Antecedentes da denúncia

1. Em julho de 2024, o autor da denúncia solicitou o acesso a um documento que continha a resposta da Dinamarca às perguntas da Comissão Europeia no contexto de um procedimento EU Pilot relativo ao imposto de registo automóvel dinamarquês. Mais especificamente, o procedimento EU Pilot diz respeito a questões transfronteiriças relacionadas com a utilização de veículos de aluguer na Dinamarca, veículos de empresa utilizados por trabalhadores e administradores e a utilização temporária de veículos matriculados noutros Estados-Membros.

2. A Comissão registou o pedido do autor da denúncia como um pedido de acesso público e, em resposta, identificou um documento ao qual recusou o acesso na sua totalidade. A Comissão invocou uma exceção ao abrigo da legislação da UE relativa ao acesso do público aos documentos [Regulamento (CE) n.o 1049/2001 [1]], alegando que a divulgação do documento prejudicaria o objetivo da sua investigação em curso [2] no que diz respeito a uma eventual violação do direito da UE. Considerou que o clima de confiança mútua com o Estado-Membro em causa deveria ser preservado e que a divulgação teria por efeito comprometer uma resolução amigável do litígio [3].

3. O autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse a sua posição (através de um «pedido confirmativo») em 29 de julho de 2024. Indicou que pediu acesso ao documento controvertido por recear que as autoridades dinamarquesas tivessem baseado a sua resposta no procedimento EU Pilot num entendimento ou numa apresentação incorretos dos factos. Estes factos foram levados ao conhecimento da Comissão pelo autor da denúncia no âmbito de uma denúncia por infração.

4. No pedido confirmativo, o autor da denúncia questionou igualmente o facto de a Comissão se ter baseado num acórdão do Tribunal Geral da UE [4] para justificar a sua recusa. Alegou que o Tribunal de Justiça da UE (TJUE) adotou uma abordagem mais aberta aos pedidos de acesso, que o acórdão tem mais de 20 anos e que não diz respeito ao Regulamento n.o 1049/2001. Além disso, o acórdão dizia respeito a notificações para cumprir e a pareceres fundamentados. O autor da denúncia remeteu igualmente para o preâmbulo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, que estipula que o objetivo do regulamento é conferir o mais amplo efeito possível ao direito de acesso do público aos documentos.

5. Por último, o autor da denúncia contestou a posição da Comissão de que não pode conceder acesso parcial à luz do princípio da proporcionalidade e do Regulamento n.o 1049/2001 [5]. Considerou que a divulgação de «dados como o nome da agência dinamarquesa que redigiu a carta, a data da carta, o número de referência e as circunstâncias factuais indicadas na carta» não comprometeria a possibilidade de alcançar uma resolução amigável.

6. Em 13 de janeiro de 2025, a Comissão confirmou a sua recusa de divulgação do documento controvertido, baseando-se numa presunção geral de não divulgação aplicável aos procedimentos EU Pilot.

7. Insatisfeito com este resultado e com o tempo que a Comissão demorou a responder, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu.

O inquérito

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a decisão da Comissão de recusar o acesso ao documento controvertido. A sua equipa de inquérito inspecionou o documento controvertido e interrogou a Comissão sobre o ponto da situação do processo EU Pilot pertinente.

9. A Comissão não apresentou observações adicionais sobre a denúncia, mas remeteu para a sua posição na decisão confirmativa.

10. O Provedor de Justiça tomou igualmente nota da preocupação do queixoso pelo facto de a Comissão ter demorado mais de cinco meses a emitir uma decisão confirmativa. No contexto de um inquérito estratégico [6], o Provedor de Justiça já constatou que a Comissão se depara com atrasos sistémicos no tratamento dos pedidos de acesso do público, o que constitui má administração [7]. Embora lamente o atraso na resposta da Comissão ao pedido confirmativo da queixosa, a Provedora de Justiça não abriu um inquérito sobre o atraso na resposta neste caso específico.

Argumentos apresentados

11. Na sua decisão confirmativa, a Comissão salientou que o documento solicitado faz parte do processo administrativo do processo EU Pilot em curso relativo ao imposto de registo automóvel dinamarquês. As atividades da Comissão no contexto de um processo EU Pilot constituem um inquérito [8] na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Embora o acórdão do Tribunal Geral referido na fase inicial seja, de facto, anterior a esse regulamento, a Comissão afirmou que, desde então, o TJUE o confirmou. Os Estados-Membros têm, assim, o direito de esperar que a Comissão garanta a confidencialidade das investigações que possam conduzir a processos por infração [9]. Além disso, a Comissão declarou que, desde então, o TJUE reconheceu a existência de uma presunção de não divulgação de documentos relativos a processos por infração [10], incluindo documentos que fazem parte de um processo EU Pilot [11].

12. Segundo a Comissão, a divulgação do documento controvertido alteraria a natureza do processo por incumprimento em causa. Mais especificamente, os procedimentos EU Pilot devem ser conduzidos num clima de confiança mútua com vista a uma resolução amigável do litígio [12]. A divulgação conduziria a uma menor disponibilidade das autoridades dos Estados-Membros para colaborar com a Comissão, alteraria a natureza bilateral do diálogo e comprometeria a expectativa da Dinamarca de uma cooperação leal por parte da Comissão. Além disso, a Comissão alegou que a divulgação exporia a Comissão a pressões externas, por exemplo, ao permitir que terceiros adotassem uma posição sobre as informações fornecidas pelo Estado-Membro em causa durante o processo [13].

13. A Comissão considerou que não tinha sido demonstrado qualquer interesse público superior na divulgação e que não pode ser concedido acesso parcial quando os documentos solicitados são abrangidos por uma presunção geral [14].

14. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso afirmou que pretendia verificar se o procedimento EU Pilot tem corretamente em conta as suas circunstâncias pessoais. Segundo o autor da denúncia, as autoridades dinamarquesas podem ter comunicado essas circunstâncias na resposta às perguntas da Comissão. O queixoso alegou que a divulgação dos seus próprios dados pessoais não pode afetar as negociações em curso no âmbito do processo EU Pilot.

Avaliação do Provedor de Justiça

15. O EU Pilot é um mecanismo que a Comissão utiliza para fazer face a potenciais violações do direito da UE. Trata-se de um diálogo informal entre a Comissão e o Estado-Membro da UE em causa sobre questões relacionadas com o potencial incumprimento do direito da UE por parte do Estado-Membro. Este diálogo informal durante o EU Pilot pode levar à resolução da questão em causa ou ajudar a Comissão a identificar mais claramente a potencial violação do direito da UE que exige o início de um procedimento formal de infração [15].

16. De acordo com a jurisprudência da UE, a Comissão pode basear-se numa presunção de não divulgação para recusar o acesso do público a documentos relativos a um processo por infração durante a sua fase pré-contenciosa [16]. O TJUE estabeleceu que tal inclui documentos relativos a um processo EU Pilot.[17] Desde que exista um risco de afetar a natureza do processo por infração, alterar o seu andamento ou comprometer os seus objetivos, a aplicação da presunção é justificada [18] De acordo com esta jurisprudência, o risco acima referido existe até que o processo EU Pilot seja encerrado e exista uma decisão definitiva de não dar início a um processo formal por infração [19].

17. A aplicação de uma presunção geral significa que a Comissão não tem de proceder a um exame individual dos documentos solicitados. Pelo contrário, pode presumir que a divulgação dos documentos prejudicaria a proteção do objetivo do seu inquérito [20]. Dito isto, a aplicação de uma presunção geral não exclui a possibilidade de demonstrar que um determinado documento não é abrangido pelo mesmo [21].

18. Embora o recurso a uma presunção geral seja uma opção e não uma obrigação ^[22], a inspeção do documento em causa confirmou que este faz parte do processo administrativo do procedimento EU Pilot relativo ao imposto de registo automóvel dinamarquês. Segundo a Comissão, este procedimento está em curso. Por conseguinte, afigura-se razoável que a Comissão considere que a divulgação do documento alteraria a natureza desse processo e se baseie na presunção geral de não divulgação.

19. O Provedor de Justiça observa que, mesmo que se aplique uma presunção geral, a divulgação pode continuar a justificar-se se existir um interesse público superior na divulgação [23]. Embora o queixoso não tenha argumentado explicitamente no pedido confirmativo que existe um interesse público superior na divulgação, referiu-se ao objetivo do Regulamento n.o 1049/2001, que é dar o máximo efeito possível ao direito de acesso do público aos documentos.

20. No entanto, para demonstrar a existência de um interesse público superior na divulgação, a jurisprudência da UE [24] exige que um requerente de acesso do público apresente circunstâncias específicas para justificar a divulgação e que considerações puramente gerais não sejam suficientes. Mais especificamente, o requerente é obrigado a demonstrar que «o princípio da transparência era, em certo sentido, especialmente premente e, por conseguinte, suscetível de prevalecer sobre as razões que justificam a recusa de divulgação»[25]. Neste caso, o Provedor de Justiça considera que, em conformidade com a jurisprudência da UE, a referência geral do queixoso à transparência não supera o interesse público em permitir que a Comissão proteja o objetivo da sua investigação em curso para esclarecer se o direito da UE foi cumprido pelo Estado-Membro [26].

21. Por último, a Comissão considerou, com razão, que pode recusar o acesso parcial quando um documento está abrangido por uma presunção geral [27]. A concessão desse acesso parcial exigiria um exame individual do documento solicitado, tornando a presunção geral inoperante [28]. Em todo o caso, o Provedor de Justiça observa que uma decisão de divulgação de documentos ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 torna-os acessíveis ao público em geral («erga omnes»). Por conseguinte, os dados pessoais constantes dos documentos solicitados são geralmente ocultados para proteger a privacidade e a integridade do indivíduo [29], mesmo que os dados pessoais provenham do requerente de acesso público.

22. De um modo geral, o Provedor de Justiça considera que a Comissão não agiu com má administração neste caso quando se baseou na presunção geral de não divulgação aplicável aos procedimentos EU Pilot.

Conclusão

Com base no inquérito, o Provedor de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão [30]:

A Comissão não agiu com má administração neste caso ao basear-se na presunção geral de não divulgação aplicável aos procedimentos EU Pilot.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Rosita Hickey
Diretora de Inquéritos

Estrasburgo, 25/03/2025

[1] Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[3] Baseando‐se num acórdão do Tribunal Geral de 11 de Dezembro de 2001, Petrie e o./Comissão, T‐191/99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-191/99.

[4] Ibidem.

[5] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, «se apenas algumas partes do documento solicitado forem abrangidas por uma das exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas».

[6] Inquérito estratégico OI/2/2022/OAM sobre o tempo que a Comissão Europeia demora a tratar os pedidos de acesso do público a documentos: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.  

[7] Decisão no âmbito do inquérito estratégico OI/2/2022/OAM sobre o tempo que a Comissão Europeia demora a tratar os pedidos de acesso do público a documentos: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321.

[8] Acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de setembro de 2017, França/Schlyter, C-331/15 P, n.o 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[9] Acórdão Petrie e o./Comissão, já referido, n.° 68.

[10] Acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão, processos apensos C‑514/11 P e C‑605/11 P, n.os 55 e 65-68: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/11&language=en

[11] Acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de maio de 2017, Suécia e Spirlea/Comissão, C-562/14 P, n.o 45: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-562/14.

[12] Acórdão do Tribunal Geral de 25 de setembro de 2014, Spirlea/Comissão, T-306/12, n.o 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN, tal como confirmado pelo Tribunal de Justiça no processo C-562/14 P (ibid).

[13] Fundamentação por analogia com os procedimentos de recuperação de auxílios estatais: Acórdão do Tribunal Geral de 29 de setembro de 2021, AlzChem Group/Comissão, T-569/19, n.os 84-86: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-569/19.

[14] Acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, n.o 133: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-404/10&language=EN.

[15] Para mais informações, ver: https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_en#:~:text=EU%20Pilot%20is%20a%20mecanismo,lançamento%20a%20formal%20procedimento de infração%20.

[16] Acórdão LPN e Finlândia/Comissão, já referido, n.os 61-68.

[17] Acórdão Suécia e Spirlea/Comissão, já referido, n.° 45. 

[18] Ibidem.

[19] Ibidem.

[20] Ibidem, ponto 47.

[21] Ibidem, ponto 46.

[22] Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de janeiro de 2020, Therapeutics International/EMA, C-175/18 P, n.o 61: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018CJ0175.

[23] Acórdão Suécia e Spirlea/Comissão, já referido, n.° 46.

[24] Acórdão LPN e Finlândia/Comissão, já referido, n. os 93‐94; Acórdão Suécia e Spirlea/Comissão, já referido, n.° 56.

[25] Acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão, C-514/07, n.o 158: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/07&language=pt; Acórdão LPN e Finlândia/Comissão, já referido, n.° 93.

[26] Acórdão Spirlea/Comissão, já referido, n.° 98.

[27] Acórdão Comissão/Éditions Odile Jacob, já referido, n.° 133.

[28] Acórdão Suécia e Spirlea/Comissão, já referido, n.° 47.

[29] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[30] Esta queixa foi tratada no âmbito do tratamento delegado de casos, em conformidade com a Decisão do Provedor de Justiça Europeu que adota disposições de execução.