Antecedentes da denúncia

1. O queixoso, juntamente com vários outros nacionais italianos, apresentou uma série de queixas à Comissão Europeia alegando que a utilização de contratos a termo no setor público italiano é contrária ao direito da UE. Com base nestas queixas, a Comissão está atualmente a avaliar ^[1] se a legislação italiana que procura evitar a utilização abusiva de contratos a termo no setor público está em conformidade com a Diretiva da UE relativa a contratos de trabalho a termo ^[2]. Devido ao elevado número de queixas recebidas sobre esta questão, a Comissão mantém os autores das denúncias informados sobre a evolução do processo, disponibilizando uma «notificação informativa sobre queixas múltiplas» no seu sítio Web ^[3]. A Comissão ainda não deu início a um procedimento formal contra a Itália, através do envio de uma «carta de notificação para cumprir».

2. O Provedor de Justiça já inquiriu sobre o tempo despendido pela Comissão para tratar desta questão. Encerrou estes processos ^[4] (um dos quais proveniente do autor da denúncia) em junho de 2017, com o fundamento de que era adequado deixar a Comissão aguardar um acórdão do Tribunal de Justiça da UE (processo Santoro) ^[5]. O Provedor de Justiça considerou que o processo judicial estava claramente relacionado com as questões jurídicas em causa no processo, uma vez que dizia respeito às medidas em vigor em Itália para compensar os trabalhadores do setor público pela utilização abusiva de sucessivos contratos a termo. A Provedora de Justiça solicitou à Comissão que a informasse, no prazo de três meses a contar do acórdão, sobre as medidas que tinha decidido tomar relativamente às queixas sobre contratos a termo no setor público italiano.

3. O Tribunal de Justiça da UE proferiu o seu acórdão no processo Santoro em 7 de março de 2018. Apesar do pedido da Provedora de Justiça, a Comissão não a informou, no prazo de três meses a contar do acórdão, das medidas que tinha decidido tomar relativamente às queixas. O queixoso voltou a dirigir-se ao Provedor de Justiça em junho de 2018.

O inquérito

4. O Provedor de Justiça abriu um novo inquérito com base na posição do queixoso de que a Comissão está a demorar demasiado tempo a dar seguimento ao processo relativo aos contratos a termo no setor público italiano.

5. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu duas respostas da Comissão. O Provedor de Justiça recebeu igualmente as observações do queixoso.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

6. O queixoso observou que, numa resolução recente, o Parlamento Europeu criticou a Comissão pelos seus atrasos no tratamento desta questão. O Parlamento declarou que «a Comissão acumulou longos atrasos no tratamento dos processos por infração relativos à violação da legislação laboral da UE por alguns Estados-Membros, permitindo que a utilização abusiva de contratos a termo e as violações dos direitos dos trabalhadores se prolonguem por anos»^[6].

7. O autor da denúncia alegou que a Comissão não está a tratar a sua investigação da questão de forma eficiente. A Comissão perdeu tempo ao duplicar desnecessariamente o seu trabalho nesta matéria. Analisou a questão da alegada utilização abusiva de contratos a termo nas escolas públicas italianas num processo anterior ^[7], que encerrou. Está agora a analisar novamente a mesma questão no contexto do processo em curso. Além disso, a Comissão forneceu informações contraditórias aos autores das denúncias sobre o âmbito dos inquéritos nos dois casos.

8. O autor da denúncia alegou que os tribunais italianos não cumprem a jurisprudência recente dos tribunais da UE sobre a Diretiva relativa a contratos de trabalho a termo ^[8]. Por conseguinte, a Comissão deve lançar urgentemente um procedimento formal de infração contra a Itália.

9. A Comissão declarou que está atualmente a avaliar a conformidade global da legislação italiana que rege várias categorias de trabalhadores do setor público com a Diretiva relativa aos contratos de trabalho a termo. Estas categorias incluem pessoal empregado em escolas públicas, em instituições públicas de investigação, em fundações operáticas e orquestrais e no domínio do ensino superior em arte e música.

10. A Itália alterou várias vezes a legislação pertinente e a última reforma teve lugar em meados de 2018 ^[9]. Quando a Comissão enviou a sua resposta ao Provedor de Justiça, as autoridades italianas ainda tinham de informar a Comissão se tinha sido adotado um projeto de ato legislativo ^[10].

11. Para concluir a sua avaliação, a Comissão afirmou que tinha de aguardar dois acórdãos adicionais do Tribunal de Justiça da UE, o processo Rossato ^[11] e o processo Sciotto ^[12]. O processo Rossato diz respeito às disposições sobre a forma de converter os contratos a termo dos professores temporários em contratos de duração indeterminada, sem que seja concedida qualquer indemnização por danos. O processo Sciotto diz respeito à legislação nacional italiana aplicável às fundações líricas e orquestrais italianas.

12. A Comissão explicou que a investigação anterior sobre contratos a termo nas escolas públicas foi encerrada porque, em 2015, as autoridades italianas adotaram uma reforma no domínio do ensino público ^[13] destinada a resolver os problemas identificados na investigação. No entanto, a Comissão decidiu reabrir o inquérito relativo aos contratos a termo nas escolas públicas, uma vez que, após a aprovação da reforma, tinha recebido várias novas queixas sobre esta questão.

13. A Comissão observou que os autores da denúncia tinham sido informados individualmente, por escrito, de que a correspondência adicional sobre as suas denúncias teria lugar através da «comunicação de informação sobre denúncias múltiplas» publicada no seu sítio Web.

Avaliação do Provedor de Justiça

14. A Comissão é responsável pela supervisão da aplicação, execução e execução efetivas do direito da UE pelos Estados-Membros ^[14]. Se um Estado-Membro não cumprir uma obrigação decorrente dos Tratados da UE, a Comissão pode tomar medidas (processos por infração) para pôr termo a essa infração. No entanto, a Comissão dispõe de amplos poderes discricionários para decidir se, e quando, deve ou não dar início a um processo por infração contra um Estado-Membro ^[15].

15. A Comissão reconheceu que os cidadãos dão um importante contributo para o controlo da Comissão, comunicando lacunas através de denúncias de infração ^[16]. Regra geral, a Comissão investigará as denúncias de infração com vista a chegar a uma decisão de emitir uma notificação formal ou de encerrar o processo no prazo máximo de um ano a contar da data de registo da denúncia ^[17]. Se a Comissão não puder respeitar este prazo, deve apresentar razões válidas para que a avaliação esteja a demorar mais tempo.

16. O autor da denúncia apresentou a sua primeira queixa à Comissão sobre esta matéria em 2013. Por conseguinte, a questão está pendente há muitos anos e afeta potencialmente centenas de milhares de trabalhadores do setor público em Itália.

17. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de a questão submetida à Comissão ser complexa e difícil, com uma série de processos judiciais pertinentes, sucessivas alterações à lei em Itália, múltiplas queixas e uma resolução do Parlamento resultante de petições.

18. O Provedor de Justiça observa que, uma vez mais, a Comissão explicou que tem de aguardar a prolação de um acórdão judicial (neste caso, o acórdão Rossato ^[18]) antes de decidir se deve dar início a um processo por infração ^[19]. O Provedor de Justiça considera que a Comissão apresentou, por conseguinte, uma explicação razoável para o facto de, no exercício da sua margem de apreciação, ainda não estar pronta para dar início a um processo por infração. Também está inteiramente dentro da margem de apreciação da Comissão retomar algo para avaliação, como a utilização de contratos a termo nas escolas públicas em Itália, se — apesar das alterações legislativas introduzidas em Itália — as queixas sugerirem que persistem problemas.

19. Por conseguinte, a Comissão forneceu explicações razoáveis sobre as razões pelas quais a sua apreciação da questão ainda está pendente. No entanto, o Provedor de Justiça insta a Comissão a proceder o mais rapidamente possível depois de o Tribunal de Justiça proferir o seu acórdão no processo Rossato. Convidará a Comissão a informá-la, no prazo de dois meses a contar da prolação do acórdão Rossato, das próximas etapas propostas neste caso e confia que a Comissão o fará. Por conseguinte, encerra o inquérito com o fundamento de que, por enquanto, não se justifica a realização de mais inquéritos.

20. Por último, a Comissão manteve os autores da denúncia informados sobre a evolução do caso em apreço através do seu sítio Web. A nota informativa no sítio explica quais as questões jurídicas que a Comissão ainda tem de esclarecer, antes de concluir a sua avaliação. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de estas informações estarem a ser fornecidas e incentiva a Comissão a manter as notas informativas sobre várias queixas tão atualizadas quanto possível.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão e sugestão:

Nesta fase, não se justifica a realização de mais inquéritos sobre a queixa.

Sugestão

A Provedora de Justiça convida a Comissão a informá-la, no prazo de dois meses a contar da prolação do acórdão Rossato, das próximas etapas propostas para o processo.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 30/04/2019

[1] No âmbito do processo NIF 2014/4231.

[2] Em especial, com o artigo 5.o, n.o 1, do Acordo-Quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que faz parte do anexo da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo-quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, JO L 175 de 10.7.1999, p. 43.

[3] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/information-notice-multiple-complaint-chap-2013-02870_en.pdf

[4] Ver decisão nos processos 1234/2016/EIS, 1241/2016/EIS, 1717/2016/EIS e 1841/2016/EIS, disponível em https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/80471/html.bookmark

[5] Acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de março de 2018, Giuseppe Santoro/Comune di Valderice e Presidenza del Consiglio dei Ministri, C-494/16.

[6] Resolução do Parlamento Europeu, de 31 de maio de 2018, sobre a resposta às petições sobre a luta contra a precariedade e a utilização abusiva de contratos a termo (2018/2600(RSP)).

[7] NIF 2010/2124

[8] O autor da denúncia remeteu, em especial, para Sentenza n.o 481/2018 pubbl. il 14/05/2018 della Corte d’Appello di Palermo, Sentenza n.o 2006/2018 pubbl. il 18/12/2018 della Corte di Appello di Bari, sentenza Corte Costituzionale n.o 248/2018.

[9] O chamado «Decreto-Lei da Dignidade», Decreto-Lei n.o 87, de 12 de julho de 2018, que visa abordar, de forma urgente, a dignidade dos trabalhadores e das empresas, convertido e alterado pela Lei n.o 96, de 9 de agosto de 2018.

[10] Projecto de Decreto do Presidente da República que estabelece as regras relativas aos procedimentos e modalidades de programação e recrutamento do pessoal docente e do pessoal administrativo e técnico da AFAM (Ensino Superior em Artes e Música).

[11] Processo C-494/17, Rossato e Conservatorio di Musica F.A. Bonporti.

[12] Acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de outubro de 2018, Martina Sciotto/Fondazione Teatro dell’Opera di Roma, C-331/17, foi proferido após a Comissão ter enviado a sua resposta ao Provedor de Justiça.

[13] Reforma denominada “Buona Scuola”, Legge 13 luglio 2015, n.o 107, Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti - 15G00122 / GU n.o 162 del 15-7-2015).

[14] Artigo 17.o, n.o 1, do Tratado da União Europeia e artigo 258.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

[15] Acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Dezembro de 1989, Comissão/Grécia, C-329/88.

[16] Comunicação da Comissão, Direito da UE: melhores resultados através de uma melhor aplicação, ponto 1, https://ec.europa.eu/info/publications/communication-commission-eu-law-better-results-through-better-application_en

[17] Ponto 8 do anexo da Comunicação da Comissão intitulada «Direito da UE: melhores resultados através de uma melhor aplicação.

[18] Neste momento, ainda não há julgamento no caso Rossato. O Tribunal de Justiça anunciou no seu sítio Web que prevê proferir o acórdão em 8 de maio de 2019. O acórdão no processo Sciotto foi proferido em 25 de outubro de 2018.

[19] Ver, a este respeito, o ponto 8 da decisão da Provedora de Justiça Europeia que apresenta sugestões na sequência do seu inquérito estratégico OI/5/2016/AB sobre a oportunidade e a transparência do tratamento das queixas por infração pela Comissão Europeia: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646