Antecedentes da denúncia

1. Em agosto de 2019, o autor da denúncia, uma organização ativa no domínio da saúde e do ambiente, apresentou uma queixa por infração à Comissão Europeia[1], alegando que a Itália estava a violar a legislação da UE em matéria de qualidade do ar, nomeadamente no que diz respeito à qualidade do ar em Bolzano, Trentino-Alto Adige/Südtirol. O autor da denúncia alegou que, durante um período de dez anos, os níveis de dióxido de azoto na zona de Bolzano[2] excederam os limites estabelecidos na Diretiva Qualidade do Ar[3].

2. Em julho de 2020, a Comissão informou o autor da denúncia de que, no contexto de um processo por infração relativo ao facto de a Itália não ter resolvido as repetidas violações dos limites de poluição atmosférica[4], tinha remetido a questão para o Tribunal de Justiça da UE em julho de 2019[5]. A Comissão afirmou que aguardava o acórdão do Tribunal sobre a matéria antes de dar início a novos processos por infração sobre a matéria.

3. Em dezembro de 2021, a Comissão informou o autor da denúncia de que manteria a queixa por infração em aberto até ao acórdão do Tribunal.

4. Em maio de 2022, o Tribunal proferiu o seu acórdão no processo, declarando que a Itália tinha violado a Diretiva Qualidade do Ar[6].

5. Em fevereiro de 2024, a Comissão informou o autor da denúncia da sua intenção de encerrar a denúncia, emitindo uma «carta de pré-encerramento». Afirmou que, no tratamento de queixas individuais, só instaurará processos por infração se existirem provas de que i) a prática é geral, ii) a legislação nacional tem uma questão de conformidade com o direito da União, iii) o incumprimento do direito da União é sistémico.

6. A Comissão declarou que os dados relativos à qualidade do ar no Trentino-Alto Adige/Südtirol entre 2020 e 2022 mostram que, na província de Trento, a concentração atmosférica de dióxido de azoto nunca excedeu os valores-limite estabelecidos na diretiva e que, na província de Bolzano, voltou a ser inferior aos valores-limite em 2022.

7. A Comissão acrescentou que, na sequência do último acórdão do Tribunal, estava em contacto com as autoridades italianas para avaliar as medidas tomadas pela Itália relativamente a dois acórdãos do Tribunal[7] e a outro processo por infração em curso[8]. A Comissão esperava que a Itália adotasse medidas que dariam pleno efeito às regras de qualidade do ar em todo o território do país.

8. A Comissão acrescentou que poderia decidir tomar novas medidas no futuro. Ofereceu ao autor da denúncia a oportunidade de apresentar observações antes de encerrar o processo.

9. Nas suas observações apresentadas em fevereiro de 2024, o autor da denúncia alegou que não é capaz de determinar se existem outros casos como o que levantou, ou seja, se o problema é uma prática geral ou sistémica. No entanto, sublinhou que o objetivo da sua queixa é a proteção da saúde pública, que é um objetivo da União.

10. Argumentou que, nos termos do direito italiano, apenas o Estado, a administração pública e determinados organismos estão autorizados a apresentar queixa por crimes ambientais. A lei italiana não permite que cidadãos individuais o façam. O autor da denúncia observou que o Tribunal de Justiça da UE considerou que as pessoas afetadas pela ultrapassagem dos valores-limite devem poder exigir que as autoridades competentes adotem as medidas exigidas pela diretiva, se necessário intentando uma ação nos tribunais nacionais[9]. Esta possibilidade está excluída em Itália, o que, segundo o autor da denúncia, constitui uma violação do direito da UE.

11. O autor da denúncia observou que, mesmo que os dados mostrassem que os limites não foram excedidos na zona de Bolzano em 2022, existiam dúvidas quanto à exatidão dos dados comunicados pela Itália à Comissão, que tinha suscitado na sua denúncia por infração. O autor da denúncia observou que o organismo responsável pela amostragem da qualidade do ar na zona de Bolzano não fornece dados recolhidos nas zonas com a maior concentração de poluentes, tal como exigido pela diretiva.

12. Em junho de 2024, não tendo recebido mais informações da Comissão sobre a sua queixa por infração e insatisfeito com o tempo que a Comissão demorou a tratá-la, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça.

13. Em outubro de 2024, a Comissão emitiu uma segunda «carta de pré-encerramento». A Comissão observou que também os dados relativos à qualidade do ar do Trentino-Alto Adige/Südtirol para 2023 indicavam valores inferiores aos limites estabelecidos na diretiva.

14. A Comissão declarou igualmente que os Estados-Membros documentam exaustivamente o procedimento de seleção dos pontos de amostragem e mantêm um registo das informações que apoiam a conceção da rede de monitorização e a localização dos pontos de amostragem. A Comissão acrescentou que a reformulação da Diretiva Qualidade do Ar[10] inclui uma abordagem revista e melhorada para a monitorização da qualidade do ar.

15. Acrescentou que, embora o direito da União estabeleça critérios mínimos para a localização dos pontos de amostragem, os Estados-Membros e as autoridades nacionais competentes são os principais responsáveis pela correta aplicação do direito da União, incluindo a localização dos pontos de amostragem e a execução dos «planos de qualidade do ar»[11]. As autoridades administrativas e judiciais nacionais competentes são responsáveis pela verificação de casos individuais de não conformidade com o direito da UE, incluindo a conformidade com o sistema de controlo estabelecido na diretiva. Estas autoridades estão em melhor posição para dar resposta às preocupações do autor da denúncia a este respeito.

16. A Comissão considerou que as preocupações do autor da denúncia relativamente ao acesso à justiça dizem respeito a um caso individual, uma vez que a Comissão não tem conhecimento de casos semelhantes em Itália. Reiterou em que circunstâncias pode instaurar processos por infração com base em queixas individuais.

17. A Comissão informou o autor da denúncia de que teria em conta as informações constantes da denúncia no seu trabalho sobre a qualidade do ar. A Comissão ofereceu ao autor da denúncia outra oportunidade para apresentar observações.

O inquérito

18. O Provedor de Justiça abriu um inquérito para examinar a forma como a Comissão tratou a queixa por infração.

19. O Provedor de Justiça solicitou à Comissão que clarificasse as medidas que tinha tomado no tratamento da queixa, bem como o tempo necessário para decidir suspender a queixa enquanto se aguarda o processo judicial e o tempo necessário para tratar a queixa após o acórdão do Tribunal. O Provedor de Justiça perguntou igualmente de que forma a Comissão manteve o queixoso informado sobre a situação da queixa.

20. O Provedor de Justiça recebeu a resposta da Comissão e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta à resposta da Comissão. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também inspecionou o processo da Comissão sobre este caso.

21. Durante o inquérito, em outubro de 2024, o autor da denúncia respondeu à segunda «carta de pré-encerramento» da Comissão. Argumentou que os problemas para intentar uma ação judicial sobre a questão da qualidade do ar não são individuais e forneceu à Comissão duas decisões dos tribunais nacionais que apoiam o seu ponto de vista.

22. O autor da denúncia também forneceu mais pormenores sobre os pontos de amostragem, que alegou não estarem em conformidade com o direito da UE. Reiterou que, embora o organismo responsável pela amostragem indique as zonas com maior concentração de poluentes, comunica à Comissão dados recolhidos noutras zonas.

23. Em dezembro de 2024, a Comissão encerrou a denúncia de infração. Reiterou as informações anteriormente fornecidas ao autor da denúncia e declarou que as informações adicionais fornecidas pelo autor da denúncia não indicavam elementos de prova de problemas sistémicos de acesso à justiça.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

24. A Comissão observou que tinha registado a denúncia em agosto de 2019. Em julho de 2020, a Comissão informou o autor da denúncia de que os atrasos no tratamento do processo se deviam aos processos judiciais em curso, que eram pertinentes para a denúncia. Assim, embora a Comissão tenha declarado formalmente, em dezembro de 2021, que manteria a denúncia em aberto até ao acórdão do Tribunal de Justiça, informou o autor da denúncia da necessidade de aguardar o acórdão do Tribunal de Justiça já em julho de 2020, menos de um ano após o registo da denúncia.

25. O Tribunal proferiu o seu acórdão em maio de 2022. Nessa altura, a Comissão tinha de confirmar se os limites de dióxido de azoto continuariam a ser excedidos, antes de decidir se devia dar início a um novo processo por infração. Os Estados-Membros comunicam anualmente os dados pertinentes à Comissão, em setembro do ano seguinte. Em setembro de 2023, uma vez recebidos os dados relativos a 2022, a Comissão avaliou-os e concluiu que os valores-limite não foram excedidos na zona em causa. Uma vez concluída esta avaliação, a Comissão informou o autor da denúncia da sua intenção de encerrar o processo.

26. A Comissão remeteu para o anexo da sua Comunicação «Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação»,[12], que indica de que forma a Comissão mantém os autores das denúncias informados.[13] Alegou que, neste caso, a Comissão manteve o autor da denúncia informado quando o estado da sua avaliação mudou. Reagiu rapidamente aos pedidos do queixoso e não deixou nenhum deles sem resposta.

27. A Comissão acrescentou que trata centenas de queixas por infração e não dispõe de recursos para contactar proativamente os queixosos quando não há desenvolvimento num caso, apenas para reiterar que o procedimento está em curso.

28. O autor da denúncia alegou, em substância, que a Comissão não tratou a denúncia de infração com a diligência necessária.

29. Observou que, na sequência da reformulação da Diretiva Qualidade do Ar, em novembro de 2024[14] a diretiva reformulada clarifica que os pontos de amostragem devem ser localizados de forma a fornecer dados fiáveis também sobre os pontos críticos de poluição atmosférica[15] na zona em causa[16]. Com a diretiva reformulada, o legislador clarificou a natureza dos pontos críticos de poluição atmosférica e a necessidade de assegurar o respeito dos valores-limite também nessa zona.

30. O autor da denúncia alegou que, independentemente de a Comissão respeitar ou não as suas regras em matéria de tratamento de queixas por infração, não investigou a denúncia com a diligência exigida pelo seu objeto. A denúncia tinha fornecido elementos de prova da violação sistémica dos valores-limite e da localização dos locais de amostragem.

31. O autor da denúncia afirmou igualmente que a Comissão não abordou os elementos essenciais da denúncia. A Comissão deveria ter tido em conta todos os dados relativos ao dióxido de azoto na zona entre 2019 e 2022. Além disso, a Comissão não teve devidamente em conta a questão de saber onde são colocados os pontos de amostragem e, consequentemente, se as amostras são significativas.

32. O autor da denúncia observou igualmente que os dados relativos a 2022 e 2023 publicados pelo organismo competente mostram que algumas partes da zona tinham concentrações de dióxido de azoto que excediam os valores-limite. O autor da denúncia acrescentou que o organismo competente confirmou que não tenciona alterar a localização dos pontos de amostragem.

33. O autor da denúncia considera legítimo que a Comissão avalie as denúncias de infração com base nas suas prioridades. No entanto, a Comissão não deve limitar o acesso à justiça, tal como previsto tanto no direito da UE como na Convenção de Aarhus[17], que é ratificada tanto pela UE como pela Itália.

34. A Comissão nunca respondeu às questões suscitadas na denúncia, limitando-se a afirmar que a questão não se enquadrava nas suas prioridades.

35. O autor da denúncia acrescentou que, mesmo que a Comissão tivesse conhecimento da excedência sistémica dos valores na zona, não incluiu esta zona no processo por infração instaurado no Tribunal de Justiça no processo C-573/19.

Avaliação do Provedor de Justiça

36. Na sua Comunicação «Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação», a Comissão definiu a forma como trata as queixas por infração. A comunicação indica que a Comissão investiga as denúncias com vista a tomar a decisão de emitir uma notificação para cumprir ou de encerrar o processo no prazo de um ano a contar da data de registo da denúncia. Se este prazo for excedido, a Comissão deve informar o autor da denúncia[18].

37. Neste caso, a Comissão informou o autor da denúncia, no prazo de um ano a contar da data em que registou a denúncia, de que ainda estava a tramitar a denúncia e que aguardava que o Tribunal proferisse o seu acórdão no processo C-573/19. A Comissão reiterou este facto noutra mensagem de correio eletrónico, em dezembro de 2021.

38. À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão respeitou as regras processuais estabelecidas na sua comunicação. Informou o autor da denúncia de que não chegaria a uma decisão sobre a sua denúncia no prazo de um ano e o motivo.

39. No que diz respeito ao tempo que a Comissão demorou a tomar posição sobre a denúncia, a Comissão forneceu uma explicação clara das razões pelas quais não podia agir mais cedo. O Provedor de Justiça considera que era razoável que a Comissão aguardasse o acórdão do Tribunal no processo C-573/19, que não é questionado pelo queixoso. A Provedora de Justiça aceita ainda a explicação da Comissão de que teve de avaliar os dados fornecidos pela Itália em setembro de 2023. Em seguida, a Comissão enviou a primeira carta de pré-encerramento em fevereiro de 2024, a segunda carta de pré-encerramento em outubro de 2024 e, em seguida, encerrou o processo em dezembro de 2024. Com base neste calendário, o Provedor de Justiça considera que a Comissão agiu num prazo razoável ao avaliar a queixa.

40. Assim, não houve má administração no tempo que a Comissão demorou a tratar a denúncia de infração.

41. Embora o inquérito dissesse apenas respeito ao tempo que a Comissão demorou a tratar a queixa por infração, o Provedor de Justiça observa igualmente que o queixoso discorda fundamentalmente da decisão da Comissão de não dar início a um processo por infração com base na queixa.

42. A Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para decidir se e quando deve dar início a um processo por infração, o que exclui o direito de os particulares exigirem que adote uma posição específica[19].

43. Tal como a Comissão informou o autor da denúncia, de acordo com as suas regras internas, só instaura processos por infração com base em queixas individuais se estiverem preenchidas determinadas condições. Informou o autor da denúncia de que não considera que a sua denúncia constitua um indício de incumprimento sistémico da legislação da UE por parte da Itália. A Comissão considerou igualmente que caberia às autoridades e aos tribunais nacionais verificar o respeito do regime de controlo estabelecido na diretiva. A Comissão tem o poder discricionário de tomar a posição acima referida. Não há qualquer indicação de que a Comissão tenha agido fora da sua margem de apreciação ou não tenha cumprido as regras da comunicação acima referida.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não houve má administração no tempo que a Comissão demorou a tratar a queixa por infração.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 12/11/2025

 

[1] CHAP(2019)02472.

[2] De acordo com a legislação da UE em matéria de qualidade do ar, os Estados-Membros devem comunicar informações sobre as «zonas» de qualidade do ar, que abrangem zonas ou regiões sob a sua jurisdição.

[3] Diretiva 2008/50/CE relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32008L0050.

 

 

[6] Acórdão do Tribunal de Justiça, Comissão Europeia/República Italiana, C-573/19, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=259201&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2221115.

[7] Acórdão do Tribunal de Justiça, Comissão Europeia/República Italiana, C-644/18, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=233482&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20793629; Acórdão do Tribunal de Justiça, Comissão Europeia/República Italiana, C-573/19.

[8] INFR(2020)2299 sobre a excedência pela Itália do valor-limite anual para as PM 2,5.

[9] Acórdão do Tribunal de Justiça, The Queen, a pedido de: ClientEarth contra The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-404/13, n.o 56, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=159801&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20806905.

[10] Diretiva (UE) 2024/2881 relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (reformulação), https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/2881/oj/eng.

[11] O artigo 2.o, n.o 8, da Diretiva Qualidade do Ar define os planos de qualidade do ar como planos que estabelecem medidas para atingir os valores-limite ou os valores-alvo. O artigo 4.o, n.o 41, da Diretiva Qualidade do Ar reformulada define os planos de qualidade do ar como planos que estabelecem políticas e medidas destinadas a cumprir os valores-limite, os valores-alvo ou as obrigações de redução da exposição média, uma vez ultrapassados.

[12] Comunicação da Comissão «Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação», 2017/C 18/02, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=oj:JOC_2017_018_R_0002.

[13] A Comissão referiu-se às seguintes etapas através das quais mantém os autores das denúncias informados: i) acusar a receção de uma reclamação no prazo de 15 dias úteis; ii) emitir uma «carta de pré-encerramento» depois de ter concluído a avaliação da queixa; iii) emitir uma carta de encerramento quatro semanas após a «carta de pré-encerramento»; iv) enviar respostas anuais se a Comissão não tomar uma decisão sobre a denúncia no prazo de um ano a contar da sua apresentação; v) informar o autor da reclamação se a reclamação for transferida para o EU Pilot; informar o queixoso de qualquer decisão tomada no contexto de um processo por infração (carta de notificação para cumprir, parecer fundamentado, recurso ao Tribunal de Justiça, encerramento).

[14] Ver nota de rodapé 10.

[15] Os pontos críticos de poluição atmosférica são locais situados numa zona com a concentração mais elevada à qual a população é suscetível de estar direta ou indiretamente exposta durante um período significativo em relação ao período de cálculo da média dos valores-limite ou valores-alvo.

[16] Diretiva Qualidade do Ar reformulada, anexo IV, ponto B, n.o 2, alínea a), subalínea i).

[17] Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

[18] Anexo à Comunicação da Comissão - Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação,

ponto 8.

[19] Acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Fevereiro de 1989, Starfruit/Comissão, C-247/87, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247; ver também Despacho do Tribunal Geral de 21 de agosto de 2025, Arasteh/Comissão, T‐421/25, n.o 9 e jurisprudência referida, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=E07D913E8DAD09B5B00150E9B553A06E?text=&docid=303713&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311379