Estrasburgo, 3 de Maio de 2007

Ex.ma Senhora,

Em 1 de Dezembro de 2004, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu relativa a uma alegada ausência de acção por parte da Comissão Europeia relativamente a uma queixa por infracção ao abrigo do artigo 226.o no que se refere à legislação comunitária em matéria de ambiente.

Em 12 de Janeiro de 2005, transmiti a queixa ao presidente da Comissão. A Comissão enviou o seu parecer em 22 de Abril de 2005. Transmiti-lho com um convite à apresentação de observações, que V. Exa. enviou em 25 de Maio de 2005.

Em 28 de Setembro de 2005, decidi proceder a novas investigações sobre o seu caso. Informei-o sobre a minha decisão na mesma data.

A Comissão enviou a sua resposta às minhas novas perguntas em 23 de Novembro de 2005. Transmiti-lho com um convite à apresentação de observações, que V. Exa. enviou em 6 de Março de 2006.

Nas suas cartas de 12 de Outubro, 21 de Novembro, 5 de Dezembro, 12 de Dezembro de 2006, 19 de Janeiro e 28 de Fevereiro de 2007, informou-me dos processos judiciais nacionais e solicitou o adiamento da minha apreciação do seu caso. Na minha carta de 20 de Março de 2007, informei V. Ex.a de que as circunstâncias descritas nas suas cartas não justificavam tal medida.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas.

Para evitar mal-entendidos, é importante recordar que o Tratado CE confere ao Provedor de Justiça Europeu poderes para investigar eventuais casos de má administração apenas nas actividades das instituições e organismos comunitários. O Estatuto do Provedor de Justiça Europeu prevê especificamente que nenhuma ação de qualquer outra autoridade ou pessoa pode ser objeto de queixa ao Provedor de Justiça.

Os inquéritos do Provedor de Justiça sobre a sua queixa destinaram-se, por conseguinte, a examinar se houve má administração nas actividades da Comissão.

A QUEIXA

A queixa, apresentada por um cidadão irlandês, dizia respeito a uma alegada não tomada de medidas pela Comissão relativamente a uma queixa por infração ao abrigo do artigo 226.o (referência P2003/4975) relativa à proteção de terrenos ao abrigo da legislação comunitária em matéria de ambiente.

Em 8 de Agosto de 2003, o autor da denúncia tinha escrito à Comissão solicitando a sua intervenção urgente para evitar a destruição e a perda, através de um projecto de construção, de uma zona húmida em Ballybrown, na Irlanda. O projecto envolvia a drenagem e o enchimento de uma zona húmida com escombros e amianto, tendo uma das consequências sido o depósito de água da propriedade do queixoso.

O pedido específico do autor da denúncia à Comissão foi o seguinte: «Pedimos, com caráter de urgência, a sua intervenção imediata e solicitamos que esta «antiga zona húmida» seja incluída nas zonas especiais de conservação ao abrigo da Diretiva Habitats da UE».

A autora da denúncia apresentou vários documentos para fundamentar a sua opinião de que as zonas húmidas devem ser protegidas ao abrigo da Diretiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (1) («Diretiva Habitats»). Em primeiro lugar, forneceu mapas e fotografias das zonas húmidas; e, em segundo lugar, referiu declarações de duas pessoas ativas no domínio da conservação. A primeira destas declarações constava de uma carta enviada por Pietro Laureano à autoridade irlandesa competente em matéria de ordenamento do território, em Julho de 2000. O Sr. Laureano tinha escrito na sua qualidade de Director do "IPOGEA - Centro Italiano de Investigação sobre Conhecimentos Tradicionais e Locais"(2), bem como de "Consultor da UNESCO; Representante da Itália no Comité de Ciência e Tecnologia da CNUCD; Polytechnic University of Bari - School of Architecture - Lecturing Professor» (em inglês). Na sua carta, composta por uma página sem anexos, o Sr.

Recentemente, tive a honra de ser um convidado na abertura da Reserva Natural Caher Valley, em North Clare. Neste evento, tomei conhecimento da grave situação das zonas húmidas de Ballybrown. Neste ambiente valioso e frágil, as atividades de escavação, enchimento e extração produziram impactos negativos.

A destruição do ecossistema outrora autossuficiente é extensa e inclui: a devastação da flora; a perda de habitats de vida selvagem para a vida selvagem migratória e autóctone (ou seja, garças, lapas, ferraduras, corujas); e a manipulação do fluxo natural de água que provoca a extração de água, a inundação da estrada pública «103» e a rutura do sistema de efluentes das fossas sépticas.

Exorto a autoridade de planeamento a considerar a importância deste património natural e a travar a atual degradação e destruição deste ecossistema único.»

A carta não continha comentários expressos sobre a aplicabilidade da legislação comunitária em matéria de ambiente.

A segunda declaração constava de uma carta enviada por Edward Cook em Dezembro de 1999. Os destinatários desta carta parecem ter sido o "Conselho do Património" e o "Departamento de Artes, Património, Gaeltacht e Ilhas". Na sua queixa ao Provedor de Justiça Europeu, a queixosa referiu-se ao Sr. Cook como professor no Centro de Educação Biológica. Na sua carta, o Sr. Cook parecia referir-se a correspondência anterior enviada às autoridades públicas acima referidas, afirmando que:

"Reitero: qualquer desenvolvimento nesta zona húmida nunca deveria ter sido aprovado e que as licenças de planeamento em parcelas adjetivas, que foram feitas pelo método de 'Retenção' são totalmente inadequadas.

Referiu-se, então, ao "desempenho do Bord na Móna noutras zonas húmidas"(3) (o envolvimento desta empresa não está totalmente claro na carta), afirmando que:

Que a drenagem acelerada do Bord da maior parte de nossos melhores sistemas Bog, até o final dos anos setenta e início dos anos oitenta, me fez renunciar ao seu Departamento de Direito. Uma zona húmida como (era) Ballybrown está implicitamente protegida ao abrigo das Diretivas Habitats e Aves Selvagens da UE (4) e estou espantado que, nesta ocasião, o Bord tenha considerado adequado não questionar a sua drenagem (e, portanto, a sua destruição) (...)".

A carta do Sr. Cook não continha elementos de prova, nem referências a esses elementos de prova, em apoio das declarações acima referidas.

A Direcção-Geral do Ambiente da Comissão respondeu à queixa por infracção apresentada pelo queixoso em 15 de Setembro de 2003, declarando o seguinte:

"A Comissária Wallström pediu-me que lhe agradecesse a sua carta de 8 de Agosto de 2003, na qual solicita à Comissão que intervenha no que diz respeito ao despejo de resíduos e à destruição de zonas húmidas no condado de Limerick, e que incluísse as zonas húmidas em causa na rede Natura 2000 ao abrigo da Directiva [Habitats] (...).

Com base nas informações que forneceu, não é evidente que as zonas húmidas em causa estejam em conformidade com a descrição científica dos habitats abrangidos pela Diretiva [Habitats](...). Seria necessário dispor de informações ecológicas mais pormenorizadas antes de se poder concluir que as zonas húmidas constituem exemplos de uma turfeira e de um pântano elevado.

No entanto, uma vez que a carta de V. Ex.a suscita questões sobre a aparente deposição de resíduos sem uma licença de resíduos, estou a providenciar o registo de uma queixa em V. Ex.a. Receberá um aviso de receção num futuro próximo.»

Pouco tempo depois, a queixosa recebeu o aviso de receção acima referido do Secretariado-Geral da Comissão, datado de 25 de setembro de 2003, que a informou de que a sua queixa por infração tinha sido registada.

Posteriormente, o autor da denúncia continuou a fornecer à Comissão informações relativas à alegada destruição de zonas húmidas, nomeadamente informações sobre a construção de um bloco habitacional nas zonas húmidas ou sobre a instalação de uma fossa séptica relacionada com as obras de construção, bem como várias fotografias do local.

Por carta de 6 de Agosto de 2004, a Comissão forneceu à queixosa informações complementares sobre o tratamento dado à sua queixa por infracção. A carta da Comissão indicava que a Comissão tinha intentado uma ação judicial geral contra a Irlanda junto do Tribunal de Justiça Europeu, abrangendo, entre outras questões, a abordagem da eliminação não autorizada de resíduos em zonas húmidas. A Comissão solicitou que a queixosa compreendesse as suas dificuldades em resolver «todas as situações individuais de eliminação não autorizada de resíduos» e informou-a de que poderia dar a conhecer diretamente as suas preocupações ao recém-criado Office of Environmental Enforcement na Irlanda. A carta da Comissão não informava a queixosa se a Comissão estava a tomar medidas relativamente à sua queixa específica por infração, nem abordava quaisquer questões relacionadas com a Diretiva Habitats referidas na queixa por infração da queixosa.

Na sua queixa ao Provedor de Justiça, a queixosa pareceu compreender a carta da Comissão de 6 de Agosto de 2004 no sentido de que a Comissão tencionava não dar seguimento à sua queixa específica por infracção. Alegou o seguinte:

A Comissão não deu seguimento à sua queixa por incumprimento.

O autor da denúncia apresentou igualmente a seguinte alegação:

A Comissão deve tomar medidas para resolver as questões suscitadas na sua queixa por infração.

O INQUÉRITO

Parecer da Comissão

No seu parecer sobre a denúncia, a Comissão formulou as seguintes observações:

Antecedentes

Em 8 de Agosto de 2003, a queixosa escreveu à então Comissária do Ambiente, Margot Wallström, chamando a atenção para vários desenvolvimentos na sua vizinhança que considerava prejudiciais para o ambiente. Em especial, referiu o enchimento de uma zona húmida com, entre outros, escombros e amianto.

Em 15 de setembro de 2003, foi enviada uma resposta ao autor da denúncia, em nome do Comissário, indicando que as zonas húmidas em questão não pareciam estar protegidas ao abrigo da legislação comunitária pertinente em matéria de conservação da natureza, nomeadamente a Diretiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (5) («Diretiva Habitats»). No entanto, dado que a correspondência levantava questões sobre a aparente deposição de «materiais residuais sem autorização de resíduos», foi indicado que seria registada uma queixa.

Em 25 de Setembro de 2003, a queixosa foi informada do registo da sua queixa com a referência 2003/4975.

Posteriormente, o autor da denúncia enviou correspondência adicional, que a Comissão reconheceu.

Em 6 de Agosto de 2004, a Direcção-Geral do Ambiente informou o queixoso do seguinte:

"A Comissão tem atualmente uma ação judicial geral contra a Irlanda no Tribunal de Justiça Europeu, que abrange, entre outras questões, a abordagem da eliminação não autorizada de resíduos em zonas húmidas. Espero que compreendam que é difícil para a Comissão dar seguimento a todas as situações individuais de eliminação não autorizada de resíduos. A tónica tem sido colocada na melhoria das respostas das autoridades nacionais responsáveis quando estas são informadas ou se deparam com tais atividades. A este respeito, as autoridades irlandesas indicaram que o recém-criado Office of Environmental Enforcement, com sede na Environmental Protection Agency do Castelo de Johnstown, em Wexford, acolheria com agrado a oportunidade de responder directamente às queixas relativas à eliminação não autorizada de resíduos. Poderá, por conseguinte, considerar a possibilidade de chamar diretamente a atenção da Comissão para as suas preocupações».

Resposta à queixa apresentada ao Provedor de Justiça

Na sua correspondência com o Provedor de Justiça, a queixosa indicou que pretendia que as zonas húmidas referidas na sua queixa fossem protegidas ao abrigo da legislação europeia em matéria de conservação da natureza. No entanto, como resulta da correspondência da Comissão, esta indicou, desde o início, que as zonas húmidas em causa não pareciam estar protegidas ao abrigo da Diretiva Habitats. A Comissão indicou igualmente que o aspeto sobre o qual foi registada uma denúncia dizia respeito à aparente deposição de resíduos sem autorização de resíduos. Com efeito, esta matéria é abrangida pelo âmbito de aplicação da Directiva 75/442/CEE (6) relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE (7).

Na sua carta de 6 de Agosto de 2004, a Comissão explicou ao autor da denúncia que a questão da deposição não autorizada de resíduos nas zonas húmidas irlandesas já estava a ser abordada de forma geral no âmbito de um processo por infracção no Tribunal de Justiça. A Comissão referiu a dificuldade de a Comissão resolver todas as situações individuais de eliminação não autorizada de resíduos e chamou a atenção para a sua ênfase na melhoria das respostas das autoridades nacionais. Neste contexto, forneceu-lhe o nome e o endereço de uma autoridade nacional (ou seja, o Serviço de Proteção do Ambiente) que lhe poderia ser útil. Esta autoridade, que faz parte da Agência de Proteção do Ambiente da Irlanda, foi criada em 2003 com vista a melhorar o trabalho de conformidade e execução das autoridades locais irlandesas, que são as principais responsáveis pela luta contra as atividades ilegais no domínio dos resíduos. O Gabinete para a Aplicação da Legislação Ambiental recebe e investiga, nomeadamente, queixas de cidadãos sobre a aplicação inadequada da legislação em matéria de resíduos por parte das autoridades locais. Não era claro se o queixoso tinha recorrido ao Instituto.

O processo judicial referido pela Comissão foi o processo C-494/01, Comissão/Irlanda. No caso em apreço, a Comissão tinha pedido ao Tribunal de Justiça um amplo pedido a fim de lhe permitir fazer face a qualquer repetição do tipo de problemas que constituíam o objecto do litígio.

Dada a natureza geral do processo C-494/01, propôs-se associar a queixa por infração do autor da denúncia ao processo da Comissão relacionado com a sua ação judicial (referência 1999/5112). O autor da denúncia foi informado deste facto por carta de 2 de Fevereiro de 2005 (8).

Conclusão

A Comissão aceitou que não tinha contactado especificamente as autoridades irlandesas relativamente às queixas do queixoso. No entanto, não aceitou a alegação de que não tinha agido em relação à denúncia. Informou a queixosa de que a questão de que a sua denúncia constituía um exemplo, ou seja, a descarga de resíduos em zonas húmidas, já tinha sido objeto de uma ação judicial geral intentada pela Comissão. Além disso, informou-a dos limites do papel da Comissão e dos objectivos da sua intervenção mais ampla junto das autoridades irlandesas. Por último, forneceu-lhe o nome e o endereço de uma autoridade nacional que lhe poderia ser útil. A este respeito, remeteu igualmente para os termos do aviso de receção normalizado inicial da queixa, que incentiva os queixosos a utilizarem as vias de recurso disponíveis a nível nacional.

Observações do queixoso

Nas suas observações, a queixosa manteve a sua queixa. Contestou, especificamente, a conclusão da Comissão quanto ao estatuto das zonas húmidas. Referiu-se aos documentos anexos à sua queixa por infração (referidos supra) e afirmou que a não adoção de qualquer medida pela Comissão «baseava-se inteiramente em pressupostos e não nos factos apresentados». Alegou, no essencial, que a Comissão não tinha explicado suficientemente por que razão as zonas húmidas em causa não estavam abrangidas pelo direito comunitário.

Inquéritos adicionais

Após uma análise cuidadosa do parecer da Comissão e das observações do queixoso, verificou-se que eram necessários mais inquéritos. Em 28 de Setembro de 2005, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que apresentasse o seu ponto de vista sobre a seguinte questão:

No seu parecer de 22 de Abril de 2005, a Comissão declarou que, desde o início, tinha indicado ao queixoso que as zonas húmidas em questão não pareciam estar protegidas ao abrigo da directiva comunitária potencialmente em causa (Directiva Habitats). Remeteu para a sua carta de 15 de Setembro de 2003 dirigida ao autor da denúncia, na qual afirmava o seguinte:

"Com base nas informações que nos forneceu, não é evidente que as zonas húmidas em causa estejam em conformidade com as descrições científicas dos habitats abrangidos pela Diretiva [Habitats](...). Seria necessário dispor de informações ecológicas mais pormenorizadas antes de se poder concluir que as zonas húmidas constituem exemplos de uma turfeira e de um pântano elevado.»

Nas suas observações, a queixosa referiu-se aos documentos anexos à sua denúncia e alegou que a Comissão não tinha explicado adequadamente por que razão as zonas húmidas em causa não estavam abrangidas pelo direito comunitário.

Resposta da Comissão à carta de inquérito complementar do Provedor de Justiça

Na sua resposta à carta de inquérito complementar do Provedor de Justiça, a Comissão declarou o seguinte:

A Comissão considerou que tinha previamente deixado claro ao queixoso, ou seja, na sua carta de 15 de Setembro de 2003, que a sua intenção era registar uma queixa relativa à legislação comunitária em matéria de resíduos e não à legislação comunitária em matéria de protecção dos habitats, mais especificamente à directiva habitats.

Se o autor da denúncia tivesse solicitado explicitamente uma explicação mais completa em relação à Diretiva Habitats, a Comissão tê-lo-ia fornecido. No entanto, a Comissão considerou que a correspondência posterior do autor da denúncia se destinava a fornecer à Comissão mais informações sobre os aspetos considerados como justificando o registo da denúncia, ou seja, os aspetos relativos aos resíduos.

Note-se que a Diretiva Habitats se aplica apenas a categorias limitadas de zonas húmidas. Para beneficiar da proteção ao abrigo dessa diretiva, as zonas húmidas devem, em primeiro lugar, alojar tipos de habitats específicos enumerados no anexo I da diretiva. As turfeiras e as turfeiras elevadas são exemplos desses tipos de habitats específicos. Além disso, ou o Estado-Membro em causa identificou formalmente o sítio como elegível para proteção ao abrigo da diretiva ou devem existir provas irrefutáveis de que, ao não identificar o sítio, o Estado-Membro excedeu a sua margem de apreciação científica. A zona húmida em causa no presente processo não tinha sido identificada pela Irlanda como um sítio elegível para proteção ao abrigo da Diretiva Habitats. Além disso, as informações apresentadas pelo autor da denúncia não estabeleceram que a zona húmida em questão era uma turfeira ou uma turfeira elevada; em especial, não existia uma descrição científica precisa das zonas húmidas que demonstrasse que albergavam um destes tipos de habitat.

Uma zona húmida não abrangida pela Directiva 93/43/CEE pode, ainda assim, beneficiar de alguma protecção ao abrigo de outra legislação comunitária. Importa referir que o artigo 4.o da Diretiva 75/442/CEE relativa aos resíduos exige que os Estados-Membros assegurem que os resíduos sejam valorizados ou eliminados sem afetar as zonas rurais ou os locais de especial interesse. No âmbito do já referido processo C‐494/01, Comissão/Irlanda, para o qual o queixoso tinha sido remetido, o Tribunal de Justiça tinha constatado a existência de uma violação do artigo 4.° relativamente ao enchimento não autorizado de várias zonas húmidas irlandesas não abrangidas pela directiva habitats.

No que diz respeito às observações da queixosa, a Comissão registou a sua insatisfação com a sugestão de que poderia remeter a sua queixa para o Serviço de Controlo do Ambiente junto da Agência de Protecção do Ambiente da Irlanda e, em especial, a sua opinião de que já tinha esgotado as vias de queixa disponíveis na Irlanda. A este respeito, a Comissão formulou as seguintes observações:

i) A garantia do cumprimento da legislação comunitária em matéria de ambiente é, em primeiro lugar, da responsabilidade das autoridades dos Estados-Membros.

ii) O processo judicial acima referido contra a Irlanda, a saber, o processo C-494/01, tinha por objeto a necessidade de melhorar as disposições administrativas gerais da Irlanda para dar resposta à eliminação não autorizada de resíduos.

iii) Subjacente ao acima exposto estava, nomeadamente, o desejo de evitar uma situação em que a Comissão fosse continuamente chamada a tratar, de forma ad hoc, casos individuais que envolvessem deficiências oficiais. Nos casos em que se verificam violações generalizadas e persistentes dos requisitos comunitários, a Comissão considera que os seus próprios recursos administrativos finitos são mais bem utilizados na procura de reformas estruturais a nível dos Estados-Membros do que na realização de intervenções ad hoc sucessivas. Considerou que o processo C-494/01 demonstrava que tinha feito um esforço sério para levar a cabo reformas estruturais na Irlanda em relação ao tipo de circunstâncias que o queixoso tinha salientado. Embora a falta de intervenção específica no seu caso tenha prejudicado a queixosa, a Comissão considerou que a abordagem que tinha adotado oferecia uma melhor forma de dar resposta às preocupações dos cidadãos a longo prazo.

iv) Uma das reformas que a Irlanda implementou para dar resposta às preocupações da Comissão consistiu na criação, em 2003, de um Gabinete de Aplicação da Legislação Ambiental. Este serviço investiga queixas em que existem provas de que uma autoridade local não executou adequadamente as suas responsabilidades em matéria de controlo do cumprimento da legislação relativa aos resíduos. A Comissão considera razoável ter assinalado a criação deste Instituto à queixosa e ter sugerido a sua utilização. Embora a queixosa pareça ter contactado a EPA, não era evidente que tivesse recorrido ao OEE. A este respeito, a Comissão salientou ainda que estava a debater com as autoridades irlandesas formas de as queixas dos cidadãos sobre resíduos na Irlanda poderem ser tratadas de forma melhor e mais coerente pelas autoridades nacionais. Tal incluiu o estabelecimento de orientações para o tratamento de queixas.

Observações do queixoso

Em resposta à resposta da Comissão aos novos inquéritos do Provedor de Justiça, o queixoso formulou, resumidamente, as seguintes observações:

i) Em 2003, o autor da denúncia apresentou uma denúncia por escrito à Comissão solicitando que as zonas húmidas de Ballybrown fossem incluídas na lista de zonas especiais de conservação na Irlanda.

ii) Por correspondência de 25 de Setembro de 2003, o Secretariado-Geral da Comissão indicou que a queixa por infracção seria examinada por infracções ao direito comunitário. Não foi mencionada qualquer infração específica. Se a Comissão tivesse solicitado informações adicionais ou quaisquer elementos de prova, o autor da denúncia teria envidado todos os esforços para as localizar e transmitir. O autor da denúncia continuou a manter a Comissão atualizada sobre todos os aspetos, incluindo a posterior destruição das zonas húmidas de Ballybrown; a construção acelerada de um bloco de habitações sociais e vestiários; utilização de uma fossa séptica para facilitar a eliminação de resíduos e esgotos, que foi depois espalhada em terras agrícolas nesta área; Limerick, o "principal desastre de drenagem".

iii) No que diz respeito às provas relativas à turfeira e ao pântano levantado, pode ser feita referência às provas fotográficas anexas à queixa por infração e à correspondência de um professor nacional e de um ambientalista. Mais uma vez, se a Comissão tivesse solicitado esclarecimentos ou elementos de prova adicionais a qualquer momento, o autor da denúncia teria envidado todos os esforços para satisfazer esses pedidos.

iv) Tendo esgotado todas as opções na Irlanda, o queixoso escreveu à Comissão, em Agosto de 2003, solicitando assistência urgente. Em Agosto de 2004, ou seja, um ano mais tarde, a Comissão sugeriu que o queixoso regressasse à Agência de Protecção do Ambiente. Dada a grande quantidade de destruição que tinha ocorrido durante o período de intervenção, isso não tinha sido útil. Se a Comissão não tivesse podido prestar assistência, o autor da denúncia tê-lo-ia apreciado se tal tivesse sido esclarecido desde o início.

A DECISÃO

1 Observação preliminar

Antes de examinar a alegação do queixoso, o Provedor de Justiça considera adequado fazer as seguintes observações sobre o âmbito do seu inquérito.

A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a alegação da queixosa de que a Comissão não tomou medidas relativamente à sua queixa por infração, que se baseava explicitamente na Diretiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (9) («Diretiva Habitats»). Neste contexto, o autor da denúncia alegou que a Comissão não explicou adequadamente por que razão as zonas húmidas em causa não estavam abrangidas pela Diretiva Habitats. Recorde-se ainda que a Comissão considerou que a queixa por infração apresentada pela queixosa se referia igualmente a uma eventual violação da Diretiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 91/156/CEE (10) («Diretiva Resíduos») e examinou o seu caso também a este respeito. Nestas circunstâncias, são analisadas a seguir duas questões. A primeira diz respeito à alegada não tomada de medidas pela Comissão relativamente à queixa por infração apresentada pelo autor da denúncia sobre a violação da Diretiva Habitats, incluindo o argumento do autor da denúncia sobre o facto de a Comissão não ter explicado adequadamente por que razão as zonas húmidas em questão não estavam abrangidas pela Diretiva Habitats. A segunda questão diz respeito à alegada não tomada de medidas pela Comissão relativamente à queixa por infração apresentada pelo autor da denúncia sobre a violação da Diretiva Resíduos.

2 Alegada não adoção de medidas relativamente à queixa por infração sobre a violação da Diretiva Habitats Disposições
pertinentes da Diretiva Habitats e a sua alegada violação

2.1 O artigo 2.°, n.° 1, da directiva habitats precisa que esta tem por objectivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado CE é aplicável. O n.o 2 do artigo 2.o estabelece que as medidas tomadas ao abrigo da presente directiva se destinam a manter ou restabelecer, num estado de conservação favorável, os habitats naturais e as espécies da fauna e da flora selvagens de interesse comunitário.

Nos termos do sexto considerando da directiva, para assegurar o restabelecimento ou a manutenção dos habitats naturais e das espécies de interesse comunitário num estado de conservação favorável, é necessário designar zonas especiais de conservação a fim de criar uma rede ecológica europeia coerente, denominada Natura 2000. O artigo 1.o, alínea l), da mesma diretiva define uma zona especial de conservação (ZEC) como um sítio de importância comunitária designado pelos Estados-Membros através de um ato regulamentar, administrativo e/ou contratual em que são aplicadas as medidas de conservação necessárias para a manutenção ou o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais e/ou das populações das espécies para as quais o sítio é designado.

O procedimento de designação das zonas especiais de conservação (ZEC), previsto no artigo 4.° da directiva, compreende quatro fases.

Em primeiro lugar, cada Estado-Membro deve propor uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II autóctones do seu território que os sítios alojam (artigo 4.°, n.° 1). Em segundo lugar, a Comissão, com base nas listas dos Estados-Membros e de acordo com cada um deles, deve elaborar um projecto de lista dos sítios de importância comunitária (artigo 4.°, n.° 2, primeiro e segundo parágrafos). Em terceiro lugar, a lista dos sítios seleccionados como sítios de importância comunitária deve ser adoptada pela Comissão de acordo com o procedimento previsto no artigo 21.° da directiva (artigo 4.°, n.os 2, terceiro parágrafo, e 3). Em quarto lugar, os Estados-Membros são obrigados a designar sítios de importância comunitária como ZEC (artigo 4.o, n.o 4).

Mais especificamente, no que diz respeito à primeira fase, o artigo 4.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da diretiva exige que os Estados-Membros proponham a lista dos sítios aí mencionados «com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes».

Nos termos do anexo III (fase 1), parte C, da directiva, os Estados-Membros são obrigados, com base nos critérios enunciados no anexo III (fase 1), partes A e B, a classificar os sítios que propõem na lista nacional como sítios susceptíveis de serem identificados como sítios de importância comunitária em função do seu valor relativo para a conservação de cada tipo de habitat natural mencionado no anexo I ou de cada espécie referida no anexo II.

Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, a lista dos sítios propostos deve ser transmitida à Comissão no prazo de três anos a contar da notificação da directiva, acompanhada das informações relativas a cada sítio. Estas informações devem a) incluir um mapa do sítio, a sua denominação, localização, extensão e os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1), e b) ser fornecidas num formato estabelecido pela Comissão em conformidade com o procedimento previsto no artigo 21.o da diretiva (a seguir designado por «formato»). A directiva foi comunicada em 10 de Junho de 1992. O modelo foi estabelecido pela Decisão 97/266/CE da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, relativa a um modelo de informações sobre sítios para os sítios Natura 2000 propostos (12). Esta decisão foi comunicada aos Estados-Membros em 19 de Dezembro de 1996.

Neste contexto, o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, o seguinte:

a) Resulta das regras que regem o procedimento de identificação dos sítios suscetíveis de serem designados como ZEC, previstas no artigo 4.°, n.° 1, da diretiva, que os Estados-Membros dispõem de uma margem de apreciação quando apresentam as suas propostas de sítios. No entanto, devem fazê-lo em conformidade com os critérios estabelecidos pela diretiva (13).

b) Para elaborar um projecto de lista dos sítios de importância comunitária, susceptível de conduzir à criação de uma rede ecológica europeia coerente de ZEC, a Comissão deve dispor de uma lista exaustiva dos sítios que, a nível nacional, têm um interesse ecológico relevante do ponto de vista do objectivo da directiva de conservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens. Para o efeito, esta lista é elaborada com base nos critérios previstos no anexo III (fase 1) da directiva (14).

c) Em conformidade com o artigo 4.°, n.° 5, da directiva, o regime de protecção das zonas especiais de conservação previsto no seu artigo 6.°, n. os 2, 3 e 4, aplica‐se a um sítio quando este é, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da directiva, inscrito na lista dos sítios seleccionados como sítios de importância comunitária adoptada pela Comissão. Daqui resulta que as medidas de protecção previstas no artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva só são exigidas no que respeita aos sítios incluídos na lista dos sítios seleccionados como sítios de importância comunitária (15).

d) No entanto, isto não significa que os Estados-Membros não protejam os sítios a partir do momento em que os proponham, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da directiva, como sítios susceptíveis de serem identificados como sítios de importância comunitária na lista nacional transmitida à Comissão. Com efeito, se esses sítios não forem adequadamente protegidos a partir desse momento, a realização dos objetivos de conservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens, conforme enunciados, nomeadamente, no sexto considerando e no artigo 3.°, n.° 1, da diretiva, pode ficar comprometida. Tal situação seria particularmente grave, uma vez que afectaria tipos de habitats naturais prioritários ou espécies prioritárias, cuja protecção eficaz exigiria, precisamente devido às ameaças que pesam sobre eles, uma aplicação rápida das medidas de conservação, como recomenda o quinto considerando da directiva. Por conseguinte, no caso de sítios elegíveis para identificação como sítios de importância comunitária mencionados nas listas nacionais transmitidas à Comissão e que podem incluir, nomeadamente, sítios que integram tipos prioritários de habitats naturais ou espécies prioritárias, os Estados-Membros são obrigados, por força da diretiva, a tomar medidas de proteção adequadas para salvaguardar esse interesse ecológico (16).

e) O regime de proteção adequado aplicável aos sítios constantes de uma lista nacional transmitida à Comissão nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da diretiva exige que os Estados-Membros não autorizem intervenções suscetíveis de comprometer gravemente as características ecológicas desses sítios. Tal é particularmente o caso quando uma intervenção apresenta o risco de reduzir significativamente a superfície de um sítio, de conduzir ao desaparecimento de espécies prioritárias presentes no sítio ou, por último, de ter como resultado a destruição do sítio ou a destruição das suas características representativas (17).

2.2 Tendo em conta as disposições da directiva acima referidas e a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça, o Provedor de Justiça entende que a queixosa alegou, no essencial, na sua queixa por incumprimento, que a Irlanda não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força da directiva, ao não incluir as zonas húmidas em questão na lista nacional de sítios elegíveis para identificação como sítios de importância comunitária. Tal inclusão implicaria que a Irlanda seria obrigada a não autorizar intervenções que incorressem no risco de comprometer gravemente as características ecológicas desta zona húmida.

O alegado caso de má administração e a avaliação do Provedor de Justiça

2.3 Na sua carta de 15 de Setembro de 2003 à queixosa (enviada em resposta à sua queixa por infracção), a Comissão declarou, nomeadamente:

"Com base nas informações que nos forneceu, não é evidente que as zonas húmidas em causa confirmem a descrição científica dos habitats abrangidos pela Diretiva [Habitats] (...). Seria necessário dispor de informações ecológicas mais pormenorizadas antes de se poder concluir que as zonas húmidas constituem exemplos de uma turfeira e de um pântano elevado.»

Na sua queixa ao Provedor de Justiça, a queixosa alegou que a Comissão (erradamente) não tomou medidas relativamente à sua queixa por infração sobre a violação da Diretiva Habitats pela Irlanda. Neste contexto, o autor da denúncia alegou que a Comissão não explicou adequadamente por que razão as zonas húmidas em causa não estavam abrangidas pela Diretiva Habitats.

2.4 A Provedora de Justiça recorda, em primeiro lugar, que, na sua queixa por incumprimento, a queixosa alegou essencialmente que, ao não incluir as zonas húmidas em causa na lista nacional de sítios elegíveis para identificação como sítios de importância comunitária, a Irlanda não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força da directiva habitats. À luz das regras que regem a inclusão de sítios nessa lista nacional, a alegada violação da diretiva pela Irlanda acima referida pressupõe que a Irlanda i) não cumpriu os critérios estabelecidos no anexo III da diretiva ou ii) excedeu os limites da margem de apreciação de que dispunha quando apresentou a sua proposta de sítios à Comissão com base na aplicação dos critérios estabelecidos na diretiva. Dado que esta última está indissociavelmente relacionada com avaliações científicas, muitas vezes complexas, baseadas em informações ambientais pertinentes, a Comissão pode razoavelmente exigir informações científicas adequadas, dadas as circunstâncias, que fundamentem a alegação de violação da diretiva. Em especial, a Comissão pode exigir dados científicos específicos e fiáveis sobre a natureza e o caráter de proteção do sítio em causa, nos termos do anexo I da diretiva, pelo menos se tal não parecer imediatamente evidente.

2.5 Na sua queixa por infracção apresentada à Comissão, a queixosa apresentou vários documentos em apoio da sua queixa por infracção. Forneceu mapas e fotografias das zonas húmidas e continuou, após a apresentação da sua denúncia de infração, a fornecer à Comissão informações relativas à alegada destruição das zonas húmidas. Estas informações diziam respeito, nomeadamente, à construção de um bloco habitacional na zona húmida, à instalação de uma fossa séptica relacionada com as obras de construção, bem como a várias fotografias do local. O autor da denúncia referiu igualmente declarações, formuladas em termos bastante gerais, de duas pessoas que defendiam a conservação dos terrenos em questão.

Na sua carta de 15 de Setembro de 2003, a Direcção-Geral do Ambiente da Comissão informou a queixosa de que i) com base nas informações por ela fornecidas, não era evidente que as zonas húmidas referidas pela queixosa estivessem em conformidade com a descrição científica da Directiva Habitats; e ii) seria necessário dispor de informações ecológicas mais pormenorizadas antes de se poder concluir que as zonas húmidas constituíam exemplos de uma turfeira e de uma turfeira elevada (18). Nesta base, essencialmente devido ao facto de o autor da denúncia não ter fornecido informações suficientes sobre as características ecológicas e a natureza passível de proteção (nos termos do anexo I da diretiva) do sítio em causa, a Comissão aparentemente decidiu não tomar novas medidas relativamente à alegação do autor da denúncia sobre a violação da diretiva. No seu parecer adicional sobre a presente denúncia, a Comissão confirmou que as informações apresentadas pelo autor da denúncia não demonstravam que a zona húmida em questão era um relvado ou uma turfeira elevada. Salientou, em especial, que não existia uma descrição científica precisa das zonas húmidas que demonstrasse que albergavam um destes tipos de habitats.

2.6 O Provedor de Justiça observa que, tal como indicado no ponto 2.4 supra, a Comissão poderia razoavelmente ter exigido que a queixosa apoiasse a sua alegação sobre a violação da directiva, fornecendo-lhe dados científicos específicos e fiáveis relativos à natureza e ao carácter de protecção, nos termos do anexo I da directiva, do sítio em causa, pelo menos se tal não parecesse ser imediatamente evidente. O Provedor de Justiça observa igualmente que o queixoso não argumentou nem tentou demonstrar que era imediatamente evidente que as zonas húmidas em causa correspondiam a um dos tipos de habitats naturais determinados no anexo I da diretiva. Além disso, não alegou, de forma suficientemente precisa, nem, em todo o caso, demonstrou ter apresentado à Comissão, ou ter-lhe chamado a atenção, dados científicos concretos e facilmente disponíveis relativos às características ecológicas e ao caráter de proteção, nos termos do anexo I da diretiva, do sítio em causa. Com efeito, meras fotografias do terreno ou as declarações feitas por A. Laureano e A. Cook sobre a natureza do sítio e a necessidade de assegurar a sua proteção podiam razoavelmente ser consideradas pela Comissão, na falta de informações científicas de apoio específicas, como não correspondendo a esses dados. Por último, no que se refere ao argumento do autor da denúncia de que a Comissão não explicou adequadamente por que razão as zonas húmidas em causa não estão abrangidas pelo direito comunitário, basta observar que a Comissão não decidiu abster-se de tomar outras medidas porque essas zonas húmidas não estavam abrangidas pelo direito comunitário; mas que chegou a esta decisão devido ao facto de o autor da denúncia não ter fornecido informações suficientes sobre as características ecológicas e a natureza passível de proteção (nos termos do anexo I da diretiva) do sítio em causa.

2.7 À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão forneceu explicações satisfatórias para o facto de não ter tomado medidas adicionais, o que não pode ser considerado irrazoável. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer má administração relativamente a este aspeto da queixa.

3 Alegada não adoção de medidas relativamente à queixa por infração relativa à violação da Diretiva Resíduos

3.1 No caso em apreço, a Comissão decidiu registar a queixa por infracção apresentada pelo queixoso para exame de uma eventual violação da directiva relativa aos resíduos (ver carta da Comissão de 15 de Setembro de 2003). Por carta de 6 de Agosto de 2004, a Comissão informou o autor da denúncia de que tinha intentado uma acção judicial geral contra a Irlanda junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, abrangendo, nomeadamente, a abordagem da eliminação não autorizada de resíduos em zonas húmidas. A Comissão solicitou que a queixosa compreendesse as suas dificuldades em resolver «todas as situações individuais de eliminação não autorizada de resíduos» e informou-a de que poderia dar a conhecer diretamente as suas preocupações a um recém-criado serviço de aplicação da legislação ambiental, na Irlanda. No seu parecer sobre a presente denúncia, a Comissão explicou que "[d]ada a natureza geral do processo C-494/01, foi proposto associar a denúncia de infração do autor da denúncia ao processo da Comissão relacionado com a sua ação judicial (referência 1999/5112). O autor da denúncia foi informado deste facto por carta de 2 de Fevereiro de 2005 (19). A carta da Comissão de 2 de Fevereiro de 2005 tinha informado o autor da denúncia do mesmo modo: "[tendo em conta o conteúdo da sua denúncia, propõe-se associá-la ao processo geral que aguarda decisão do Tribunal". O termo "associado a" não foi explicado na carta. No entanto, resulta claramente do parecer da Comissão apresentado no decurso do presente inquérito que a Comissão decidiu não investigar mais aprofundadamente o caso específico do autor da denúncia, que poderia envolver uma eliminação de resíduos em violação das disposições da Diretiva Resíduos.

3.2 No seu parecer complementar sobre a denúncia, a Comissão explicou da seguinte forma as razões da sua decisão acima referida:

1. A garantia do cumprimento da legislação comunitária em matéria de ambiente é, em primeiro lugar, da responsabilidade das autoridades dos Estados-Membros.
2. O processo judicial anterior contra a Irlanda (a saber, o processo C-494/01) tinha por objecto a necessidade de melhorar as disposições administrativas gerais da Irlanda para dar resposta à eliminação não autorizada de resíduos.
3. Subjacente ao acima exposto estava, nomeadamente, o desejo de evitar uma situação em que a Comissão fosse continuamente chamada a tratar, de forma ad hoc, casos individuais que envolvessem deficiências oficiais. Nos casos em que se verificam violações generalizadas e persistentes dos requisitos comunitários, a Comissão considera que os seus próprios recursos administrativos finitos são mais bem utilizados na procura de reformas estruturais a nível dos Estados-Membros do que na realização de intervenções ad hoc sucessivas. Considerou que o processo C-494/01, que conduziu à constatação de uma violação da directiva relativa aos resíduos pela Irlanda, demonstrava que esta tinha envidado esforços sérios para levar a cabo uma reforma estrutural na Irlanda em relação ao tipo de circunstâncias que o queixoso tinha salientado. Embora a falta de intervenção específica no seu caso tenha prejudicado a queixosa, a Comissão considerou que a abordagem que tinha adotado oferecia uma melhor forma de dar resposta às preocupações dos cidadãos a longo prazo.
4. Uma das reformas que a Irlanda implementou para dar resposta às preocupações da Comissão consistiu na criação, em 2003, do Gabinete de Aplicação da Legislação Ambiental. Este serviço investiga queixas em que existem provas de que uma autoridade local não executou adequadamente as suas responsabilidades em matéria de controlo do cumprimento da legislação relativa aos resíduos. A Comissão considera razoável ter assinalado a criação deste Instituto à queixosa e ter sugerido a sua utilização. Embora a queixosa pareça ter contactado a EPA, não era evidente que tivesse recorrido ao OEE. A este respeito, a Comissão salientou ainda que estava a debater com as autoridades irlandesas formas de as queixas dos cidadãos sobre resíduos na Irlanda poderem ser tratadas de forma melhor e mais coerente pelas autoridades nacionais. Tal incluiu o estabelecimento de orientações para o tratamento de queixas.

3.3 O Provedor de Justiça observa que a Comissão explicou exaustivamente de que forma, com o objectivo de proteger o interesse comunitário no contexto em questão, tomou activamente iniciativas com base numa abordagem global (e não ad hoc) que visa soluções estruturais. Além disso, há que salientar que a Comissão respondeu ao problema específico da infração indicado pela queixosa, fornecendo-lhe conselhos úteis sobre a possibilidade de recorrer a um mecanismo extrajudicial de apresentação de queixas a nível nacional, criado especificamente com vista a corrigir violações da legislação ambiental, como a que está em causa relacionada com a Diretiva Resíduos.

3.4 À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão forneceu explicações satisfatórias para a sua omissão contestada de tomar medidas adicionais, o que não pode ser considerado irrazoável. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer má administração relativamente a este aspeto da queixa.

4 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça sobre esta queixa, não parece haver má administração por parte da Comissão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

O Presidente da Comissão será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) JO 1992, L 206, p. 7.

(2) As informações sobre o IPOGEA estão disponíveis em linha (http://www.laureano.it/ipogea/indexing.htm).

(3) Segundo o seu sítio Internet, a Bord na Móna plc é uma sociedade que, nomeadamente , é um fornecedor de energia irlandês e desenvolve os recursos de turfa da Irlanda (http://www.bnm.ie/corporate/index.jsp).

(4) Diretiva Habitats (JO 1992, L 206, p. 7) e Diretiva 79/409/CEE relativa à conservação das aves selvagens (JO 1979, L 103, p. 1).

(5) JO 1992, L 206, p. 7.

(6) Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).

(7) Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32).

(8) Processo C-494/01, Comissão/Irlanda, Coletânea 2005, p. I-3331. O Tribunal de Justiça declarou que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da diretiva relativa aos resíduos.

(9) JO 1992, L 206, p. 7.

(10) Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32).

(11) O anexo III (fase 1), partes A e B, da directiva estabelece os seguintes critérios:

«A. Critérios de avaliação do sítio para um determinado tipo de habitat natural no anexo I,
alínea a) Grau de representatividade do tipo de habitat natural no sítio.
b) Superfície do sítio abrangida pelo tipo de habitat natural em relação à superfície total abrangida por esse tipo de habitat natural no território nacional.
c) Grau de conservação da estrutura e das funções do tipo de habitat natural em causa e possibilidades de restauração.
d) Avaliação global do valor do sítio para a conservação do tipo de habitat natural em causa.

B. Critérios de avaliação do sítio para uma determinada espécie no anexo II,
alínea a) Tamanho e densidade da população da espécie presente no sítio em relação às populações presentes no território nacional.
b) Grau de conservação das características do habitat que são importantes para as espécies em causa e possibilidades de restauração.
c) Grau de isolamento da população presente no sítio em relação à área de repartição natural da espécie.
d) Avaliação global do valor do sítio para a conservação das espécies em causa.»

(12) JO 1997, L 107, p. 1.

(13) Ver processo C-67/99, Comissão/Irlanda, Coletânea 2001, p. I-5757, n.o 33.

(14) Ver processo C-371/98, First Corporate Shipping (Coletânea 2000, p. I-9235, n.o 22).

(15) V. acórdão de 15 de Janeiro de 2005, Società Italiana Dragaggi SpA e o. (C-117/03, Colect., p. I-167, n.os 21 e 25).

(16) V. acórdão Società Italiana Dragaggi SpA e o., já referido, n. os 26, 27 e 29.

(17) Ver processo C-244/05, Bund Naturschutz in Bayern eV e outros, acórdão de 14 de Setembro de 2006, ainda não publicado, n.os 46-47.

(18) O anexo I da directiva menciona, nomeadamente, os "Turloughs" (código 3180) e as "Active raised tugs" (código 7110).

(19) Processo C-494/01, Comissão/Irlanda, Coletânea 2005, p. I-3331. O Tribunal de Justiça declarou que a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da diretiva relativa aos resíduos.