Antecedentes da denúncia

1. A queixa diz respeito à recusa da Comissão Europeia de efetuar um pagamento final em relação a um projeto financiado pela UE.

2. O autor da denúncia, uma empresa neerlandesa, foi o coordenador de um consórcio de 14 membros que realizou um projeto financiado pela UE intitulado ST andards in E uropean P ublic P rocurement for IN novation (STEPPIN) entre 18 de outubro de 2006 e 17 de outubro de 2008 [1].

3. Em 11 de Outubro de 2006, o autor da denúncia celebrou um contrato com a Direcção-Geral das Empresas e da Indústria da Comissão Europeia ("DG ENTR"). A contribuição financeira máxima da UE para o projeto, sob a forma de subvenção, foi fixada em 1 497 364 EUR.

4. O projeto foi coordenado pela Direção D2 (Apoio à Inovação) da DG ENTR. Quatro responsáveis de projecto foram, sucessivamente, responsáveis pelo acompanhamento do projecto. A Comissão efectuou pré-financiamentos e pagamentos complementares de 358 000 euros, 150 000 euros e 253 891,37 euros, respectivamente, em 21 de Dezembro de 2006, 15 de Novembro de 2007 e 7 de Maio de 2008. O consórcio recebeu, assim, adiantamentos no montante total de 761 891,37 EUR.

5. O autor da denúncia apresentou à Comissão as demonstrações financeiras e os documentos comprovativos relativos ao último período de referência (o segundo de dois períodos de referência) em 18 de Dezembro de 2008. Os custos declarados ascenderam a 740 707,61 EUR.

6. Um auditor externo realizou uma auditoria ao projecto em 2009, em nome da Comissão. Em 24 de novembro de 2009, enviou um projeto de relatório de auditoria ao autor da denúncia para que este apresentasse as suas observações.

7. Em 25 de novembro de 2009, o autor da denúncia escreveu à Comissão. Alegou que tinha apresentado à Comissão todas as informações necessárias em 18 de dezembro de 2008, mas que ainda não tinha recebido o pagamento final no montante de 559 819 euros. O autor da denúncia remeteu para o seu contrato com a Comissão e salientou que esta deveria ter pago o montante em dívida no prazo de 90 dias a contar de 18 de Dezembro de 2008, data em que apresentou o seu relatório final. Alegou que tinha cumprido as suas obrigações contratuais e que a Comissão devia fazer o mesmo.

8. A Comissão respondeu em 1 de dezembro de 2009. Informou o queixoso de que tinha suspendido o procedimento de pagamento até que efectuasse as correcções necessárias aos pedidos de pagamento com base no relatório final de auditoria. Salientou que, nos termos do artigo II.28.8 das condições gerais, o prazo fixado para a aprovação dos relatórios pode ser suspenso pela Comissão a qualquer momento se esta informar o coordenador de um projecto de que uma demonstração financeira não é aceitável, quer porque a demonstração financeira não está em conformidade com as exigências do contrato, quer porque a demonstração financeira não está em conformidade com os relatórios de actividades apresentados à Comissão para aprovação. A Comissão salientou ainda que os resultados preliminares da auditoria ex post mostraram que as demonstrações financeiras tinham de ser substancialmente corrigidas antes de a Comissão poder efetuar o pagamento final.

9. Em 9 de Dezembro de 2009, o queixoso escreveu ao auditor externo declarando que discordava do projecto de relatório de auditoria. O autor da denúncia argumentou que o auditor tinha fornecido informações falsas à Comissão sobre a questão das "horas produtivas" e não tinha tido em conta as "taxas homem/hora" (que, segundo ele, era o método geralmente aceite no sector da consultoria). Salientou igualmente que a apresentação à Comissão dos resultados preliminares da auditoria ex post não estava em conformidade com o Código de Conduta Internacional dos Auditores. O autor da denúncia anexou à sua carta oito páginas de observações sobre o projeto de relatório de auditoria.

10. Em 11 de dezembro de 2009, o autor da denúncia informou a Comissão de que o auditor tinha apresentado o projeto de relatório de auditoria à Comissão sem consultar previamente o consórcio STEPPIN, violando assim o Código de Conduta Internacional dos Auditores. O queixoso afirmou que o projecto de relatório de auditoria continha informações falsas. Acrescentou que discordava da decisão do auditor de o enviar à Comissão e de qualquer decisão tomada pela Comissão de o publicar. Salientou que as conclusões do projeto de relatório de auditoria relativas às «horas produtivas» eram incorretas e não estavam em conformidade com as próprias orientações da Comissão em matéria de horas produtivas. O autor da denúncia salientou igualmente que o auditor também tinha incluído parceiros de projeto inexistentes nos quadros recapitulativos. O queixoso concluiu que tinha sérias dúvidas quanto à competência do auditor.

11. Em 16 de Dezembro de 2009, o auditor adoptou o relatório final de auditoria relativo à participação do queixoso no projecto (B72-09). O relatório final continha as observações do queixoso sobre o projeto de relatório de auditoria e as observações do auditor sobre essas observações.

12. Em 18 de dezembro de 2009, a Comissão respondeu à carta do autor da denúncia de 11 de dezembro de 2009. Referindo-se ao artigo II.28.8 das Condições Gerais, salientou que tem o direito de adiar os pagamentos a qualquer momento, se tiver motivos para o fazer. A Comissão argumentou que as demonstrações financeiras apresentadas pelo autor da denúncia não eram aceitáveis e teriam de ser substancialmente alteradas antes de poder proceder ao pagamento final. Afirmou que os resultados preliminares da auditoria ex post apoiavam esta posição e que tinha informado devidamente o queixoso sobre os resultados da auditoria. Concluiu que estabeleceria o montante final devido para o projeto logo que o relatório de auditoria final (consolidado) lhe permitisse efetuar as correções necessárias às declarações de custos. A Comissão explicou que esperava concluir a auditoria em Janeiro de 2010.

13. Em 23 de Dezembro de 2009, o queixoso apresentou a presente queixa ao Provedor de Justiça.

14. Em 7 de janeiro de 2010, o autor da denúncia escreveu novamente à Comissão, salientando que o seu contrato com a Comissão não lhe permitia atrasar o pagamento com base nos resultados preliminares de uma auditoria. Alegou que o contrato não previa uma "auditoria ex post preliminar". O autor da denúncia alegou que a Comissão não podia, por conseguinte, invocar o artigo II.28.8 das Condições Gerais. Alegou que não havia, portanto, fundamento para a suspensão do procedimento de pagamento e que, por conseguinte, a Comissão cometeu um incumprimento contratual.

15. Em 12 de janeiro de 2010, o auditor adotou o relatório de auditoria consolidado que abrange todos os parceiros auditados do consórcio. Nessa data, a Comissão informou o queixoso de que, com base no artigo II.29.1 das Condições Gerais, tinha o direito de organizar auditorias a realizar por auditores externos ou pelos seus próprios serviços, incluindo o OLAF. A Comissão explicou que estas auditorias começam com uma visita no local, após a qual os auditores apresentam um anteprojeto de relatório de auditoria à Comissão. O contratante é então convidado a apresentar observações sobre as conclusões da auditoria, que são tidas em conta no relatório final de auditoria. A Comissão explicou que seguiu esta abordagem no caso do autor da denúncia. Recordou ao queixoso que as demonstrações financeiras tinham de respeitar as disposições financeiras do contrato e que, de acordo com o artigo II.19.1 das condições gerais, os custos devem ser reais, económicos e necessários para a execução do projeto, a fim de serem elegíveis. A Comissão remeteu igualmente para o artigo II.28.4, que estipula que o contratante aceita que a subvenção seja limitada ao montante necessário para pagar as despesas e que não pode gerar lucros. Reiterou que as demonstrações financeiras apresentadas pelo autor da denúncia não estavam em conformidade com as disposições do contrato e, por conseguinte, não eram aceitáveis.

16. Por carta de 18 de Janeiro de 2010, a Comissão informou o autor da denúncia de que iria dar seguimento às conclusões da auditoria. Salientou que o conceito de horas tributáveis utilizado pelo autor da denúncia para o cálculo dos custos de pessoal diferia do conceito de horas produtivas ou exequíveis utilizado pelo auditor. A Comissão anexou uma cópia do relatório final de auditoria à sua carta e declarou que considerava a auditoria encerrada. Esclareceu que a conclusão final do auditor era que o autor da denúncia tinha cobrado custos adicionais num montante de 151 624,19 EUR, que consistia principalmente em custos de pessoal (114 171,86 EUR) e custos indiretos (22 926,20 EUR). Em 18 de fevereiro de 2010, o autor da denúncia escreveu à Comissão salientando que não concordava com o relatório final de auditoria. Argumentou que a principal questão era o cálculo das "horas produtivas".

17. Em 1 de março de 2010, a Comissão elaborou uma síntese para o projeto STEPPIN (a seguir designada «síntese»). Em 8 de março de 2012, a Comissão enviou uma «carta de informação sobre pagamentos» ao autor da denúncia.

18. Em 9 de março de 2010, a Comissão efetuou o pagamento final tendo em conta as conclusões da auditoria.

19. Em 19 de Abril de 2010, o queixoso enviou uma nova carta ao Provedor de Justiça, que continha uma panorâmica da evolução recente do caso.

Objeto do inquérito

20. As alegações do autor da denúncia podem resumir-se do seguinte modo:

1) A Comissão não pagou atempadamente o montante solicitado (559 819 EUR aos parceiros da STEPPIN, dos quais 170 083 EUR deviam ser pagos ao autor da denúncia [2]).

2) A apreciação da Comissão segundo a qual o autor da denúncia lhe tinha cobrado um custo adicional de 151 624,19 EUR, o que, por conseguinte, não era elegível, era incorreta.

3) A Comissão não respeitou as regras processuais estabelecidas no contrato e nas condições gerais. Em especial, o autor da denúncia alegou que:

a) A Comissão não a informou da suspensão do pagamento por carta registada, tal como previsto no Contrato;

b) A Comissão solicitou ao queixoso, por um lado, que apresentasse informações que já tinha apresentado em 18 de Dezembro de 2008, mas que se tinham perdido na DG ENTR e, por outro, que reformulasse as mesmas informações;

c) A Comissão suspendeu erradamente o pagamento com base nos resultados preliminares da auditoria, situação que não está prevista no contrato;

d) A Comissão agiu incorretamente ao aceitar um relatório de auditoria elaborado por auditores que tinham ignorado as regras e os procedimentos estabelecidos no Contrato.

O autor da denúncia alegou que a Comissão deveria pagar o montante solicitado de 559 819 EUR.

O inquérito

21. Em 23 de Dezembro de 2009, o queixoso apresentou a presente queixa ao Provedor de Justiça. A denúncia foi transmitida à Comissão em 12 de Fevereiro de 2010, para parecer. Uma vez que a Comissão enviou uma cópia da sua carta de 18 de Janeiro de 2010 ao Tribunal de Contas Europeu, o Provedor de Justiça considerou útil e adequado informar igualmente o Presidente do Tribunal de Contas Europeu da abertura do inquérito.

22. Em 19 de Abril de 2010, o autor da denúncia enviou mais informações sobre os últimos desenvolvimentos neste caso. Em 18 de Maio de 2010, o Provedor de Justiça enviou à Comissão nova correspondência do queixoso. A Comissão enviou o seu parecer em 6 de Julho de 2010. O parecer foi então transmitido ao autor da denúncia, que enviou as suas observações em 30 de agosto de 2010.

23. Em 12 de abril de 2011, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão mais informações, nomeadamente sobre o método de cálculo das «horas produtivas». A Comissão enviou o seu parecer complementar em 15 de Julho de 2011. O parecer complementar da Comissão foi transmitido ao autor da denúncia, que enviou as suas observações adicionais em 29 de setembro de 2011. Em 18 de junho de 2012, a queixosa enviou uma mensagem de correio eletrónico ao Provedor de Justiça para salientar que tinha transmitido o seu pedido contra a Comissão a outra empresa e que, caso fosse efetuado um pagamento, este deveria ser pago a essa empresa.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegada falta de pagamento atempado do montante solicitado

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

24. O autor da denúncia alega que a Comissão não pagou atempadamente o montante solicitado. De acordo com o autor da denúncia, o consórcio concluiu o projeto corretamente. Alegou que a Comissão deveria ter dado início ao procedimento de pagamento em 18 de Dezembro de 2008, data em que o queixoso apresentou o relatório financeiro, e que o pagamento deveria ter sido efectuado no prazo de 90 dias a contar dessa data. Segundo o autor da denúncia, este prazo só pode ser prorrogado se o relatório financeiro não for aprovado pela Comissão. No entanto, a Comissão não respeitou os prazos de pagamento.

25. No seu parecer enviado ao Provedor de Justiça, a Comissão declarou que não tinha aprovado o pedido de pagamento de 740 707,61 EUR apresentado pelo queixoso para o segundo período de referência. Com base nos resultados da auditoria, a Comissão aprovou um pagamento de 433 164,44 EUR em 1 de março de 2010. O tratamento dos relatórios apresentados pelo autor da denúncia demorou algum tempo, alegou, devido a incoerências nos documentos apresentados pelo autor da denúncia. A Comissão declarou que enviou várias mensagens de correio eletrónico ao autor da denúncia sobre o estado do pagamento e sobre a possibilidade de reclamar juros sobre qualquer atraso de pagamento indevido. Estas mensagens de correio eletrónico mencionavam explicitamente o adiamento dos prazos de pagamento e explicavam as razões da posição da Comissão. Descreveram igualmente a forma como os prazos poderiam recomeçar a correr.

26. A Comissão argumentou ainda que, embora o processamento do pagamento tenha demorado muito tempo, tal se deveu ao facto de o autor da denúncia não ter fornecido documentos corretos e coerentes que fossem necessários para processar os pagamentos. Por conseguinte, a Comissão tinha o direito de suspender o procedimento de pagamento enquanto aguardava os resultados da auditoria.

27. O queixoso não apresentou observações sobre o parecer da Comissão relativamente a esta alegação.

Avaliação do Provedor de Justiça

28. O autor da denúncia alega que a Comissão não pagou atempadamente o montante solicitado do projeto STEPPIN. O montante a pagar, igualmente controvertido entre as partes, é objeto da segunda alegação e do segundo pedido. Será debatido na secção B infra.

29. Na sequência de uma alteração pelas partes do artigo 6.o do contrato, existiam dois períodos de referência que cobriam os meses um a 12 do contrato (18 de outubro de 2006 a 17 de outubro de 2007) e os meses 13 a 24 (18 de outubro de 2007 a 17 de outubro de 2008), respetivamente. A presente alegação diz respeito ao alegado atraso no pagamento do montante solicitado no âmbito do segundo e último período de referência, relativamente ao qual o autor da denúncia apresentou um pedido de pagamento de 740 707,61 EUR em 18 de dezembro de 2008.

30. O artigo 8.o, n.o 2, alíneas c) e d), do contrato estabelece que «no prazo de 45 dias após a aprovação pela Comissão dos relatórios relativos ao último período e dos relatórios finais [...], a Comissão pagará um pagamento final relativo a esse período» e que «qualquer pagamento no final de um período de apresentação de relatórios acompanhado de um certificado de auditoria será considerado final, sob reserva dos resultados de qualquer auditoria ou revisão» (sublinhado nosso). O artigo 8.o, n.o 2, alínea e), estabelece o seguinte: «Se não forem necessárias observações, alterações ou correções substanciais em nenhum dos relatórios de atividades do projeto ou das demonstrações financeiras, ou se a Comissão aprovar os relatórios mais de 45 dias após a sua receção, a Comissão efetua o pagamento adequado no prazo de 90 dias a contar da receção dos relatórios de atividades do projeto e das demonstrações financeiras conexas. Se a Comissão solicitar observações substanciais, alterações, informações complementares ou ajustamentos dentro desse prazo, o prazo [3] é suspenso após notificação pela Comissão. A parte restante do prazo de pagamento de 90 dias só volta a começar após a apresentação das informações exigidas pelos contratantes»(sublinhado nosso).

31. O artigo II.28.8, primeiro parágrafo, das condições gerais previa que «[o]s períodos identificados no artigo 8.o [do contrato] relativos ao [prazo] de pagamento podem ser suspensos pela Comissão em qualquer momento mediante notificação do coordenador de que a demonstração financeira não é aceitável, quer por não estar em conformidade com os requisitos do contrato, quer por não estar em conformidade com os relatórios de atividades apresentados à Comissão para aprovação. O [prazo] para a aprovação da demonstração financeira será suspenso até à apresentação da versão corrigida ou revista solicitada e o saldo do [prazo] para aprovação começará de novo após a receção destas informações pela Comissão (sublinhado nosso). O artigo II.28.8, segundo parágrafo, dispunha que «[a] Comissão pode suspender os seus pagamentos a qualquer momento em caso de incumprimento pelo(s) contratante(s) de qualquer disposição contratual, nomeadamente no que diz respeito às disposições em matéria de auditoria e controlo previstas no artigo II.29. Nesse caso, a Comissão notificará directamente o(s) contratante(s) por carta registada com aviso de recepção"(sublinhado nosso).

32. No que diz respeito à aplicação das disposições acima referidas ao caso em apreço (ou seja, o pagamento correspondente ao segundo período de referência), o autor da denúncia apresentou à Comissão, em 18 de dezembro de 2008, os relatórios e demonstrações financeiras pertinentes relativos ao segundo período de referência. Por conseguinte, se a Comissão não tivesse apresentado qualquer pedido de observações, alterações ou correções substanciais, o pagamento deveria - em conformidade com o artigo 8.o, n.o 2, alínea e), do contrato - ter sido efetuado no prazo de 90 dias, ou seja, até 19 de março de 2009.

33. O Provedor de Justiça considera que, tendo em conta os factos do caso em apreço, é aplicável o artigo 8.°, n.° 2, alínea e), segundo parágrafo, do contrato. A síntese da Comissão contém, de facto, uma panorâmica de vários pedidos apresentados pela Comissão na sequência da apresentação, em 18 de Dezembro de 2008, das declarações de custos pelo autor da denúncia. A Comissão anexou cópias destes pedidos no seu parecer. O Provedor de Justiça observa que o queixoso não contestou os factos expostos na síntese. Resulta desta síntese e dos anexos enviados com o parecer da Comissão que, imediatamente após a apresentação das declarações de custos, a Comissão solicitou várias correcções ao autor da denúncia por correio electrónico de 19 de Dezembro de 2008 (que continha 10 pontos). Estas correcções foram recebidas do autor da denúncia em 23 de Janeiro de 2009. Em seguida, a Comissão apresentou novos pedidos de correção ao autor da denúncia por correio eletrónico de 3 de abril de 2009 (os documentos corrigidos foram recebidos em 5 de maio de 2009), 5 de agosto de 2009 (os documentos corrigidos foram recebidos em 8 de setembro de 2009) e 17 de setembro de 2009 (os documentos corrigidos foram recebidos em 13 de outubro de 2009). Várias das mensagens de correio eletrónico da Comissão referiam que o pagamento não seria efetuado até que esta recebesse os documentos corrigidos solicitados. Os pedidos apresentados pela Comissão eram «substanciais», na aceção do artigo 8.o, n.o 2, alínea e), do contrato. Por correio electrónico de 16 de Outubro de 2009, a Comissão solicitou novas alterações ao quadro de acompanhamento do orçamento de custos. De acordo com a síntese, a Comissão recebeu o conjunto completo de documentos em 20 de outubro de 2009 e os relatórios foram aprovados em 29 de outubro de 2009. No entanto, de acordo com a síntese, a Comissão decidiu não efetuar o pagamento até receber o relatório final de auditoria e efetuar as alterações necessárias aos pedidos de pagamento. Neste contexto, afirmou que as auditorias ex post realizadas a vários parceiros de projeto revelaram custos elevados e inelegíveis. O presente relatório final de auditoria foi adoptado em 16 de Dezembro de 2009. Por mensagens de correio eletrónico de 22 de janeiro e 4 de fevereiro de 2010, a Comissão solicitou informações adicionais ao autor da denúncia. Por carta de 8 de março de 2010 («carta de informação sobre pagamentos»), a Comissão transmitiu ao autor da denúncia a sua análise final e informou-o de que o pagamento seria efetuado. A análise final da Comissão descreveu os vários montantes que, com base nos resultados da auditoria ex post, tinham sido rejeitados, incluindo o montante de 151 624,18 EUR relativo ao autor da denúncia. A Comissão pagou, no total, 251 965,10 EUR em 9 de março de 2010.

34. O Provedor de Justiça observa, em suma, que o prazo de pagamento de 90 dias (ou seja, 45+45), que começou a correr em 19 de dezembro de 2008, deixou de ser aplicável quando a Comissão exerceu o seu direito contratual de solicitar informações e esclarecimentos adicionais (substanciais). O prazo de 90 dias só começou a correr novamente depois de o autor da denúncia ter fornecido as informações e os esclarecimentos necessários. A síntese refere que a Comissão recebeu o conjunto completo de documentos em 20 de outubro de 2009 e aprovou-os nove dias mais tarde. A Comissão informou então o queixoso, na sua carta de 1 de Dezembro de 2009, de que não efectuaria o pagamento final até receber o relatório final de auditoria que lhe permitiria efectuar as correcções necessárias às declarações de custos. O Provedor de Justiça considera que a posição da Comissão estava em conformidade com as regras aplicáveis e, além disso, era razoável. Com base no que precede, o Provedor de Justiça conclui que a Comissão não atrasou indevidamente o pagamento do montante solicitado ao queixoso. Por conseguinte, não foi constatada qualquer má administração relativamente a este aspeto do processo.

B. Alegada inelegibilidade incorreta dos custos e pedido correspondente

Observação preliminar

35. A presente alegação diz respeito à rejeição pela Comissão de parte dos custos de pessoal do queixoso. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera útil fornecer uma breve explicação da sua compreensão do método de cálculo dos custos de pessoal. Os custos de pessoal que podem ser imputados ao projeto são calculados com base na seguinte fórmula: os custos anuais de pessoal do empregador para cada membro do pessoal são divididos pelo número total de horas produtivas para cada membro do pessoal. Isto dá um custo salarial por hora para cada membro do pessoal. O resultado deste cálculo é então multiplicado pelo número de horas despendidas a trabalhar no projeto financiado pela Comissão, o que indica o montante dos custos de pessoal que podem ser imputados à Comissão pelo projeto. Por outras palavras, com base na fórmula acima referida, quanto menor for o número de "horas produtivas" atribuído a cada membro do pessoal, maior será o montante dos custos de pessoal declarados à Comissão.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

36. O autor da denúncia alegou que a Comissão considerou erradamente que o autor da denúncia cobrou custos excessivos no montante de 151 624,19 EUR. Alegou que a rejeição do cálculo das "horas produtivas" efectuado pelo autor da denúncia era incorrecta pelas seguintes razões. O queixoso tinha um contrato com a Comissão e a sua proposta relativa às tarifas e às "horas produtivas" estava incluída nesse contrato. Além disso, o autor da denúncia alegou que calculou os custos em conformidade com as regras estabelecidas no convite à apresentação de propostas. Ele acrescentou que usou um "cálculo de horas produtivas por ano" que o levou a concluir que os gerentes trabalhavam 1046 "horas produtivas" e outros funcionários trabalhavam 1233 "horas produtivas". Em contrapartida, o auditor considerou que os gestores trabalhavam 1712 "horas produtivas" e o restante pessoal 1672 "horas produtivas".[4] O autor da denúncia insistiu que a Comissão nunca tinha salientado que o cálculo das "horas produtivas" utilizado pelo autor da denúncia era incorrecto. Além disso, segundo o autor da denúncia, a Comissão não respondeu ao seu pedido de identificação do documento em que foi definido o conceito de «horas produtivas». Por último, afirmou que a aplicação desta definição de "horas produtivas" levou o autor da denúncia a incorrer em perdas não razoáveis, ameaçando assim a sua própria existência.

37. No seu parecer, a Comissão indicou que baseava a sua decisão de recusar o pagamento de 151 624,19 euros de despesas nos resultados da auditoria realizada pelo auditor externo. A Comissão informou o autor da denúncia das conclusões preliminares da auditoria, que foram posteriormente revistas sempre que as objeções do autor da denúncia foram consideradas justificadas. Para além de pequenos ajustamentos, não aprovou 307 543,17 EUR em custos declarados pelo consórcio, dos quais 151 624,19 EUR foram declarados pelo autor da denúncia. Em 9 de março de 2010, efetuou o último pagamento reduzido ao projeto de consórcio. Por carta registada de 8 de março de 2010, informou o autor da denúncia da auditoria final e dos respetivos resultados. O autor da denúncia foi igualmente informado por telefone.

38. Nas suas observações, o queixoso afirmou que as "horas produtivas" devem ser determinadas em conformidade com os procedimentos financeiros habituais seguidos pelo contratante. Neste contexto, remeteu para o ponto II.19 das Condições Gerais, que estabelece que os custos elegíveis «devem ser determinados de acordo com os princípios contabilísticos habituais do contratante» e que «os procedimentos contabilísticos utilizados no registo dos custos e receitas devem respeitar as regras contabilísticas do Estado em que o contratante está estabelecido». Acrescentou que tinha informado o auditor em pormenor sobre esta questão. No entanto, o auditor não aceitou a explicação do queixoso e não conseguiu identificar o documento da Comissão em que esta baseou a sua decisão. O queixoso acrescentou que, uma vez que não conseguiu encontrar mais informações no convite à apresentação de propostas, contactou o auditor responsável da Comissão para obter informações sobre o cálculo das horas produtivas. O queixoso pretendia saber especificamente se podia conhecer as regras aplicáveis quando apresentou a sua proposta ou quando assinou o seu contrato com a Comissão. O autor da denúncia afirmou que resultava da conversa com o auditor da Comissão que o cálculo das «horas produtivas» não se baseava em nenhum documento. O queixoso escreveu então à Comissão solicitando-lhe que clarificasse a sua interpretação de "horas produtivas" e que indicasse a data a partir da qual essa interpretação foi aplicada pela Comissão. A Comissão respondeu ao autor da denúncia que o relatório de auditoria e a carta que o acompanhava continham as explicações solicitadas pelo autor da denúncia. Por conseguinte, o autor da denúncia considerou que as regras aplicáveis tinham sido alteradas após o início do projeto. Alegou que tinha utilizado um método de cálculo das "horas produtivas" que estava em conformidade com o contrato e o convite à apresentação de propostas. O cálculo das "horas produtivas" também tinha sido aprovado pelo contabilista neerlandês que tinha estabelecido o certificado de auditoria. O autor da denúncia concluiu afirmando que tinha sofrido um prejuízo de 151 624,18 EUR em resultado da interpretação errada da Comissão de «horas produtivas».

Inquéritos adicionais

39. Em 12 de abril de 2011, o Provedor de Justiça escreveu à Comissão declarando que, no que diz respeito ao cálculo das «horas produtivas», se tinha limitado a remeter para a conclusão do auditor. Por conseguinte, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que aprofundasse a rejeição do método de cálculo das "horas produtivas" utilizado pelo queixoso e respondesse às suas alegações e observações. O Provedor de Justiça solicitou especificamente à Comissão que indicasse as disposições do contrato em que se baseava a sua rejeição do cálculo das horas produtivas efectuado pelo queixoso. Solicitou igualmente à Comissão que explicasse a pertinência do cálculo das horas produtivas para o cálculo do montante a pagar ao consórcio pela Comissão.

Outros argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

40. No seu parecer adicional, a Comissão declarou que baseava o montante a pagar ao Consórcio no cálculo dos custos totais elegíveis. Calculou estes custos em conformidade com o contrato assinado com o autor da denúncia. Artigo II. 19.1 das condições gerais prevê, nomeadamente, que as despesas devem ser: a) Real, económica e necessária para a execução do projecto; e b) determinado de acordo com as práticas contabilísticas habituais do contratante. A Comissão esclareceu que são fornecidos mais pormenores sobre o cálculo dos custos de pessoal no Guia das Questões Financeiras relativas às Acções Indirectas do Sexto Programa-Quadro ("Orientações Financeiras do Sexto Programa-Quadro") e nas Notas de Orientação do Certificado de Auditoria do Sexto Programa-Quadro. Os participantes nos convites à apresentação de propostas do 6.o PQ são informados, nos convites à apresentação de propostas, da disponibilidade desta documentação através do sítio CORDIS da Comissão, que é a plataforma central de informação da Comissão para os participantes nos programas-quadro de investigação. Como tal, o autor da denúncia conhecia as condições para o cálculo dos custos elegíveis.

41. Para determinar os custos reais de pessoal, os custos unitários individuais são calculados dividindo os custos totais anuais de emprego de cada membro do pessoal envolvido no projeto pelas "horas produtivas" ou "dias produtivos" desse membro do pessoal. As "horas produtivas" ou "dias produtivos" têm em conta o número total de horas ou dias remunerados que o trabalhador trabalhou para o beneficiário (horas ou dias úteis) durante o ano em questão. Obtém-se assim uma tarifa horária ou diária para cada membro do pessoal. Esta taxa horária/diária é então multiplicada pelo número de horas ou dias que podem ser imputados ao projeto financiado pela UE. Os custos reais associados aos trabalhadores são assim obtidos, para efeitos do cálculo do custo a reclamar à Comissão. As Orientações Financeiras do 6.o PQ (na sua versão de Fevereiro de 2005, ponto 6.1.1, página 144) indicam, em especial, o seguinte no que se refere ao "Pessoal":

«Os custos totais de pessoal que podem ser imputados ao projeto são determinados do seguinte modo: O custo da remuneração do pessoal deve ser retirado da conta de salários e refletir a remuneração bruta total mais (salário) a parte dos encargos sociais do empregador (por exemplo, subsídio de férias, contribuições para o regime de pensões, seguro de saúde e pagamentos à segurança social). ... As horas produtivas devem ser calculadas de acordo com as práticas normais do contratante (tendo em conta, nomeadamente, os feriados nacionais, o absentismo, etc.). ... Nos casos em que é prática habitual do contratante considerar todos ou determinados tipos de custos de pessoal (tais como pessoal administrativo ou de apoio) como custos indiretos, os custos deste pessoal não podem ser imputados como custos diretos elegíveis, mas apenas como custos indiretos»(sublinhado no original).

42. As Notas de Orientação do Certificado de Auditoria [5] contêm indicações adicionais sobre o método de cálculo das horas produtivas. Estas notas dirigem-se principalmente aos auditores encarregados da produção de certificados de auditoria. O anexo 3 («Lista de erros frequentes nas demonstrações financeiras», página 25) prevê:

"Cálculo da taxa horária de pessoal

"Outro problema diz respeito ao cálculo da taxa horária de pessoal. A taxa horária de pessoal deve ser calculada como «os custos reais (remuneração bruta e parte dos encargos sociais do empregador) divididos pelo número de horas produtivas». As provas de auditoria indicam que, em geral, um número plausível de horas produtivas é da ordem de 1680 horas por ano. Se, no cálculo da taxa horária de pessoal, for utilizado um número significativamente inferior de horas produtivas, deve constar do dossiê uma justificação sólida».

O anexo 4 («Modelo indicativo de um programa de auditoria», página 27) prevê:

"3. Custos de revisão declarados Custos
diretos - pessoal.

... Verificar se as taxas horárias de trabalho foram corretamente calculadas, ou seja, a remuneração bruta mais a parte dos encargos sociais dos empregadores dividida pelas horas produtivas (indicador: 1,680 p.a.); Verificar se o número de horas imputáveis utilizado para o cálculo da taxa horária é razoável e conforme com a prática normal do contratante. Assegure-se de que o número real de horas produtivas realizadas não exceda o número de horas produtivas aplicadas neste cálculo".

O anexo 5 («Procedimentos-modelo sugeridos a executar») prevê:

"2. Recalcular as taxas horárias e gerais do pessoal (cobertura total se menos de 20 investigadores, caso contrário uma amostra mínima de 20 ou 20 % dos investigadores, consoante o que for maior), indicar as horas produtivas utilizadas e as taxas horárias. Caso se recorra à amostragem, a seleção deve ser aleatória, a fim de produzir uma amostra representativa.

Definição: Utilizando a metodologia do beneficiário, para cada investigador incluído na amostra mostra-se de que forma o montante imputado ao contrato pode ser calculado utilizando a remuneração dos salários, as horas produtivas, o registo do tempo de trabalho ou outro método de afetação.

Exemplo: Custos anuais do empregador 33 600 EUR, horas produtivas 1680 = 20 EUR por hora X 450 horas cobradas = 9 000 EUR cobradas ao projeto. As horas produtivas são o número de horas disponibilizadas pelo trabalhador num ano após a dedução das férias, licenças por doença e outros direitos. Se forem efetuadas outras deduções de tempo para determinadas atividades pagas, estas devem ser notificadas como verificações factuais.

43. A Comissão argumentou que a documentação acima referida fornece orientações gerais e, como tal, informações suficientes aos potenciais beneficiários para estabelecer uma declaração de custos em conformidade com os critérios de elegibilidade dos custos do contrato. Deve ficar claro que as orientações gerais não podem incluir referências a pormenores que só possam ser identificados caso a caso. Quando o contrato e as orientações interpretativas disponibilizadas aos participantes nas subvenções do 6.o PQ deixam alguma margem para interpretação e remetem para as práticas normais do contratante, a verificação da conformidade da declaração dos custos reais (e, em especial, dos cálculos das horas produtivas) está sujeita ao julgamento profissional do auditor.

44. No caso do queixoso, o auditor calculou as "horas produtivas" tendo em conta as férias estatutárias e nacionais, os dias de educação, as baixas por doença e as licenças especiais. O autor da denúncia alegou que deveria ter havido uma dedução adicional, das «horas produtivas», para cobrir as atividades não tributáveis. A metodologia do autor da denúncia teria resultado num aumento da taxa horária/diária cobrada pelo tempo necessário para a realização dos trabalhos. O auditor investigou se existiam atividades que não se enquadram nas tarefas habituais pelas quais o trabalhador é remunerado pelo seu empregador e que devem ser tidas em conta para reduzir o número de horas produtivas de trabalho realizadas pelo trabalhador. Concluiu que não havia provas disponíveis para tais atividades. Tendo em conta a pequena dimensão da organização, considerou-se aceitável que fossem aplicadas horas produtivas normais para o cálculo dos custos de pessoal.

45. A Comissão salientou que o método de cálculo das "horas produtivas" tinha sido abordado durante o procedimento conducente ao relatório final de auditoria, no qual o queixoso tinha tido a oportunidade de reagir às conclusões do auditor. Nas suas observações sobre as observações do autor da denúncia (anexo 5 do relatório de auditoria, página 45), o auditor sublinhou que o conceito de horas produtivas ou exequíveis, aplicado para o cálculo dos custos reais, diferia do conceito de horas tributáveis em que o autor da denúncia tinha baseado o seu cálculo. A Comissão concordou com a conclusão do auditor e confirmou a posição do auditor na sua carta ao autor da denúncia de 18 de janeiro de 2010. Para o cálculo dos custos horários reais do trabalhador, devem ser tidas em conta todas as atividades do trabalhador (horas úteis). Tal deve ser distinguido do momento em que o empregado pode efetivamente associar-se a atividades realizadas para os clientes da organização (horas tributáveis). Insistiu que a Comissão não tinha motivos para pôr em causa os resultados da auditoria. A Comissão explicou ainda as suas conclusões numa conversa telefónica com o autor da denúncia em 5 de fevereiro de 2010. A Comissão confirmou novamente a sua posição na sua carta de 8 de março de 2010.

46. No que diz respeito ao argumento do autor da denúncia de que a sua proposta sobre tarifas e horas produtivas estava incluída no contrato, a Comissão declarou que a execução de um projeto tem de cumprir as condições do contrato (convenção de subvenção) e a proposta de projeto também conhecida por «Descrição dos trabalhos», que está anexa ao contrato. A proposta de projeto contém um orçamento indicativo. A subvenção final é, no entanto, estabelecida com base nos custos reais elegíveis do projecto. Isto significa que, para serem elegíveis para financiamento da UE, os custos devem ser reais e não estimados, orçamentados ou imputados.

47. No que diz respeito ao argumento do autor da denúncia de que a Comissão nunca afirmou que o cálculo das horas produtivas efetuado pelo autor da denúncia era incorreto, a Comissão salientou que o beneficiário tem a obrigação de comunicar os seus custos em conformidade com os critérios de elegibilidade dos custos do contrato. Para determinar o montante da subvenção final, a Comissão pode basear-se em certificados de auditoria. No entanto, a aceitação dos custos no âmbito do pagamento final não exclui a possibilidade de os custos elegíveis poderem ser ajustados na sequência dos resultados de uma auditoria no local.

48. No que diz respeito ao argumento do autor da denúncia de que a Comissão não respondeu à sua pergunta sobre o documento em que se encontrava a definição de "horas produtivas" e a partir de que momento essa definição era aplicável, a Comissão afirmou que o conceito de "horas produtivas" e o cálculo dessas horas tinham sido objeto de várias comunicações com o autor da denúncia. O facto de o queixoso não concordar com os cálculos do auditor, tal como aprovados pela Comissão, não significa que o método de cálculo dos custos de pessoal elegíveis, e mais especificamente o cálculo das "horas produtivas", não se baseasse nos conceitos indicados no contrato e nas orientações financeiras do 6.o PQ. Também não significa que o resultado da auditoria não tenha sido fundamentado e fundamentado tanto pelo auditor como pela Comissão. A Comissão salientou igualmente que o conceito de "horas produtivas" foi aplicado desde o início do 6o PQ e também foi implementado, nas mesmas condições, nos programas anteriores e subsequentes. Não foi introduzido recentemente quando o projeto estava a ser realizado, nem durante a auditoria.

49. Nas suas observações adicionais, o queixoso salientou que as Orientações Financeiras do 6.o PQ não fazem referência às Notas de Orientação do Certificado de Auditoria. Por conseguinte, o queixoso, de boa-fé, baseou a sua proposta nas Orientações Financeiras do 6.o PQ e não pode ser censurado por não ter agido em conformidade com as Notas de Orientação do Certificado de Auditoria, que são dirigidas aos auditores e não ao contratante. O autor da denúncia considerou igualmente estranho que a Comissão tivesse finalmente podido responder à questão de saber qual o documento em que se baseava o cálculo das "horas produtivas". O autor da denúncia afirmou que a declaração da Comissão, nomeadamente que o cálculo das "horas produtivas" tinha sido objeto de várias comunicações com o autor da denúncia, não refletia o que realmente aconteceu. Salientou que o conceito de «horas produtivas» só foi evocado pela primeira vez quando os auditores tomaram a sua decisão.

Avaliação do Provedor de Justiça

50. De acordo com a alegação do autor da denúncia, a Comissão concluiu incorretamente que o autor da denúncia tinha cobrado uma sobretaxa à Comissão de 151 624,19 EUR. As cartas da Comissão ao autor da denúncia, de 18 de janeiro e 8 de março de 2010, indicam que o montante de 151 624,18 EUR foi rejeitado com base nos resultados da auditoria. O relatório de auditoria B72-09 indica que o montante global de 151 624,19 EUR incluía: 1) custos de pessoal (114 171,86 EUR); 2) Outros custos diretos (459,14 EUR); 3) custos indiretos (22 926,20 EUR); e 4) ajustamentos dos custos anteriormente comunicados (14 066,99 EUR). Na sua queixa e nas informações adicionais enviadas ao Provedor de Justiça, bem como nas suas observações, o queixoso não inseriu os pormenores da repartição dos custos acima referida, centrando-se apenas no cálculo das "horas produtivas". A questão-chave na presente alegação é, portanto, o litígio sobre o cálculo das "horas produtivas", que é relevante apenas para os custos de pessoal, ou seja, o montante de 114 171,86 EUR. O autor da denúncia não apresentou argumentos na sua denúncia para contestar os outros montantes rejeitados, nem os montantes relativos aos outros parceiros. Por conseguinte, o Provedor de Justiça tratará apenas, tanto no que diz respeito à alegação como à reclamação correspondente, do litígio relativo à rejeição dos custos de pessoal.

51. O primeiro ponto que deve ser abordado é a questão de saber se o autor da denúncia tinha conhecimento das regras pertinentes relativas ao cálculo das «horas produtivas». Um dos argumentos do queixoso é que não conseguiu encontrar informações no convite à apresentação de propostas relativas ao cálculo das "horas produtivas" e que, por conseguinte, não tinha a certeza se as regras aplicáveis já eram do seu conhecimento quando apresentou a sua proposta ou quando assinou o contrato com a Comissão. O autor da denúncia alegou igualmente que a Comissão não tinha respondido à sua pergunta sobre o documento em que é definido o conceito de "horas produtivas".

52. O Provedor de Justiça observa que a Comissão esclareceu, no seu parecer adicional, que o conceito de "horas produtivas" foi explicado tanto nas Orientações Financeiras do 6.o PQ como nas Notas de Orientação do Certificado de Auditoria do 6.o PQ e que os candidatos tinham conhecimento da disponibilidade desta documentação através do convite à apresentação de propostas. O ponto 4 do convite à apresentação de propostas FP6-2005-INNOV-8 refere efectivamente que "[a] Comissão disponibiliza aos proponentes guias dos proponentes relativos ao convite que contêm informações sobre a preparação e apresentação de uma proposta de acção indirecta de IDT. A Comissão disponibiliza igualmente orientações sobre os procedimentos de avaliação e seleção de propostas. Estes guias e orientações, bem como o programa de trabalho e outras informações relativas ao convite, podem ser obtidos junto da Comissão através dos seguintes endereços: ... Endereço Internet: www.cordis.lu/fp6". O sítio CORDIS, na rubrica «Encontrar um documento» e «Documentos e orientações de gestão de projetos do 6.o PQ», contém uma cópia das Orientações Financeiras do 6.o PQ e das Notas de Orientação do Certificado de Auditoria. Uma vez que o autor da denúncia pôde tomar conhecimento destes dois documentos, o seu argumento de que não tinha conhecimento das regras pertinentes não pode ser aceite. Além disso, o Provedor de Justiça observa, a este respeito, que o próprio queixoso enviou ambos os documentos em anexo com a sua queixa original ao Provedor de Justiça.

53. Com base no que precede, o Provedor de Justiça não concorda que as regras aplicáveis ao cálculo das «horas produtivas» tenham sido introduzidas após a conclusão do contrato e sem que o queixoso tenha conhecimento da sua existência.

54. No que se refere à forma como o auditor aplicou o sistema da Comissão de cálculo das "horas produtivas", o quadro da página 15 do relatório de auditoria mostra que o queixoso calculou as "horas produtivas" partindo do princípio de que o pessoal de gestão trabalhava apenas três dias produtivos por semana e o restante pessoal trabalhava três dias e meio produtivos por semana. Em contrapartida, o auditor partiu do pressuposto de que todo o pessoal trabalhava cinco dias produtivos por semana. O auditor salientou que, uma vez que a semana de trabalho normal para a organização é de cinco dias, o cálculo normal das «horas produtivas» deve basear-se nesse número. Tal significava que, enquanto o autor da denúncia chegou a 1046 e 1233 horas produtivas por ano para, respetivamente, a direção e outro pessoal, a conclusão do auditor foi de 1712 e 1672 horas produtivas por ano. O Provedor de Justiça observa que estas diferenças implicariam que a taxa horária para a gestão baseada no método do auditor fosse de aproximadamente 61% da taxa horária para a gestão baseada no método do queixoso e que a taxa horária para outros funcionários baseada no método do auditor fosse de aproximadamente 74% da taxa horária para outros funcionários baseada no método do queixoso.

55. O auditor salientou na página 17 do relatório que a dedução de um dia e meio e dois dias por semana efetuada pelo autor da denúncia dizia respeito a atividades como relações públicas e aquisição, gestão geral e administração. O próprio quadro pormenorizado do autor da denúncia sobre o cálculo das horas produtivas confirma-o (página 4 da sua carta ao Provedor de Justiça de 19 de abril de 2010 e página 39 do relatório final de auditoria) e mostra que efetuou deduções para os seguintes elementos que, na sua opinião, eram «horas não produtivas»: i) relações públicas e aquisição; ii) participação em redes e organizações relacionadas com o cliente; iii) reuniões da rede profissional externa; iv) reuniões internas não relacionadas com o cliente; e v) atividades de gestão geral e de escritório. O auditor explicou que considerava estas atividades «produtivas» e que, por conseguinte, tinha efetuado um ajustamento.

56. Nas suas observações sobre o projeto de relatório de auditoria (que foram incluídas no anexo 4 do relatório final de auditoria, páginas 37 a 44), o autor da denúncia explicou as deduções acima referidas, afirmando que: "[p]horas rodutivas, ou horas tributáveis, são aquelas horas que geram uma contribuição direta para o volume de negócios da empresa. Por conseguinte, qualquer atividade que não esteja diretamente relacionada com o trabalho para um cliente específico é considerada não produtiva. São exemplos as ausências por doença, a formação, as reuniões internas, as avaliações e as avaliações. Nas organizações que empregam consultores, todas as atividades relacionadas a marketing, aquisição e (auto)estudo também não são produtivas, já que não há clientes que paguem por essas atividades. Portanto, a quantidade de horas produtivas disponíveis é sempre menor do que as horas de trabalho disponíveis" (página 38) e que "[p] horas produtivas são aquelas horas que permanecem após as horas orçamentadas para aquisição, vendas, networking, participação em todos os tipos de redes e eventos, auto-estudo etc. são deduzidas dos dias trabalháveis por ano" (página 41, grifo nosso). Nas suas observações sobre as observações do queixoso (anexo 5 do relatório final de auditoria, páginas 45-46), o auditor discordou do cálculo das horas produtivas efectuado pelo queixoso. Explicou que "[p] as horas de trabalho são as horas exequíveis, tendo em conta as férias e o absentismo. As horas tributáveis aplicadas pelo contratante não são o mesmo conceito que as horas produtivas... No que diz respeito ao cálculo revisto das horas produtivas fornecido pelo contratante, gostaríamos de salientar que o conceito de horas tributáveis difere do conceito de horas produtivas ou trabalháveis. Portanto, consideramos as atividades listadas como tempo produtivo e, portanto, não podem ser deduzidas ... Ao solicitar ao contratante documentação secundária para comprovar o tempo exigido, por exemplo, em matéria de educação/formação, reuniões internas e externas, declarou que a ordem de trabalhos (eletrónica) do pessoal não é utilizada para acompanhar todas as atividades não imputáveis. Por conseguinte, consideramos aceitável, devido à dimensão da organização, que sejam aplicadas horas produtivas normais para o cálculo das taxas de custos de pessoal" (sublinhado nosso).

57. Tal como explicado no exemplo do anexo V das notas de orientação do certificado de auditoria, a fim de determinar os custos reais de pessoal (custos de pessoal), os custos unitários individuais são calculados dividindo os custos anuais totais de emprego de cada membro do pessoal envolvido no projeto pelas horas ou dias produtivos trabalhados por esse membro do pessoal. Por outras palavras, quanto menor for o número retido de horas produtivas, mais elevados serão os custos de pessoal declarados. Embora as notas de orientação do certificado de auditoria mencionem que, com base em provas de auditoria, um número plausível de horas produtivas é, em geral, da ordem de 1680 horas por ano, o Provedor de Justiça observa que o queixoso reteve 1046 e 1233 horas produtivas por ano, que são números significativamente inferiores. O resultado da divisão dos custos totais anuais de emprego do autor da denúncia por estes números mais baixos foi uma taxa horária mais elevada. O Provedor de Justiça observa que, na opinião do auditor, o cálculo do queixoso das "horas produtivas" se baseou erradamente no conceito de horas tributáveis e não no conceito de horas exigíveis. O auditor considerou mais especificamente que algumas das atividades do autor da denúncia – nomeadamente: i) relações públicas e aquisição; ii) participação em redes e organizações relacionadas com o cliente; iii) reuniões da rede profissional externa; iv) reuniões internas não relacionadas com o cliente; e v) atividades gerais de gestão e de escritório - deviam ser tidas em conta como horas produtivas e, por conseguinte, não podiam ser deduzidas como tinha feito o autor da denúncia. O Provedor de Justiça observa que, se a metodologia do queixoso fosse aceite, a taxa de trabalho por hora cobrada pelo queixoso seria artificialmente aumentada de modo a exigir que a Comissão pagasse por todo o trabalho realizado pelos empregados do queixoso, incluindo o trabalho que não foi realizado no projecto (como o trabalho acima descrito). Tal não seria razoável e não deveria ser aceite.

58. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que, ao confirmar as conclusões do auditor, a Comissão não parece ter agido incorretamente. Mais especificamente, a avaliação final da Comissão, segundo a qual os custos de pessoal relevantes tinham sido cobrados em excesso pelo autor da denúncia, não se afigura incorreta, especialmente tendo em conta os esclarecimentos adicionais prestados pela Comissão no seu parecer complementar. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer caso de má administração no que diz respeito à presente alegação. Por conseguinte, a alegação do autor da denúncia não tem fundamento.

C. Alegada inobservância das regras processuais

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

59. O autor da denúncia alegou que a Comissão não tinha respeitado as regras processuais estabelecidas no contrato e nas condições gerais. Em especial, o autor da denúncia alegou que: a) A Comissão não a informou da suspensão do pagamento por carta registada, tal como previsto no contrato; b) A Comissão solicitou ao autor da denúncia que apresentasse informações que já tinha apresentado em 18 de Dezembro de 2008, mas que se perderam na DG ENTR, e, por outro lado, que reformulasse as mesmas informações; c) A Comissão suspendeu erradamente o pagamento com base nos resultados preliminares da auditoria, situação que não está prevista no contrato; d) A Comissão agiu incorrectamente ao aceitar um relatório de auditoria elaborado por auditores que tinham ignorado as regras e os procedimentos estabelecidos no contrato.

60. No seu parecer, a Comissão alegou que tinha respeitado os procedimentos estabelecidos nas condições especiais e gerais e que tinha agido de forma prudente no que diz respeito à gestão financeira das subvenções. Salientou que o autor da denúncia já tinha apresentado a maior parte das suas alegações em cartas dirigidas ao diretor-geral da Direção-Geral das Empresas e da Indústria (DG ENTR) e que estas cartas foram respondidas de forma prudente e atempada.

61. No que diz respeito à alínea a) da alegação, a Comissão salientou que o artigo 8.o do contrato e o artigo II.28.8 das condições gerais estabelecem as modalidades de suspensão dos pagamentos. Indicou que a notificação por carta registada com aviso de receção só é exigida em caso de suspeita de irregularidade ou em caso de incumprimento pelo contratante de qualquer disposição contratual, nomeadamente no que diz respeito às disposições em matéria de auditoria e controlo. A Comissão declarou que notificou o autor da denúncia em várias mensagens de correio eletrónico sobre o adiamento do pagamento e solicitou esclarecimentos e correções adicionais dos documentos apresentados. A Comissão enviou igualmente uma notificação ao autor da denúncia por correio normal de 1 de dezembro de 2009, indicando que os pedidos de pagamento não eram aceitáveis e que o pagamento tinha sido suspenso. A receção desta carta não foi contestada pelo autor da denúncia e as suas comunicações subsequentes confirmaram que a carta tinha sido recebida.

62. No que diz respeito à parte b) da alegação, a Comissão alegou que não tinha perdido quaisquer documentos que tivessem de ser novamente apresentados pelo autor da denúncia. No entanto, a Comissão solicitou efetivamente a correção de documentos, informações complementares e a apresentação de anexos obrigatórios, a fim de constituir um conjunto completo e coerente de documentação necessária para a aprovação dos relatórios e das declarações de custos. Neste contexto, a Comissão remeteu para várias mensagens de correio eletrónico que tinha anexado ao seu parecer.

63. No que diz respeito à alínea c) da alegação, a Comissão alegou que, ao verificar o cumprimento das disposições contratuais, pode utilizar todos os elementos de prova legalmente disponíveis. Tal inclui, nomeadamente, os resultados das auditorias, que abrangem aspetos relacionados com a boa execução do projeto e do contrato. Nos casos em que haja motivos para crer que as conclusões terão um impacto substancial no montante solicitado, a Comissão pode suspender os pagamentos enquanto se aguarda o resultado de uma auditoria. Quando as declarações de custos são apresentadas, o auditor verifica se estão preenchidos os critérios de elegibilidade estabelecidos no artigo II.19 das Condições Gerais. Os elevados montantes rejeitados pelo auditor relativamente a alguns parceiros da STEPPIN confirmaram a necessidade de verificar, antes do pagamento, a elegibilidade das despesas declaradas e de eliminar quaisquer dúvidas que justificassem a aplicação prudente das regras.

64. No que diz respeito à alínea d) da alegação, a Comissão indicou que, tal como previsto no artigo II.29 das Condições Gerais, pode prever a realização de auditorias, incluindo por auditores externos. O trabalho dos auditores, que consiste nomeadamente em verificar se os custos declarados são elegíveis com base no contrato, baseia-se em disposições contratuais entre a Comissão e o auditor contratado e é executado em conformidade com as normas internacionais e nacionais aplicáveis em matéria de auditoria. A Comissão não agiu de forma incorreta ao considerar as conclusões de auditoria apresentadas pelos auditores ajuramentados, conforme adequado. A Comissão não viu motivos para pôr em causa o desempenho do auditor. O auditor realizou a auditoria e o procedimento subsequente em conformidade com a prática aceite e em consulta com a Comissão.

65. Nas suas observações sobre a parte b) da alegação, o autor da denúncia salientou que a Comissão tinha argumentado no seu parecer que não tinha perdido documentos, ao passo que, numa mensagem de correio eletrónico de 30 de junho de 2009, a Comissão tinha indicado que faltavam partes do relatório do autor da denúncia. Segundo a queixosa, o responsável pelo projeto indicou nessa mensagem eletrónica que não conseguia localizar todos os documentos e relatórios enviados pela queixosa em 19 de dezembro de 2008 e 23 de fevereiro de 2009 e pediu-lhe que os enviasse novamente.

66. No que diz respeito à parte c) da alegação, o autor da denúncia alegou que, de acordo com o «Código de Conduta», o projeto de relatório de auditoria não deveria ter sido publicado. O autor da denúncia declarou que, por conseguinte, se tinha queixado da utilização deste projeto de relatório de auditoria como motivo para suspender o procedimento de pagamento.

67. No que diz respeito à alínea d) da alegação, o autor da denúncia alegou que, na sua opinião, o relatório de auditoria estava completamente incorreto em vários pontos e que tinha informado o auditor desse facto. O queixoso tinha igualmente indicado à Comissão que rejeitava o relatório de auditoria devido a erros graves cometidos pelo auditor, nomeadamente a obtenção de conclusões sobre informações que não tinham sido auditadas e a tomada de posições que não eram apoiadas por documentos. No entanto, o queixoso não afirmou que os auditores tinham anulado as regras e os procedimentos do contrato.

Avaliação do Provedor de Justiça

68. No que diz respeito à parte a) da alegação relativa ao alegado facto de a Comissão não ter informado o queixoso da suspensão do pagamento por carta registada, o Provedor de Justiça observa que o artigo II.28.8 das Condições Gerais estabelece três casos diferentes em que os prazos de pagamento podem ser suspensos:

"Os prazos de pagamento previstos no artigo 8.o podem ser suspensos pela Comissão em qualquer momento, mediante notificação ao coordenador de que a demonstração financeira não é aceitável, quer por não estar em conformidade com os requisitos do contrato, quer por não estar em conformidade com os relatórios de actividades apresentados à Comissão para aprovação. ...

A Comissão pode suspender os seus pagamentos a qualquer momento em caso de incumprimento pelo(s) contratante(s) de qualquer disposição contratual, nomeadamente no que diz respeito às disposições em matéria de auditoria e controlo previstas no artigo II.29. Nesse caso, a Comissão notificará diretamente o(s) contratante(s) por carta registada com aviso de receção.

A Comissão pode suspender os seus pagamentos em qualquer momento em caso de suspeita de irregularidades cometidas por um ou mais contratantes na execução do contrato. ... A Comissão notificará directamente o(s) contratante(s) da justificação da suspensão do pagamento por carta registada com aviso de recepção".

69. Resulta claramente da disposição acima referida que a necessidade de informar o contratante por carta registada só se aplica nos dois últimos casos, nomeadamente no caso de o contratante não respeitar as disposições contratuais, nomeadamente em matéria de auditorias e controlos, ou em caso de suspeita de irregularidade por parte do contratante. Afigura-se que o autor da denúncia não se encontrava em nenhuma destas situações, uma vez que a Comissão não fez tais alegações contra o autor da denúncia. Mais especificamente, a Comissão não alegou que o queixoso tinha cometido uma irregularidade ou não tinha respeitado as disposições em matéria de auditoria e controlo, por exemplo, ao não colaborar com o auditor. Note-se, neste contexto, que o simples facto de ser realizada uma auditoria não exige que a Comissão informe o queixoso, por carta registada, de uma suspensão de pagamentos. Com base no que precede, a Comissão não era obrigada a informar o autor da denúncia por carta registada. O Provedor de Justiça observa que a notificação do queixoso através de várias mensagens de correio electrónico, bem como por carta de 1 de Dezembro de 2009, foi, por conseguinte, adequada [6]. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer caso de má administração em relação a este aspeto do processo.

70. No que diz respeito à parte b) da alegação, o Provedor de Justiça observa que, no que diz respeito à alegada perda de documentos e à necessidade de os reenviar, há três mensagens de correio eletrónico no processo que merecem uma atenção mais estreita. A Comissão anexou ao seu parecer duas mensagens de correio electrónico enviadas em 4 de Fevereiro de 2009 pelo responsável de projecto da Comissão ao consórcio. O primeiro e-mail, enviado às 12h10, tem a seguinte redação: "Vimos o ficheiro que me deixaste recentemente. A primeira e imediata pergunta foi: Onde estão os relatórios??? (gestão e actividade-periódica e final). Queira fornecer-me estes documentos, mesmo que já tenham sido enviados a [X, um colega] anteriormente. Tanto quanto pude descobrir a partir de e-mails, ele tinha pedido algumas alterações nos relatórios também, portanto, seria ótimo recebê-los em cópia impressa novamente"(sublinhado nosso). O segundo e-mail, enviado às 17:19, tinha como assunto "Docs found"e diz: "Encontrei tudo!!! ...". Existe também uma terceira mensagem de correio electrónico, de 30 de Junho de 2009, enviada pelo responsável de projecto da Comissão ao autor da denúncia, que este anexou às suas observações e que tem a seguinte redacção: "Por favor, envie-me em alguns e-mails os relatórios para ambos os períodos e também todas as entregas por via electrónica!! Eu apenas preparo tudo para o seu pagamento, para que nada seja atrasado durante a minha ausência, mas não encontrei nada no nosso servidor. Tenho certeza de que [X] os tinha em algum lugar, mas acho que é mais fácil salvá-los novamente. Muito obrigado"(sublinhado nosso).

71. O artigo 24.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa («Manutenção de registos adequados») prevê que as instituições mantenham registos adequados da sua correspondência de entrada e de saída e dos documentos que recebem. A leitura combinada das mensagens de correio eletrónico acima referidas sugere que o responsável pelo projeto da Comissão teve alguns problemas na localização de alguns documentos que já tinham sido apresentados pela queixosa e que, por conseguinte, solicitou à queixosa que enviasse novamente esses documentos. O facto de quatro responsáveis de projecto terem sido sucessivamente responsáveis pelo projecto pode explicar esta situação. No entanto, embora as mensagens de correio eletrónico sugiram que era difícil localizar alguns documentos, não resulta dessas mensagens que os documentos tenham sido definitivamente perdidos pela Comissão. Com efeito, resulta das mensagens de correio eletrónico acima referidas que, após alguma pesquisa por parte do responsável pelo projeto, todos os documentos enviados foram encontrados. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer caso de má administração a este respeito. No entanto, confia que o problema acima referido com que o novo responsável pelo projeto se deparou na localização de documentos é um acontecimento isolado. O Provedor de Justiça incentiva igualmente a Comissão a manter registos adequados, especialmente quando os documentos em causa são necessários para efetuar os pagamentos.

72. No que diz respeito ao segundo aspeto da alínea b) da alegação, o Provedor de Justiça observa que o queixoso não especificou quais as informações que tinha de reformular. O queixoso não forneceu mais esclarecimentos nas suas observações sobre o parecer da Comissão e muito menos reagiu a esta questão. Na ausência de mais pormenores, não é necessário aprofundar este aspeto da denúncia.

73. No que se refere à alínea c) da alegação, o Provedor de Justiça gostaria de salientar que o projecto de relatório de auditoria foi enviado ao queixoso em 24 de Novembro de 2009. É útil sublinhar que, contrariamente ao que o autor da denúncia parece crer, o procedimento de pagamento não foi inicialmente suspenso com base no projeto de relatório de auditoria, mas muito mais cedo, nomeadamente em 19 de dezembro de 2008, um dia após o autor da denúncia ter apresentado as demonstrações financeiras e quando a Comissão solicitou ao autor da denúncia que efetuasse várias correções, informando-o simultaneamente de que o prazo de pagamento estava suspenso. A questão do adiamento do pagamento é tratada em pormenor supra, no âmbito da primeira alegação. Importa recordar, neste contexto, que o próprio autor da denúncia, na sua carta de 25 de novembro de 2009 à Comissão, salientou que, nessa altura, o responsável pelo projeto já tinha indicado nove vezes que o pagamento seria adiado. A alegação do queixoso de que o pagamento foi adiado com base no resultado preliminar da auditoria parece, por conseguinte, basear-se num pressuposto errado. Por conseguinte, não foi constatado qualquer caso de má administração em relação a este aspeto do processo.

74. No que diz respeito à parte d) da alegação, o Provedor de Justiça salienta que não pode investigar o comportamento dos próprios auditores, incluindo o relatório de auditoria que estes adotaram, uma vez que só pode analisar eventuais casos de má administração por parte das instituições, órgãos e organismos da UE. O Provedor de Justiça só poderia concluir que a Comissão agiu incorretamente se tivesse aceitado um relatório de auditoria manifestamente errado ou de auditores que ignorassem manifestamente as regras estabelecidas no seu contrato com a Comissão. Na sua carta à Comissão de 11 de dezembro de 2009, o autor da denúncia indicou que o auditor tinha violado o Código de Conduta ao apresentar um projeto de relatório de auditoria à Comissão, sem consulta prévia do consórcio. O autor da denúncia afirmou ainda na sua carta que tinha informado o auditor de que o projeto de relatório de auditoria continha informações falsas. Alegou que as suas principais objeções ao projeto de relatório de auditoria eram as seguintes: A conclusão do auditor sobre as horas produtivas não se baseou nos resultados da auditoria e mostrou que o auditor não tinha conhecimento das orientações da Comissão sobre as horas produtivas. Além disso, o auditor incluiu parceiros de projeto inexistentes em quadros recapitulativos e cometeu uma série de pequenos erros. Por conseguinte, o autor da denúncia declarou ter sérias dúvidas quanto à competência do auditor. Na sua carta de 18 de janeiro de 2010 ao autor da denúncia, a Comissão respondeu que entendia que o autor da denúncia não concordava com as conclusões do auditor, mas que considerava que as conclusões do auditor eram adequadas. Na sua resposta de 18 de fevereiro de 2010 à Comissão, o autor da denúncia alegou que não concordava com as conclusões do auditor, salientando que o principal ponto dizia respeito à questão das horas produtivas. O Provedor de Justiça observa que esta questão é tratada em pormenor na segunda alegação. O Provedor de Justiça observa, quanto ao resto, que o queixoso não indicou qualquer regra específica do contrato do auditor com a Comissão que o auditor tivesse infringido. Por conseguinte, na presença de meras suposições gerais por parte do queixoso, o Provedor de Justiça não considera necessário realizar inquéritos adicionais sobre este aspeto do caso.

D. Conclusão

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

O alegado erro processual, ou seja, o facto de a Comissão ter agido incorretamente ao aceitar um relatório de auditoria elaborado por auditores que tinham ignorado as regras e os procedimentos previstos no contrato, não pode ser objeto de novas averiguações. No que diz respeito às outras alegações, o Provedor de Justiça considera que não houve má administração por parte da Comissão.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 7 de setembro de 2012

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[1] O projeto STEPPIN foi financiado ao abrigo do Sexto Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento (6.° PQ), na sequência do convite à apresentação de propostas FP6-2005-INNOV-8 (JO 2005, C 91, p. 6).

[2] De acordo com os cálculos do autor da denúncia.

[3] O Provedor de Justiça parte do princípio de que, sempre que é feita uma referência no contrato ao termo «atraso», este traduz incorretamente o termo «délai» do francês. Uma tradução mais precisa de "délai", no contexto atual, é "prazo". Por conseguinte, a decisão do Provedor de Justiça introduzirá as alterações necessárias em novas citações.

[4] Em conformidade com a explicação apresentada no n.o 35 do presente acórdão, se o número de horas produtivas considerado aplicável for superior, as taxas horárias a cobrar pelo Consórcio serão inferiores. Assim, o autor da denúncia tinha interesse em contestar a posição do auditor de que os cálculos das horas produtivas do autor da denúncia eram demasiado baixos.

[5] A versão de 2005 das Notas de Orientação do Certificado de Auditoria foi atualizada em 2007 (esta é a versão que o autor da denúncia anexou à sua denúncia), mas as disposições pertinentes para o presente processo não foram alteradas.

[6] O Provedor de Justiça observa que em parte alguma se sugere que estas comunicações não foram eficazes.