de Janeiro de 2000 e 2) todos os documentos (Restreint, Limite, documento oficioso, documento de reunião, documentos de sala, documentos SN e quaisquer outros documentos, etc.) que tinham sido apresentados antes de uma reunião do Grupo da Cooperação Policial (reunião de peritos - Intercepção de Telecomunicações) em 3-4 de Setembro de 1998.

1.2 O Conselho não formulou quaisquer observações expressas sobre este aspecto da queixa. Das observações que formulou relativamente à segunda alegação do queixoso, conclui-se, no entanto, que o Conselho parece considerar que os documentos pertinentes não são abrangidos pela Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos (3) e que, por conseguinte, não tem de conceder acesso a esses documentos. O Conselho sugere que se faça uma distinção entre os documentos que, embora sendo preparatórios, representam, no entanto, um certo grau de «finalidade», por um lado, e os documentos de natureza puramente transitória e preliminar, por outro. Aparentemente, o Conselho considera que as regras relativas ao acesso aos documentos se aplicam apenas à primeira destas duas categorias.

1.3 O artigo 1.°, n.° 1, da Decisão 93/731 dispõe: "O público tem acesso aos documentos do Conselho nas condições estabelecidas na decisão." A expressão "documento do Conselho" é definida no n.o 2 do artigo 1.o como "qualquer texto escrito, seja qual for o seu suporte, que contenha dados existentes na posse do Conselho, sob reserva do disposto no n.o 2 do artigo 2.o".

1.4 A Decisão 93/731 deve ser vista no contexto do código de conduta relativo ao acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão (4), adoptado pelo Conselho e pela Comissão em 6 de Dezembro de 1993, para o qual remetem os considerandos da Decisão 93/731. Este código de conduta prevê, nomeadamente: "O público terá o acesso mais amplo possível aos documentos na posse da Comissão e do Conselho." Nesta base, o Tribunal de Primeira Instância chegou à seguinte conclusão: "A Decisão 93/731 tem por objectivo pôr em prática o princípio do acesso mais amplo possível dos cidadãos à informação, a fim de reforçar o carácter democrático das instituições e a confiança do público na administração."(5)

1.5 À luz destas disposições, o Provedor de Justiça considera que nada apoia a distinção proposta pelo Conselho. A Decisão 93/731 abrange o acesso a qualquer documento na posse do Conselho, independentemente da sua natureza. Tal está em conformidade com o princípio da abertura consagrado no direito comunitário. O Provedor de Justiça concorda com o ponto de vista do queixoso de que os cidadãos devem ter o direito de saber que documentos foram apresentados ao Conselho, a fim de descobrir que influências tiveram na determinação da ordem pública. Afigura-se útil acrescentar que isto não significa que o Conselho deva conceder acesso a todos estes documentos, uma vez que a Decisão 93/731 prevê uma série de excepções em que o acesso pode ser legitimamente recusado.

1.6 O Provedor de Justiça está ciente de que o n.o 2 do artigo 255.o do Tratado CE prevê a adopção de um regulamento relativo ao acesso do público ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão no prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão. No entanto, esse regulamento ainda não foi adotado. Tal como o Provedor de Justiça explicou no seu projecto de recomendação na queixa 916/2000/GG, considera que, ao examinar se existe ou não má administração, a sua primeira e mais essencial tarefa é determinar se a administração "agiu ilegalmente". O Provedor de Justiça considera que este exame deve necessariamente basear-se na lei na sua forma atual.

1.7 Com base nestas considerações, o Provedor de Justiça considera que a abordagem do Conselho no caso em apreço deu origem a um caso de má administração.

2 Não apresentação ou não manutenção de uma lista de todos os documentos em causa

2.1 O queixoso alega que, ao não fornecer uma lista de todos os documentos em causa ou ao não registar e apresentar sistematicamente esses documentos, o Conselho violou os princípios da boa administração.

2.2 O Conselho alega que não é necessário nem adequado manter um registo completo e centralizado de cada documento distribuído aos seus membros ou aos seus representantes, por mais preliminar ou transitório que seja. Na opinião do Conselho, tal imporia um pesado encargo administrativo ao seu Secretariado-Geral. O Conselho salienta igualmente que as suas regras em matéria de acesso preveem o acesso aos documentos na sua forma atual, mas não obrigam o Conselho a incluí-los em quaisquer elementos específicos de informação.

2.3 O Provedor de Justiça considera que esta alegação do queixoso inclui dois aspectos que devem ser distinguidos, a saber, a questão de saber se deve ser concedido acesso a uma lista de documentos e a questão de saber se o Conselho é obrigado a manter essa lista.

2.4 A Decisão 93/731 regula o acesso aos documentos "na posse" do Conselho. O Provedor de Justiça compreende as observações feitas pelo Conselho no sentido de que não mantém uma lista completa de todos os documentos apresentados nas reuniões do Conselho. Uma vez que o queixoso não conseguiu provar o contrário, o Provedor de Justiça considera que a sua alegação segundo a qual o Conselho cometeu má administração ao não conceder acesso a essa lista deve ser rejeitada.

2.5 No entanto, o Provedor de Justiça considera que se justifica uma conclusão diferente no que se refere ao facto de o Conselho não ter mantido essa lista. O direito comunitário concede aos cidadãos o direito de acesso aos documentos na posse do Conselho. Tal como acima explicado, este direito estende-se a todos os documentos na posse do Conselho, independentemente da sua natureza. No entanto, é evidente que o exercício deste direito pode ser gravemente prejudicado ou mesmo frustrado se um cidadão nem sequer souber que documentos estão na posse do Conselho. O presente processo constitui um bom exemplo das dificuldades que surgiriam nesses casos. Na sua resposta inicial ao pedido de acesso do queixoso a todos os documentos apresentados antes da reunião de 3 e 4 de Setembro de 1998, o Conselho considerou que os documentos pertinentes não tinham sido identificados de forma suficientemente precisa. Na sua decisão sobre o pedido confirmativo do queixoso, o Conselho enumerou uma série de documentos e explicou que estes tinham sido identificados com base nos «resultados do processo». No entanto, o texto deste «resultado do processo» que foi posteriormente apresentado pelo autor da denúncia mostra que existiam outros documentos que tinham sido apresentados antes da reunião em causa.

2.6 Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que os princípios da boa administração exigem que, a fim de permitir que os cidadãos exerçam correctamente o seu direito de acesso aos documentos, todos os documentos apresentados ao Conselho sejam incluídos num documento ou registo acessível aos cidadãos. O trabalho administrativo adicional que tal implicará para o Conselho terá de ser aceite, tendo em conta a importância fundamental que o direito de acesso dos cidadãos aos documentos na posse do Conselho tem para garantir a abertura e a transparência no processo de tomada de decisões deste último.

2.7 Com base nestas considerações, o Provedor de Justiça conclui que o facto de o Conselho não ter mantido uma lista ou um registo de todos os documentos apresentados ao Conselho constitui igualmente um caso de má administração.

3 Conclusão

Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a abordagem do Conselho no caso em apreço deu origem a dois casos de má administração. Assim, nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça, apresenta ao Conselho os seguintes projetos de recomendações:

 

Os projetos de recomendações

1. O Conselho da União Europeia deve reconsiderar o pedido do queixoso e dar acesso aos documentos solicitados, a menos que se aplique uma ou mais das exceções previstas no artigo 4.o da Decisão 93/731.
2. O Conselho deverá manter uma lista ou um registo de todos os documentos apresentados ao Conselho e disponibilizar essa lista ou registo aos cidadãos.

O Conselho e o queixoso serão informados destes projectos de recomendações. Nos termos do n.o 6 do artigo 3.o do Estatuto do Provedor de Justiça, o Conselho enviará um parecer circunstanciado antes de 31 de Maio de 2001. O parecer circunstanciado poderá consistir na aceitação da decisão do Provedor de Justiça e numa descrição das medidas tomadas para aplicar os projetos de recomendações.

 

Estrasburgo, 1 de Março de 2001

 

Jacob Söderman

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(1) Decisão 94/262 do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, JO L 113, p. 15.

(2) JO 1993, L 340, p. 43; alterado pela Decisão 96/705/CE, CECA, Euratom do Conselho, de 6 de Dezembro de 1996 (JO L 325, p. 19).

(3) JO 1993, L 340, p. 43; alterado pela Decisão 96/705/CE, CECA, Euratom do Conselho, de 6 de Dezembro de 1996 (JO L 325, p. 19).

(4) JO 1993, L 340, p. 41.

(5) Processo T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Conselho, Coletânea 1998, p. II-2289, n.o 66.