Estrasburgo, 21 de Abril de 2010

1 Antecedentes

A minha experiência como Provedor de Justiça Europeu leva-me a crer que os cidadãos europeus querem que as pessoas que trabalham com assuntos da UE, a todos os níveis da União, se comportem de acordo com elevados padrões éticos. Por este motivo, sugeri em Fevereiro de 2009 [1] que seria útil redigir um documento que identificasse, de forma sucinta e facilmente compreensível, os princípios éticos aplicáveis ao tratamento das questões da UE.

Em Abril de 2009 [2], informei os colegas nacionais da minha intenção de elaborar uma declaração de princípios éticos especificamente para os funcionários da UE. Pedi ajuda para garantir que a futura declaração tenha plenamente em conta as melhores práticas dos Estados-Membros. Os colegas concordaram em responder positivamente a um futuro pedido de informação sobre declarações nacionais de princípios éticos na vida pública e em debater o assunto na nossa reunião em Copenhaga, em 2011.

2 Pedido de comentários e informações

O presente documento de consulta contém os resultados da minha reflexão preliminar sobre o âmbito e o conteúdo de uma declaração de princípios éticos para os funcionários da UE.

O apêndice 1 enumera os documentos pertinentes elaborados por organizações internacionais e pela Comissão Europeia.

Ficar-lhe-ia muito grato se os colegas:

a) comentar as minhas sugestões no que diz respeito ao âmbito e ao conteúdo de uma futura declaração de princípios éticos, em especial no que diz respeito aos pontos-chave a negrito; e

b) Informar-me de quaisquer documentos nacionais, ou documentos internacionais adicionais, que possam servir de inspiração durante o processo de redação. Muito agradeceria a V. Ex.a se dignasse enviar cópias e/ou hiperligações para qualquer material que mencione.

Seria útil obter a sua resposta até 30 de Junho de 2010.

3 Princípios éticos para os funcionários da UE: âmbito e conteúdo

O trabalho dos funcionários da UE [3] rege-se por um princípio geral de governação do setor público que é cada vez mais reconhecido em toda a União Europeia, ou seja, a responsabilização. No que se segue, pretendo:

- clarificar a forma como os princípios éticos se relacionam com a responsabilização;

explicar de que forma esses princípios éticos diferem dos textos existentes (como o Estatuto dos Funcionários, o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa e a Carta dos Direitos Fundamentais);

propor algumas orientações para determinar o conteúdo de uma declaração de princípios éticos.

Responsabilização

Por «responsabilidade», refiro-me à obrigação de explicar e justificar o seu comportamento, com a possibilidade de consequências negativas se a conta for considerada insatisfatória. As consequências negativas podem variar de sanções formais a críticas informais, dependendo da relação de responsabilização envolvida.

O papel do setor público é formular e executar políticas de interesse geral e prestar serviços aos cidadãos. Em uma democracia, isso envolve múltiplas, sobrepostas, relações de responsabilidade. Para efeitos do presente processo, basta identificar apenas três:

i) a responsabilidade dos funcionários públicos [4] perante as organizações do setor público para as quais trabalham;

ii) a responsabilização dos funcionários públicos perante os cidadãos;

iii) a responsabilização dos funcionários eleitos perante os eleitores.

A primeira destas relações de responsabilidade é tipicamente incorporada na lei. No caso dos funcionários da UE, os instrumentos jurídicos pertinentes são o Estatuto dos Funcionários e o Regulamento Financeiro. O incumprimento destas disposições pode conduzir a processos disciplinares e a sanções formais.

A segunda relação de responsabilização é mais difusa e envolve frequentemente debates públicos e críticas, em vez de sanções formais. Existem várias condições prévias para que essa responsabilização exista e seja eficaz, nomeadamente a liberdade de imprensa, a liberdade de expressão e a transparência. Estas são também, evidentemente, condições prévias para a terceira relação de responsabilização, ou seja, a responsabilização política dos funcionários eleitos perante os eleitores.

Embora estes três tipos de relação de responsabilização sejam diferentes, existem ligações entre eles e, em alguns casos, potenciais conflitos. Por exemplo, o quadro para a «denúncia de irregularidades» por parte dos funcionários públicos deve equilibrar as necessidades da subalínea i) supra com as das subalíneas ii) e iii).

Na minha opinião, os princípios éticos para os funcionários da UE devem ser formulados apenas em termos da segunda das relações de responsabilização acima referidas, ou seja, a responsabilização dos funcionários públicos perante os cidadãos. O objetivo deve ser estabelecer os princípios fundamentais de conduta dos funcionários, que a responsabilização perante os cidadãos visa respeitar.

A relação dos princípios éticos com os instrumentos existentes

As organizações do sector público e os funcionários públicos devem, evidentemente, respeitar os direitos dos cidadãos, incluindo os direitos humanos e os direitos fundamentais. Trata-se de uma parte essencial do Estado de direito. Os direitos individuais incluem os direitos decorrentes da aplicação dos princípios do direito administrativo, que regulam e limitam a conduta dos organismos e funcionários públicos, especialmente o seu exercício de poderes discricionários. Estes princípios incluem, por exemplo, a proporcionalidade, a não discriminação e as expectativas legítimas. No que diz respeito às instituições da União, os cidadãos também gozam do direito fundamental a uma boa administração.

Vários instrumentos jurídicos, como a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, já contêm declarações gerais sobre os direitos humanos e fundamentais. Estes textos juridicamente vinculativos podem ser invocados por particulares em processos judiciais ou perante provedores de justiça.

Além disso, existem outros instrumentos que não são juridicamente vinculativos. Estes incluem códigos de conduta, nomeadamente o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa. Este último código (tal como a Carta dos Direitos Fundamentais) foi redigido de forma a poder tornar-se juridicamente vinculativo no futuro. Em especial, as obrigações que contém são formuladas de modo a corresponderem a direitos individuais concretos.

Os instrumentos acima referidos são claramente relevantes para a responsabilização dos funcionários da UE perante os cidadãos, embora os mecanismos de responsabilização através dos quais os cidadãos podem invocar as suas disposições se centrem nas instituições e não nos funcionários individuais.

O Estatuto dos Funcionários e o Regulamento Financeiro dizem principalmente respeito à responsabilização dos funcionários da UE perante as instituições para as quais trabalham. No entanto, o Estatuto dos Funcionários contém disposições que também são relevantes, em substância, para a responsabilização dos funcionários da UE perante os cidadãos [5].

Uma declaração de princípios éticos para os funcionários da UE complementaria estes outros instrumentos, uma vez que, ao contrário deles, não deve ser juridicamente vinculativa, nem redigida de forma a poder tornar-se juridicamente vinculativa no futuro.

Deve centrar-se no espírito em que a lei e outras regras aplicáveis devem ser compreendidas e aplicadas, bem como ser o ponto de partida para a reflexão quando uma situação parece não estar abrangida pela lei ou por outras regras aplicáveis. Isto é útil porque, embora os princípios éticos incluam o cumprimento das regras, não se limitam a esse cumprimento. Poder dizer verdadeiramente «não violei nenhuma regra» é, por conseguinte, uma condição necessária, mas não suficiente, para uma conduta ética.

A questão relevante para um funcionário que pondere um determinado comportamento não deve, por conseguinte, ser a seguinte: “estou a fazer o mínimo necessário para cumprir os princípios éticos?”, mas sim: “uma pessoa razoável pensaria que é assim que um funcionário deve comportar-se à luz dos princípios éticos?”

Conteúdo

No que diz respeito ao conteúdo substantivo dos princípios éticos para os funcionários da UE, o meu pensamento preliminar foi influenciado pela minha conceção da missão do Provedor de Justiça Europeu, que inclui o reforço da confiança através do diálogo entre os cidadãos e a União Europeia.

A confiança depende de uma crença na integridade dos funcionários, que devem, por conseguinte, comportar-se de uma forma que sustente o mais próximo escrutínio público, uma obrigação que não é plenamente cumprida apenas por agir dentro da lei.

A confiança exige igualmente que os funcionários façam recomendações e tomem decisões apenas para servir os interesses da União e dos seus cidadãos, e não para se beneficiarem a si próprios, à sua família ou aos seus amigos.

Além disso, o diálogo implica que os funcionários estejam dispostos a explicar as suas atividades, a justificar as suas ações e a aceitar o escrutínio público da sua conduta.

É de salientar que, no seu conjunto, a primeira e a terceira das sugestões acima referidas constituem uma definição operacional da responsabilidade dos funcionários perante os cidadãos. Prefiro, no entanto, evitar utilizar o termo «responsabilidade» nos princípios éticos, tendo em conta as dificuldades que surgem em encontrar uma tradução satisfatória do mesmo para várias outras línguas.

Em conclusão, aguardo com expectativa os vossos contributos para a elaboração de uma declaração de princípios éticos para os funcionários da UE, que poderá, tal como o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa, servir de inspiração a outros.

Apêndice 1: Códigos internacionais e outros materiais relacionados com normas éticas

Nações Unidas

Código Internacional de Conduta para Funcionários Públicos

Resolução A/RES/51/59 da Assembleia Geral das Nações Unidas, 82.a reunião plenária, 12 de Dezembro de 1996 Anexo à Resolução 51/59: Acção contra a corrupção

http://www.un.org/ga/documents/gares51/gar51-59.htm

Conselho da Europa

Modelo de código de conduta para funcionários públicos; apêndice da Recomendação n.o R (2000) 10, adotada pelo Comité de Ministros na sua 106.a sessão, em 11 de maio de 2000

Recomendação CM/Rec(2007)7 do Comité de Ministros aos Estados-Membros sobre a boa administração.

Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE)

Melhores práticas em matéria de luta contra a corrupção, em especial o capítulo 6 «Construir e manter uma administração pública ética»

http://www.osce.org/publications/eea/2004/05/13568_67_en.pdf

Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE)

Recomendação sobre a melhoria da conduta ética no serviço público, 23 de abril de 1998, http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf

Recomendação sobre as orientações para a gestão dos conflitos de interesses no serviço público, Junho de 2003 http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf

Comissão Europeia

Comunicação do Vice-Presidente Kallas à Comissão sobre a melhoria do ambiente de ética profissional na Comissão (SEC(2008) 301 final, 5 de Março de 2008) https://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/index_en.htm

Relatório sobre a aplicação do Plano de Ação de Ética no que diz respeito à Declaração de Princípios de Ética Profissional (documento interno disponível na Intranet da Comissão)

Guia Prático de Ética e Conduta do Pessoal (documento interno disponível na Intranet da Comissão).