Caros colegas,

Exmo. Juiz François Biltgen,

Senhoras e Senhores Deputados,

É um verdadeiro prazer estar aqui convosco hoje.

Permitam-me que comece por agradecer calorosamente aos organizadores o convite para contribuírem para esta importante conferência. Sinto-me honrado por estar aqui.

A pergunta que escolheu é: a legislação da UE é adequada à sua finalidade? – é vasto. Não vou fingir que a vou esgotar. Em vez disso, espero oferecer uma visão de onde estou, deixando as nuances – e talvez algumas das discordâncias – para o nosso debate.

É também uma questão oportuna e necessária.

É oportuna porque a nossa União está a ser chamada a responder simultaneamente à guerra nas suas fronteiras, às pressões migratórias, às alterações climáticas, à transformação digital e à concorrência geopolítica, bem como à incerteza gerada pelas novas tecnologias poderosas, desde a inteligência artificial às plataformas em linha, cuja influência nas nossas democracias e no nosso modo de vida já é evidente.

É necessário porque, em tal contexto, há sempre a tentação de pedir mais da lei: pode avançar mais rapidamente, ser mais simples, eliminar fricções e, acima de tudo, cumprir mais rapidamente as suas promessas?

Trata-se, evidentemente, de objetivos legítimos.

Mas se a eficácia é necessária, não é suficiente. Uma lei perfeitamente eficaz pode ser opressiva. Em contrapartida, uma lei que incorpore princípios admiráveis pode revelar-se ineficaz na prática.

A questão, portanto, não é apenas a de saber se uma lei atinge o objetivo pretendido. Devemos também perguntar se o faz de uma forma que respeite os direitos, os princípios da boa administração – legalidade, responsabilização, transparência, participação e equidade – e a dignidade e a capacidade de ação das pessoas afetadas.

Existe uma diferença entre os valores subjacentes a um sistema jurídico e a realidade da sua aplicação. O Provedor de Justiça opera precisamente neste espaço entre o princípio e a prática. Não avaliamos a sabedoria política das escolhas políticas, nem agimos como um tribunal. Uma queixa não prova que uma lei é deficiente. Trata-se de provas – provas que nos obrigam a examinar se o sistema jurídico está a cumprir o que promete. E, por vezes, temos de concluir que uma instituição ficou aquém do que um princípio exige – que deveria ter feito mais. Trata-se de má administração .

Em 2025, o Tribunal abriu 492 inquéritos, a grande maioria dos quais dizia respeito à Comissão Europeia e às agências da UE. desde o acesso do público a documentos, processos por infração, subvenções, contratos e questões relacionadas com o pessoal até à adoção de atos vinculativos e instrumentos jurídicos não vinculativos em domínios como a saúde pública, os direitos fundamentais e a inteligência artificial.

Em 63 % dos casos encerrados pelo Tribunal, a instituição em causa resolveu a queixa. O Tribunal detetou má administração em pouco mais de 4 %.

Surpreendentemente poucos, pode-se dizer. Mas os números contam apenas uma parte da história. A substância reside nos próprios casos. Vou partilhar alguns que ilustram onde estão as verdadeiras dificuldades.

A minha reflexão geral é a seguinte: O direito da UE e os seus princípios são, em muitos aspetos importantes, adequados à sua finalidade.

Mas a sua eficácia depende decisivamente da prática administrativa. Demasiadas vezes, os princípios da boa administração são vistos como obstáculos à eficácia e à eficiência, e não como aquilo que realmente são: salvaguardas indispensáveis da confiança do público — nunca mais do que em tempos de emergência.

E uma vez que os princípios são vistos como obstáculos, a tentação de comprometê-los é real. Há também uma tendência mais silenciosa: respeitar um princípio apenas nos casos em que o Tribunal de Justiça já tenha especificado, de forma inequívoca, como deve ser aplicado – e invocar a falta de segurança jurídica, ou de jurisprudência, como razão para reduzir o nível de diligência.

Senhoras e Senhores Deputados,

Permitam-me que comece por um conjunto recente de processos relativos à utilização pela Comissão Europeia de derrogações às suas regras «Legislar Melhor» aquando da elaboração de propostas legislativas que considerou urgentes.

Estes inquéritos diziam respeito a três domínios muito diferentes: o dever de diligência das empresas em matéria de sustentabilidade, a luta contra a introdução clandestina de migrantes e a política agrícola comum. Em cada caso, a Comissão invocou a urgência de omitir as medidas normalmente previstas no seu quadro «Legislar Melhor», nomeadamente as avaliações de impacto e as consultas públicas. Em dois dos casos, houve também preocupações quanto ao cumprimento da Lei Europeia em matéria de Clima.

Porque é que esta questão é importante para a pergunta de hoje?

Porque, embora as regras «Legislar Melhor» tenham sido adotadas internamente pela Comissão, não se trata simplesmente de tarefas administrativas de gestão interna. Aplicam os princípios fundamentais do processo legislativo da UE reconhecidos nos Tratados: abertura, transparência e participação dos cidadãos. Estão também ligadas ao princípio da proporcionalidade, uma vez que ajudam a garantir que a legislação da UE é necessária, fundamentada, baseada em dados concretos e não arbitrária.

A eficácia é importante – como disse no início – e a eficiência também. A capacidade da União para fazer face às crises de forma mais eficaz do que a ação isolada dos Estados-Membros sempre foi uma das fontes mais fortes da sua legitimidade.

Mas a procura da celeridade não pode esvaziar de conteúdo os princípios estabelecidos pelos Tratados e desenvolvidos pelo Tribunal de Justiça. Também eles sustentam a legitimidade da UE e a confiança do público.

Nos meus inquéritos, detetei várias deficiências processuais. Não existia uma definição clara do que é considerado «urgência», nem das circunstâncias em que a Comissão pode derrogar as suas próprias regras. Os registos das derrogações, as suas justificações e as avaliações da coerência climática eram insuficientes, tornando difícil para os cidadãos compreender e avaliar se a Comissão tinha agido de forma não arbitrária. Os chamados «documentos analíticos», que substituem as avaliações de impacto completas, foram publicados tardiamente. As consultas das partes interessadas não foram suficientemente amplas ou equilibradas. Num caso, uma consulta interserviços foi reduzida para menos de 24 horas durante um fim de semana. No seu conjunto, essas deficiências constituíram má administração.

Deixa-me ser preciso. A Comissão deve ser capaz de reagir rapidamente a crises, emergências e novos desafios. Claro que tem de ser. Reconheço também o poder discricionário da Comissão e do Conselho para decidir quando existe urgência. Mas o processo legislativo deve continuar a ser previsível para aqueles que desejam exercer o seu direito democrático de o influenciar. A urgência pode justificar um procedimento mais rápido. Não pode justificar uma arbitrária.

Este é o cerne da questão. Se os princípios parecem estar no caminho, isso não significa que já não sejam «adequados à finalidade». Tal significa que as regras e os mecanismos administrativos que lhes dão execução devem ser melhorados e, se necessário, reequilibrados.

Foi por esta razão que recomendei que a Comissão definisse a urgência de forma mais clara, registasse e explicasse adequadamente as suas derrogações e assegurasse que mesmo um processo legislativo acelerado preservasse as características essenciais de um processo transparente, baseado em dados concretos e inclusivo. Em caso de alargamento da margem de apreciação, o dever de fundamentação deve ser alargado.

A resposta da Comissão foi construtiva, mas os seus compromissos continuam a ser demasiado gerais. Continuarei a acompanhar este domínio, até porque as queixas recebidas sugerem um desafio estrutural mais vasto.

Com efeito, acabo de abrir um novo inquérito sobre a forma como a Comissão consultou o público sobre a tecnologia de captura e armazenamento de carbono — nomeadamente se perguntou sobre os seus impactos económicos, sociais e ambientais — e outro sobre a sua decisão de isentar os chamados «verificações da realidade», um instrumento importante de participação das partes interessadas, das suas medidas normais de transparência.

O meu segundo exemplo é o acesso do público aos documentos. O Regulamento n.o 1049 foi concebido há vinte e cinco anos para um mundo de pistas de papel e arquivos físicos. Hoje, as negociações podem acontecer por mensagem de texto, a informação vive em bases de dados e as decisões são cada vez mais moldadas por algoritmos.

A questão é simples: pode um quadro construído para o passado ainda assegurar a responsabilização na era digital?

A definição jurídica manteve-se. Entende-se por documento qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte: O conteúdo decide, não o meio. A dificuldade reside na prática. Um documento não é o seu registo. Um documento não é a sua retenção. O conteúdo existe no momento em que é criado; o registo é apenas um ato interno de depósito; Retenção é o tempo durante o qual o conteúdo é mantido. Quando as instituições tratam o registo como uma condição prévia para a existência de um documento, podem criar zonas livres de responsabilização, onde as decisões não deixam vestígios.

Vimo-lo na prática. Por exemplo, as mensagens de correio eletrónico subjacentes aos relatórios da Comissão foram tratadas como não abrangidas pelo regulamento e, em seguida, suprimidas no âmbito de uma política de conservação, ou as pesquisas de mensagens de texto foram limitadas a mensagens que já tinham sido registadas. Em todos estes casos, o meu Gabinete detetou má administração e, em relação às mensagens de texto, o Tribunal Geral já reconheceu a obrigação de as procurar.

E um ponto não admite qualquer compromisso. Uma vez solicitado, o conteúdo deve ser preservado, independentemente de a instituição concluir posteriormente se é ou não divulgável. Esta conclusão pode ser debatida, objeto de recurso, revista. O que não pode acontecer é que o conteúdo desapareça enquanto o debate está em andamento.

A mesma tensão vai mais longe. Quando a informação se encontra numa base de dados, o acesso pode depender do que a instituição escolheu para programar os seus sistemas para recuperar. Quando a IA auxilia uma decisão, pode não haver qualquer documento a solicitar — e os dados e especificações de treino podem estar na posse dos contratantes, colocando-os potencialmente fora do alcance do regulamento. Com efeito, o direito de acesso está a migrar silenciosamente de uma lógica baseada em documentos para uma lógica baseada na informação.

É também por esta razão que um modelo puramente reativo já não é suficiente . Como pode pedir uma mensagem de texto que não sabe que existe? A transparência proativa mostra o caminho: Despesas de viagem dos comissários, documentos dos trílogos disponibilizados durante as negociações.

No entanto, os progressos continuam a ser frágeis. O inquérito recente do Tribunal concluiu que o Conselho e a Comissão ainda não cumprem plenamente a jurisprudência clara em matéria de documentos legislativos, invocando preocupações genéricas que os tribunais rejeitaram repetidamente. Uma vez estabelecida a jurisprudência, a sua não aplicação deixa de ser um mero problema de transparência. Corre-se o risco de se tornar, pelo menos em parte, um problema de Estado de direito.

E há uma mudança mais profunda no trabalho. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 assenta numa presunção de abertura: acesso é a regra, recusa a exceção, e todas as exceções devem ser justificadas. Na prática, porém, os pedidos são cada vez mais tratados sob o prisma da gestão dos riscos.

E o fardo mudou com isso. Espera-se agora que os cidadãos encontrem e citem sentenças judiciais, decisões do Provedor de Justiça e diretrizes internas simplesmente para fazer o seu caso. Os prazos são perdidos e os documentos chegam quando não importam mais. Aqueles que persistem devem recorrer ao Provedor de Justiça ou ao Tribunal Geral, rotas que podem ser lentas, dispendiosas e complexas. Ninguém deve ter de se tornar um perito em direito da UE para exercer um direito fundamental. A abertura que deve ser litigada, documento por documento, não é a abertura que os Tratados prometeram.

O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 revelou-se resiliente. Mas resiliência não é o mesmo que eficácia. Um quadro que dependa de litígios caso a caso para decidir se uma mensagem de texto é um documento, ou se um resultado de IA é acessível, não é um quadro em que os cidadãos possam confiar antecipadamente.

A tarefa não é enfraquecer um direito que serviu bem a União. É garantir que os procedimentos e a prática alcancem uma realidade que já chegou.

Permitam-me agora que recue, porque estes casos partilham um fio condutor. O problema não é necessariamente a qualidade do direito material. É a qualidade do mecanismo administrativo através do qual esta lei é elaborada e aplicada.

Legislar melhor: avaliação de impacto, consulta, elaboração de políticas baseadas em dados concretos – os princípios existem. No acesso aos documentos, a transparência está firmemente estabelecida. No entanto, em ambos, as dificuldades persistem. O princípio pode ser a transparência; a questão que se coloca é a de saber como funciona a transparência quando um cidadão pede um documento. O princípio pode ser legislar melhor; a questão que se coloca é a de saber como é que, na realidade, molda a preparação da legislação.

Portanto, distinguiria três coisas: a lei, a codificação dos procedimentos administrativos que lhe dão efeito e a sua aplicação na prática. Muitas vezes, o princípio é o som. No entanto, o que falha é o procedimento – insuficientemente claro, previsível ou coerente.

E isso é importante, porque os procedimentos administrativos não são meros pormenores técnicos. São mecanismos essenciais através dos quais os cidadãos vivem o Estado de direito. Se uma instituição dispõe de poder discricionário, mas os critérios para o seu exercício não são claros; se os procedimentos existirem, mas não estiverem documentados; se os cidadãos não conseguem compreender por que razão um determinado processo foi seguido (ou não) e por que razão foi tomada uma decisão, então temos um problema de boa administração, mesmo quando a legislação é perfeitamente sólida.

A boa administração é, em muitos aspetos, a infraestrutura que permite que a boa lei se torne realidade. O Estado de direito não termina onde termina a legislação; continua nos procedimentos através dos quais o poder público é exercido.

Muito do que o meu Gabinete examina não é legislação vinculativa, mas sim legislação não vinculativa e práticas administrativas: Orientações para legislar melhor, quadros de transparência, códigos deontológicos, regras em matéria de conflitos de interesses. Não são vinculativas no sentido estrito, mas moldam a forma como o poder é exercido. Na melhor das hipóteses, incorporam uma cultura de justificação e uma administração baseada em regras. Na pior das hipóteses, tornam-se veículos de flexibilidade, mas sem responsabilização.

O que testemunhamos, portanto, raramente é uma rejeição formal ou traição à lei. É mais subtil: reflete uma flexibilização gradual da disciplina processual; a normalização da urgência; a utilização indiscriminada da flexibilidade.

Os procedimentos de boa administração não podem assentar apenas em instrumentos jurídicos não vinculativos. No entanto, o direito administrativo da União cresceu por acréscimo – regra por regra, setor por setor, agência por agência, caso a caso. À medida que os intervenientes se multiplicaram e os procedimentos se tornaram mais complexos, não surgiu qualquer legislação abrangente e horizontal. Assim, o resultado é uma manta de retalhos: rico em princípios, pobre em procedimentos comuns.

É o cidadão que paga o preço. Os direitos garantidos pelo artigo 41.o da Carta – de ser ouvido, de tomar decisões fundamentadas, de ter acesso ao processo e de obter uma decisão num prazo razoável – podem ser exercidos de forma diferente consoante a instituição, a agência ou o setor com que se depare.

O remédio não é novo. O artigo 298.o do Tratado constitui a base jurídica para uma administração europeia aberta, eficaz e independente. Quando o Parlamento Europeu aprovou o Código de Boa Conduta Administrativa do Provedor de Justiça Europeu, em 2001, já tinha solicitado regras vinculativas. Em 2013, apelou à adoção de uma lei de procedimento administrativo e, em 2016, apresentou um projeto de regulamento completo. Os académicos – alguns deles aqui no Luxemburgo – apresentaram-nos as regras-modelo ReNEUAL, demonstrando que a codificação é viável, mesmo que seja discutível.

Penso que chegou novamente o momento de imaginarmos o que poderia fazer um código único e horizontal de procedimento administrativo da UE. Não como um monumento à burocracia, nem como uma camisa de força para a especificidade setorial, mas como um piso comum.

Regras claras sobre o direito de ser ouvido e o dever de fundamentação. Sobre os prazos. Na manutenção de registros, de modo que nenhuma decisão escapa à revisão porque nada foi escrito. Sobre o que a urgência permite – e o que nunca desculpa. Sobre a utilização de sistemas automatizados e assistidos por IA. Procedimentos claros, acessíveis e previsíveis – para quem trabalha nas instituições e, sobretudo, para os cidadãos afetados pelas suas decisões.

Tal código não atrasaria a União. Procedimentos previsíveis são procedimentos eficientes. A resiliência e a legalidade não são projetos concorrentes. São interdependentes.

É aqui que me dirijo a ti. Codificação deste tipo sempre avançou na força do trabalho académico - de estudiosos dispostos a mapear os fragmentos e imaginar o todo. O projeto é antigo. Continua a ser necessário debatê-lo. Atrevo-me a convidá-lo a ajudá-lo a trazê-lo de volta à mesa.

Caros colegas,

A legislação da UE é adequada à sua finalidade? Em termos de princípios, em grande parte sim. A verdadeira questão é saber se os nossos quadros jurídicos e administrativos continuam a disciplinar a discrição – exigindo razões, transparência e proporcionalidade – ou se se tornam instrumentos de gestão subordinados à conveniência.

Se a flexibilidade se tornar o princípio subjacente, a democracia e a legalidade sofrem em conjunto. A solução reside em regras mais claras, em registos sólidos, numa formação adequada e, acima de tudo, numa cultura de serviço público que considere a legalidade e a boa administração não como restrições à eficiência, mas como salvaguardas indispensáveis da confiança do público.

De um modo geral, as instituições colaboram seriamente com as recomendações do Tribunal e muitas utilizam-nas para melhorar as suas práticas. No entanto, o cumprimento continua a ser mais lento e mais contestado em alguns domínios – sobretudo a transparência. O mais importante é saber se as recomendações são tratadas como críticas a gerir ou como parte de um esforço comum para reforçar a administração da UE.

Estou empenhada nesse esforço, enquanto Provedora de Justiça Europeia. Mas nenhuma administração pode ser a única a julgar a sua própria conduta. É por isso que a tua voz é importante.

E talvez a verdadeira questão não seja só: a legislação da UE é adequada à sua finalidade? Mas será que é adequado para quem? Uma lei pode ser altamente eficaz do ponto de vista de uma instituição que prossegue um determinado objetivo, mas ser vivida de forma muito diferente pelo cidadão a ela sujeito.

Do meu ponto de vista, uma lei é adequada à sua finalidade quando o seu objetivo legítimo, a sua conceção jurídica, a sua administração e os seus efeitos permanecem alinhados com os direitos e interesses das pessoas que governa.

O cidadão não deve ser a reflexão tardia da legislação. O cidadão deve ser a medida contra a qual continuamente testamos se a lei está a funcionar.

Aguardo com expectativa o nosso debate de hoje. Conto com o teu noivado amanhã.

Obrigado pela vossa atenção.