Estrasburgo, 28 de Junho de 2005

Ex.mo Senhor T.,

Em 26 de Março de 2004, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu contra a Comissão Europeia. A sua queixa dizia respeito à aplicação da "cláusula relativa aos direitos humanos" incluída no artigo 1.o do Acordo de Cooperação entre a Comunidade Europeia e a República Socialista do Vietname.

Em 19 de Abril de 2004, enviou-me informações adicionais. Em 17 de Maio de 2004, informei o Presidente da Comissão Europeia da sua queixa e solicitei-lhe que apresentasse um parecer. Em 12 de Agosto de 2004, recebi o parecer da Comissão, que lhe transmiti para observações. Em 20 de Outubro de 2004, V. Exa. apresentou as suas observações sobre o parecer da Comissão.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas. Peço desculpa pelo tempo que demorou a tratar do seu caso.

A QUEIXA

Os factos do caso, segundo o autor da denúncia, são, em resumo, os seguintes:

O autor da denúncia explicou que, tal como estabelecido na Comunicação da Comissão de 1995 sobre a inclusão do respeito pelos princípios democráticos e pelos direitos humanos nos acordos entre a Comunidade e países terceiros, o Acordo de Cooperação de 1996 entre a Comunidade Europeia e a República Socialista do Vietname [a seguir designado «acordo de cooperação»] incorporou um novo artigo 1.o, conhecido por «cláusula relativa aos direitos humanos». Com base nesta disposição, a cooperação entre as partes deveria basear-se no respeito dos direitos humanos e dos princípios democráticos, que deveriam tornar-se um aspeto essencial do acordo.

O queixoso declarou que, nos últimos anos, foram denunciadas várias violações graves dos direitos humanos no Vietname. Observou que, tal como documentado pelos meios de comunicação social e por várias organizações, é indiscutível que as autoridades vietnamitas não respeitam os direitos humanos. O queixoso referiu-se ao Relatório de 2002 do Conselho sobre os Direitos do Homem, a uma série de resoluções aprovadas pelo Parlamento Europeu e a declarações públicas da Comissão. Citou igualmente diferentes relatórios internacionais que corroboram a mesma conclusão, como o Relatório Mundial de 2003 da Human Rights Watch, o relatório de 2003 sobre direitos humanos elaborado pelo Departamento de Estado dos EUA, o relatório de 2003 da Amnistia Internacional sobre a situação no Vietname e o relatório "Freedom in the World", publicado pela Freedom House.

O queixoso argumentou que, com base na cláusula relativa aos direitos humanos incluída no artigo 1.o do acordo de cooperação, se tivessem ocorrido violações graves dos direitos humanos no país, a Comissão deveria ter proposto ao Conselho a suspensão do acordo. Na opinião do queixoso, o facto de o acordo de cooperação não conter qualquer disposição sobre a suspensão das suas cláusulas é irrelevante, uma vez que a Comissão poderia ter procedido com base nas regras de direito internacional existentes, em especial as disposições pertinentes sobre a suspensão de tratados internacionais (artigo 60.o) contidas na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. Embora a Comissão tenha declarado que a suspensão de um acordo só deve ser desencadeada quando todos os meios alternativos tiverem falhado, o queixoso considerou que, apesar dos esforços da instituição, não se verificou, de facto, qualquer melhoria na situação dos direitos humanos no Vietname.

O autor da denúncia alegou que a cláusula relativa aos direitos humanos consagrada no artigo 1.o do acordo de cooperação não pode ser interpretada apenas como um princípio genérico, constituindo antes uma obrigação jurídica que também vincula a Comissão. O queixoso mencionou uma série de perguntas escritas dirigidas à Comissão por diferentes deputados ao Parlamento Europeu, nas quais solicitavam à instituição que tomasse a iniciativa e apresentasse uma proposta ao Conselho para a suspensão do acordo de cooperação. Independentemente das provas que demonstram que as autoridades vietnamitas não respeitam os direitos humanos e que a situação não está a melhorar, a Comissão recusou-se a agir até à data. O queixoso considerava que, tendo em conta os elementos de prova factuais, o facto de a Comissão não ter tomado as medidas adequadas constitui um caso de má administração que o Provedor de Justiça deveria investigar.

À luz das informações disponíveis, o Provedor de Justiça abriu um inquérito contra a Comissão. A alegação sobre a qual o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que apresentasse um parecer foi a seguinte:

O queixoso alega que, face às graves violações dos direitos humanos por parte da República do Vietname, a Comissão não está a utilizar os seus poderes para suspender o acordo de cooperação entre este país e a Comunidade Europeia.

Por conseguinte, o autor da denúncia alega que a Comissão deve tomar as medidas necessárias para suspender o acordo.

O INQUÉRITO

Parecer da Comissão

No seu parecer, a Comissão explicou que, desde a entrada em vigor do acordo de cooperação, em 1 de Junho de 1996, a sua política em relação ao Vietname tem procurado incentivar e apoiar os progressos em matéria de direitos humanos e democratização e suscitar preocupações em caso de abusos ou de deterioração da situação. Para o efeito, a Comissão trabalhou em estreita colaboração com os Estados-Membros da UE no acompanhamento da evolução dos direitos humanos no país.

O artigo 1.o do acordo de cooperação constitui o quadro que permite à Comissão abordar as questões de direitos humanos diretamente com o Governo do Vietname, e fazê-lo através de uma série de canais, como a Comissão Mista e, desde 2003, através do novo Subgrupo CE-Vietname «Cooperação nos domínios do reforço institucional e da reforma administrativa, da governação e dos direitos humanos».

Em complemento do diálogo sobre direitos humanos no âmbito do acordo de cooperação, foi iniciado em 2001 um mecanismo de diálogo sobre direitos humanos entre a Missão da UE em Hanói e o Governo do Vietname. O "Diálogo UE-Vietname sobre Direitos Humanos" constitui uma plataforma para envolver o Vietname em questões sensíveis. Permite canalizar as preocupações da UE diretamente para as autoridades vietnamitas num ambiente aberto e construtivo. Este mecanismo foi reforçado em 2003, tendo em conta a experiência adquirida noutros países. As reuniões são realizadas duas vezes por ano.

A Comissão indicou que tanto ela própria como os Estados-Membros da UE têm manifestado sistematicamente as suas preocupações quanto à situação dos direitos humanos no Vietname, em especial no que diz respeito às restrições à liberdade religiosa e à liberdade de expressão. A UE apelou igualmente à libertação dos prisioneiros e detidos detidos para a expressão pacífica da sua opinião pessoal, em violação dos instrumentos jurídicos internacionais de que o Vietname é parte. A UE manifestou igualmente a sua preocupação com a imprecisão e a aplicação discricionária de algumas leis vietnamitas e apelou à sua revisão. Foi solicitado às autoridades vietnamitas que aumentassem a transparência em relação às questões relacionadas com os direitos humanos. A este respeito, a UE apelou a um acesso sem restrições ao país por parte de missões de acompanhamento independentes das Nações Unidas, nomeadamente o Relator Especial das Nações Unidas para a Liberdade Religiosa ou o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), e de ONG independentes. Solicitou ao Governo que autorizasse diplomatas da UE a visitar prisioneiros que suscitam preocupação e a acompanhar os julgamentos de dissidentes.

Na opinião da Comissão, uma combinação de diálogo e cooperação deverá contribuir para uma melhoria da situação dos direitos humanos no Vietname. Tal deverá desenvolver uma maior tolerância em relação à dissidência e à aceitação de diferentes pontos de vista. A Comissão referiu-se a várias declarações recentes a este respeito, que foram anexadas ao seu parecer.

A Comissão sublinhou que a sua política global em matéria de direitos humanos consiste em reforçar o respeito pelos direitos humanos e pelo Estado de direito. Na sua opinião, a suspensão dos acordos de cooperação é um instrumento de último recurso, que privaria a UE da possibilidade de utilizar programas de cooperação financiados pela UE para apoiar o processo de reforma no Vietname, nomeadamente nos domínios da governação, do Estado de direito e dos direitos humanos. A este respeito, a Comissão e os Estados-Membros da UE declararam que se congratularão com qualquer possibilidade de apoiar o Governo vietnamita em medidas destinadas a reforçar a governação e as reformas da administração pública, a melhorar os direitos humanos, a preparar a assinatura e a aplicação de convenções internacionais adicionais em matéria de direitos humanos e noutros domínios em que a assistência possa ser útil.

A Comissão concluiu manifestando a sua simpatia pelas preocupações do queixoso. No entanto, tendo em conta a situação global no Vietname desde a assinatura do acordo de cooperação em 1995 e o empenhamento continuado do Governo vietnamita em continuar a progredir, a Comissão não considerou adequado chegar à conclusão de que houve uma violação substancial do acordo e que a cooperação da UE deveria ser suspensa. A instituição sublinhou que, caso esta situação se verifique, deve ser tomada uma decisão sobre as medidas adequadas a tomar, em plena consulta com os Estados-Membros da UE e o Parlamento Europeu. A Comissão concluiu afirmando que este tipo de decisão é da responsabilidade política da Comissão e, por conseguinte, não está sujeito a revisão administrativa.

Observações do queixoso

Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, o queixoso reiterou as alegações feitas na sua queixa. Salientou que a cláusula relativa aos direitos humanos consagrada no artigo 1.o do acordo de cooperação não é simplesmente, como a Comissão parece transmitir, um quadro para um diálogo sobre direitos humanos com as autoridades vietnamitas. Pelo contrário, na sua opinião, a cláusula deve constituir a base sobre a qual qualquer diálogo deste tipo deve avançar. O queixoso contestou a imagem cor-de-rosa da situação apresentada pela Comissão e salientou que, apesar do diálogo anunciado pela instituição, dez anos após a assinatura do acordo de cooperação, a situação continua a deteriorar-se, como ilustrado pelo massacre de um grande número de vietnamitas durante a Páscoa de 2004, ou pela recusa do governo em permitir que qualquer organização independente que pretenda verificar a situação entre no país.

O autor da denúncia assinalou o seu desacordo com a opinião da Comissão de que a situação não era propícia à adoção de medidas excecionais, como a suspensão do acordo de cooperação, estando ainda disponíveis outras opções mais flexíveis. Na sua opinião, a situação dos direitos humanos no Vietname não melhorou, apesar do diálogo com as autoridades nacionais responsáveis instituído pela Comissão, pelo que a inação da instituição só poderia contribuir para prolongar a situação existente. O queixoso rejeitou igualmente a hipótese da Comissão de que a cláusula relativa aos direitos humanos era apenas uma declaração política cuja aplicação devia ser deixada ao critério da Comissão. Alegou que, pelo contrário, esta cláusula constitui uma disposição jurídica e deve, por conseguinte, ser sujeita a um controlo jurídico por parte de organismos de supervisão como o Provedor de Justiça.

A DECISÃO

1 Quanto à alegada não suspensão do acordo de cooperação pela Comissão

1.1 O artigo 1.o do Acordo de Cooperação de 1996 entre a Comunidade Europeia e a República Socialista do Vietname [a seguir, o acordo de cooperação] prevê que a cooperação entre as partes se baseie no respeito dos direitos do Homem e dos princípios democráticos, que devem tornar-se um elemento essencial do acordo. Esta disposição é conhecida como a "cláusula dos direitos humanos". A queixosa alega que, perante graves violações dos direitos humanos por parte das autoridades vietnamitas, a Comissão não utilizou os seus poderes para suspender o acordo de cooperação. O peticionário considera que a instituição poderia tê-lo feito em conformidade com o direito internacional em vigor. Em apoio da sua alegação, o queixoso observa que uma série de inquéritos elaborados pela UE, organizações internacionais e grupos privados denunciaram graves violações dos direitos humanos no país.

1.2 A Comissão opõe-se à suspensão do acordo de cooperação, tendo em conta a situação global no Vietname, e ao compromisso do Governo vietnamita de continuar a progredir em matéria de direitos humanos. A instituição considera que a melhoria da situação pode ser alcançada através de uma combinação de diálogo e cooperação.

A Comissão não considera que tenha havido uma violação substancial do acordo de cooperação, o que deverá conduzir à sua suspensão. Na sua opinião, esta resposta só deve ser utilizada como último recurso, uma vez que privaria a UE da possibilidade de utilizar programas de cooperação financiados pela UE para apoiar o processo de reforma no Vietname.

Na opinião da Comissão, se ocorrer uma situação em que tenha ocorrido uma violação substancial do acordo de cooperação, deve ser tomada uma decisão sobre a resposta adequada em plena consulta com os Estados-Membros da UE e o Parlamento Europeu. A Comissão alega que este tipo de decisão é da responsabilidade política da Comissão e, por conseguinte, não é passível de recurso administrativo.

1.3 O Provedor de Justiça considera útil examinar, em primeiro lugar, a natureza e o âmbito da chamada cláusula relativa aos direitos humanos consagrada no artigo 1.o do Acordo de Cooperação entre a Comunidade Europeia e a República Socialista do Vietname (1). Esta disposição tem a seguinte redação:

"O respeito pelos direitos humanos e pelos princípios democráticos constitui a base da cooperação entre as Partes e das disposições do presente Acordo, constituindo um elemento essencial do Acordo".

Convém notar, desde o início, que este tipo de cláusula parece ter-se inspirado na Comunicação da Comissão de 1995 relativa à inclusão do respeito dos princípios democráticos e dos direitos humanos nos acordos entre a Comunidade e países terceiros (2). O Conselho subscreveu esta prática nas suas conclusões de 29 de Maio de 1995, que foram posteriormente confirmadas pelos tribunais comunitários (3). Em consequência, a União Europeia fez dos direitos humanos uma componente essencial dos acordos comerciais e de cooperação com países terceiros, tendo sido inserida no texto dos novos acordos uma cláusula específica, na linha do artigo 1.o acima referido. Com base nesta cláusula, o respeito dos direitos humanos fundamentais e dos princípios democráticos constitui um elemento essencial do acordo, subjacente às políticas internas e externas das partes. Como resultado desta posição preeminente, uma violação desta cláusula pode levar à suspensão do acordo.

1.4 No que respeita à questão de saber se a actividade da Comissão em relação à cláusula relativa aos direitos do Homem pode dar origem a um caso de má administração, o Provedor de Justiça observa que os tribunais comunitários consideraram que um acordo celebrado pelo Conselho com um país terceiro nos termos das disposições do Tratado CE é um acto de uma instituição comunitária e que, por conseguinte, as disposições desse acordo fazem parte integrante do direito comunitário (4). Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a cláusula relativa aos direitos humanos, no âmbito de um acordo de cooperação celebrado com um país terceiro, vincula a Comissão e que os atos ou omissões da Comissão a esse respeito podem, por conseguinte, constituir casos de má administração.

A Provedora de Justiça salienta, neste contexto, que um inquérito sobre uma eventual má administração não limita a responsabilidade política da Comissão ao Parlamento Europeu pela aplicação da cláusula relativa aos direitos humanos.

1.5 O Provedor de Justiça examinará agora a cláusula relativa aos direitos humanos com vista a examinar as obrigações da Comissão no que diz respeito às circunstâncias em que essa disposição deve ser invocada para suspender o acordo de cooperação.

O Provedor de Justiça observa que o texto do acordo de cooperação é omisso sobre este ponto. Nenhuma referência à aplicação da cláusula relativa aos direitos humanos do artigo 1.o, ou mesmo aos mecanismos de suspensão do acordo de cooperação, figura entre as suas disposições ou considerandos.

O Tratado CE não parece fornecer quaisquer orientações adicionais sobre esta matéria. As disposições comunitárias pertinentes que implicam a conclusão e/ou a suspensão de acordos internacionais assinados entre a Comunidade e um Estado terceiro, nomeadamente o artigo 300.o, n.os 1 a 2, do Tratado CE, preveem que a Comissão deve, em primeiro lugar, apresentar recomendações ao Conselho para a abertura de negociações, se o Tratado fornecer uma base jurídica suficiente para a ação proposta. Em seguida, o Conselho deve autorizar a Comissão a levar a cabo essas negociações, que devem ser prosseguidas com base nas suas instruções. A celebração do acordo é da competência do Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão. Aplica-se o mesmo procedimento para a suspensão do acordo. O Parlamento Europeu deve, em todos os casos, ser plenamente informado da decisão tomada (5). Por conseguinte, afigura-se que as disposições acima referidas se limitam a definir os intervenientes e o procedimento institucional a seguir, sem definir em pormenor quaisquer outros critérios para a ação da Comissão.

O Provedor de Justiça analisou cuidadosamente a sugestão do queixoso de que, na ausência de qualquer indicação no texto do acordo de cooperação, a Comissão deveria ter recorrido ao direito internacional e utilizado o artigo 60.o da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (6). No entanto, o Provedor de Justiça está ciente de que esta disposição não impõe quaisquer obrigações à parte lesada, limitando-se a conferir-lhe o direito de denunciar ou suspender o acordo em caso de violação substancial, que é definida como uma violação de uma disposição essencial para a realização do objeto ou da finalidade do tratado (7).

1.6 A ausência de regras vinculativas para definir o âmbito das competências da Comissão nos termos do artigo 1.o do acordo de cooperação leva o Provedor de Justiça a concluir que o legislador comunitário parece pretender conferir à Comissão um amplo poder de apreciação na interpretação e aplicação da cláusula relativa aos direitos humanos.

No entanto, como o Provedor de Justiça já declarou, a instituição ou o órgão que exerce um poder discricionário deve permanecer dentro dos limites da sua autoridade jurídica. Poderes discricionários muito amplos podem existir, mas estão sempre sujeitos a limites legais. O Provedor de Justiça observa, neste contexto, que a própria Comissão definiu alguns princípios para o funcionamento da cláusula relativa aos direitos humanos na sua comunicação de 1995. O Provedor de Justiça considera adequado examinar se a Comissão aplicou estes princípios gerais de forma razoável no âmbito do acordo de cooperação com a República Socialista do Vietname.

Assim, a comunicação de 1995 apoia a inclusão de cláusulas específicas no texto dos acordos de cooperação que, em caso de violação dos direitos humanos, obrigam as partes a realizar consultas mútuas destinadas a examinar a situação. Só em casos de «urgência especial» é que a União deve decidir suspender imediatamente o acordo, ou parte dele. No entanto, a comunicação não define a natureza de tais situações extremas. Sublinha, no entanto, que a resposta da Comissão a qualquer violação tem de ser proporcional à situação em questão (8) e, por conseguinte, enumera, no anexo 2 da comunicação, uma série de medidas que estabelecem diferentes tipos de respostas.

1.7 O Provedor de Justiça analisou cuidadosamente a resposta da Comissão neste caso à luz dos critérios acima referidos.

Com base nas informações disponíveis, afigura-se que a Comissão reconheceu em termos inequívocos que ocorreram violações dos direitos humanos no Vietname, em especial no que diz respeito às restrições à liberdade religiosa e à liberdade de expressão, que conduziram a muitas detenções para a expressão pacífica de opiniões pessoais, à falta de transparência em matéria de direitos humanos e à imprecisão e aplicação discricionária de algumas leis vietnamitas. O Provedor de Justiça observa que, após ter avaliado a situação, a Comissão concluiu que a suspensão do acordo privaria a UE da possibilidade de utilizar programas de cooperação financiados pela UE para apoiar o processo de reforma no país e, por conseguinte, optou por prosseguir o diálogo com as autoridades vietnamitas através de diferentes organismos estabelecidos no âmbito do acordo de cooperação (o novo Subgrupo CE-Vietname «Cooperação nos domínios do desenvolvimento institucional e da reforma administrativa, governação e direitos humanos») ou através de contactos diretos com a Delegação da UE em Hanói («Diálogo UE-Vietname sobre direitos humanos»).

1.8 Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que a fundamentação da Comissão para a sua decisão de não desencadear a suspensão do acordo de cooperação, mas de recorrer a medidas que considera mais proporcionadas, em conformidade com os critérios estabelecidos na sua Comunicação de 1995, parece razoável.

O Provedor de Justiça observa igualmente que a Comissão manifestou clara e publicamente a sua posição, tal como ilustrado pelas suas respostas às várias perguntas escritas sobre esta matéria apresentadas por diferentes deputados ao Parlamento Europeu.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça conclui que o seu inquérito não revelou um caso de má administração por parte da Comissão. Tal como referido no ponto 1.4 supra, esta conclusão não limita a responsabilidade política da Comissão perante o Parlamento Europeu pela aplicação da cláusula relativa aos direitos humanos.

2 Alegação do queixoso

2.1 O queixoso alega que a Comissão deve tomar as medidas necessárias para suspender o acordo.

2.2 Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que o pedido do queixoso não pode ser aceite.

3 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça Europeu sobre esta queixa, não parece ter havido má administração por parte da Comissão Europeia. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

O Presidente da Comissão será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) JO L 136 de 07.6.1996, p. 29.

(2) COM (95) 216 de 23 de Maio de 1995.

(3) Ver processo C-268/94, República Portuguesa/Conselho, Coletânea 1996, p. I-06177.

(4) Processo 12/86, Demirel/Stadt Schwäbisch Gmünd, Coletânea 1987, p. 3719, n.o 7; Processo C-162/96, A. Racke GmbH & Co Hauptzollamt Mainz (pedido de decisão prejudicial), Coletânea 1998, p. I-3655, n.o 41.

(5) Artigo 300.°, n.° 2, CE: "A assinatura [...] e a celebração dos acordos são decididas pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão [...].

É aplicável o mesmo procedimento a uma decisão de suspensão da aplicação de um acordo.

O Parlamento Europeu deve ser imediata e plenamente informado de qualquer decisão [dessa natureza].»

(6) Nações Unidas, Treaty Series, vol. 1155, p.331 ( 1155 U.N.T.S. 331, 8 I.L.M. 679).

7) "Cessação ou suspensão da execução de um tratado em consequência da sua violação:
1. Uma violação substancial de um tratado bilateral por uma das partes autoriza a outra a invocá-la como motivo para pôr termo ao tratado ou suspender a sua aplicação, no todo ou em parte.
[...]
3. Uma violação material de um tratado, para os fins deste artigo, consiste em:
[...] b. A violação de uma disposição essencial à realização do objeto ou da finalidade do tratado".

(8) "Na opinião da Comissão, a aplicação deste mecanismo enquadra-se no respeito do princípio da proporcionalidade entre a violação invocada e o grau de reacção. A utilização do conceito de "urgência especial" abre uma opção sem criar uma obrigação e é neste contexto que cabe às partes avaliar as medidas que devem tomar" ; supra COM (95) 216, p. 7.