Der Hintergrund der Beschwerde

1. Im Jahre 2008 reichte der Beschwerdeführer, ein deutscher Staatsbürger, wegen des Verkaufs eines Grundstücks an ein privates Unternehmen durch die deutsche Stadt Rottenburg bei der Generaldirektion ("GD") Wettbewerb der Europäischen Kommission eine Beschwerde ein. Nach Ansicht des Beschwerdeführers beinhaltete der Verkauf eine nach EU-Recht illegale staatliche Beihilfe. Die Beschwerde wegen unzulässiger staatlicher Beihilfen wurde unter dem Aktenzeichen CP 137/2008 registriert.

2. Mit Schreiben vom 22. Februar 2010 teilte die GD Wettbewerb dem Beschwerdeführer mit, dass sie nicht die Absicht habe, der Angelegenheit weiter nachzugehen, da sie zu dem Schluss gekommen sei, es liege keine unzulässige staatliche Beihilfe vor. Ergänzend merkte die GD Wettbewerb an, dass der Beschwerdeführer für den Fall, dass ihm etwaige weitere Informationen vorlägen, die in diesem Zusammenhang relevant sein könnten, diese ihr innerhalb von 20 Tagen übermitteln solle.

3. Am 3. März 2010 stellte der Beschwerdeführer bei der GD Wettbewerb per E-Mail einen Antrag auf Zugang zur gesamten Verfahrensakte. Er ersuchte insbesondere um eine Liste aller potenziellen Käufer, die laut Auskunft der Kommission ihr Interesse am Kauf des Grundstücks bekundet hatten, sowie eine Kopie ihrer schriftlichen Angebote. Der Beschwerdeführer betonte, die Namen der betreffenden Personen könnten geschwärzt werden. Zusätzlich beantragte er Zugang zu allen Akten, die seinen Namen enthalten bzw. auf ihn Bezug nehmen.

4. Am selben Tag sandte ihm die GD Wettbewerb eine Empfangsbestätigung zu. Darüber hinaus übermittelte das Generalsekretariat der Kommission dem Beschwerdeführer an nächsten Tag eine weitere Empfangsbestätigung, in der es hieß, dass er eine Antwort auf seinen Antrag auf Zugang zu Dokumenten gemäß Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission[1] („Verordnung 1049/2001“) innerhalb von 15 Arbeitstagen erhalten würde.

5. In ihrer Antwort vom 25. März 2010 erinnerte die GD Wettbewerb daran, dass der Antrag des Beschwerdeführers a) den Zugang zur gesamten Verfahrensakte, b) insbesondere zur Liste aller potenziellen Käufer des betreffenden Grundstücks sowie zu Kopien aller von ihnen eingereichten schriftlichen Angebotsunterlagen und c) zu allen Akten, die seinen Name enthalten oder auf ihn Bezug nehmen, umfasste. Die GD Wettbewerb erläuterte, dass sich alle unter c) genannten Dokumente bereits im Besitz des Beschwerdeführers befänden. Sie seien dem Beschwerdeführer von der GD Wettbewerb bzw. der GD Wettbewerb vom Beschwerdeführer übermittelt worden.

6. Die GD Wettbewerb führte weiter aus, sie sei nach gründlicher Prüfung der unter die Punkte a) und b) fallenden Dokumente auf der Grundlage der Verordnung 1049/2001 sowie unter Berücksichtigung des aktuellen Verfahrensstandes zu der Auffassung gekommen, dass diese Dokumente unter die Ausnahmeregelungen von Artikel 4 Absatz 2 dritter Spiegelstrich der Verordnung (Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten) sowie Artikel 4 Absatz 3 (Schutz des Entscheidungsprozesses des Organs) der Verordnung 1049/2001 fielen. Soweit es sich bei diesen Dokumenten um den Schriftwechsel mit der deutschen Bundesregierung handele, würde eine Weitergabe die Kooperationsbereitschaft der deutschen Behörden in Deutschland erheblich in Frage stellen und im Ergebnis die GD Wettbewerb in ihrer Entscheidungsfindung wesentlich beeinträchtigen. Zahlreiche dieser Dokumente würden Informationen beinhalten, die in nicht-öffentlichen Ratssitzungen der Stadt Rottenburg diskutiert wurden. Sie seien für die Entscheidungsfindung von Bedeutung und könnten daher während eines laufenden Verfahrens nicht zugänglich gemacht werden.

7. Des Weiteren erklärte die GD Wettbewerb, dass Artikel 4 Absatz 2 erster Spiegelstrich der Verordnung (Schutz der geschäftlichen Interessen) Anwendung finde. Die Bundesregierung habe als Beleg für ihre Argumentation Dokumente mit vertraulichen Informationen Dritter vorgelegt. Sie unterlägen dem Schutz der geschäftlichen Interessen juristischer oder natürlicher Personen. Weiter enthalte die Akte Dokumente, die keinen Bezug zum Verfahren haben, jedoch für interne Arbeitsabläufe der GD Wettbewerb in jedem Verfahren angelegt werden. Diese Dokumente könnten daher ebenfalls nicht offengelegt werden, insbesondere gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001.

8. Daher sei die GD Wettbewerb zu der Schlussfolgerung gelangt, dass der Antrag des Beschwerdeführers abgelehnt werden musste, soweit es um die unter die Punkte a) und b) fallenden Dokumente ging.

9. In diesem Zusammenhang erinnerte die Kommission daran, dass sie dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 22. Februar 2010 mitgeteilt hatte, es bestehe kein hinreichender Grund für eine Fortsetzung der Untersuchung zu seiner Beschwerde. Am 9. März 2010 sei jedoch eine weitere Beschwerde eingereicht worden, die die gleichen Fragen betreffe und die die GD Wettbewerb nun prüfe.

10. Was die Frage eines möglichen überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung anbelange, habe der Beschwerdeführer – so die GD Wettbewerb – keine Argumente vorgetragen, die ein solches Interesse begründen würden.

11. Abschließend stellte die GD Wettbewerb fest, sie habe erwogen, teilweisen Zugang zu den betroffenen Dokumenten gemäß Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung 1049/2001 zu bewilligen. Da jedoch alle Dokumente durch die einschlägigen Ausnahmen in ihrer Gesamtheit abgedeckt würden, könne ein solcher Zugang nicht gewährt werden.

12. Am 1. April 2010 stellte der Beschwerdeführer einen Zweitantrag auf Akteneinsicht. Er machte geltend, er halte die von der GD Wettbewerb angeführten Gründe für den Schutz der Vertraulichkeit für nicht stichhaltig, habe er doch selbst die Möglichkeit erwähnt, die Namen der betreffenden Personen in den fraglichen Dokumenten zu schwärzen. Der Beschwerdeführer trug ferner vor, mit dem Argument, in einem laufenden Verfahren könne man keine Dokumente herausgeben und nach Abschluss des Verfahrens könne kein Interesse am Zugang mehr bejaht werden, könnte man jegliche Herausgabe von Dokumenten verweigern. Dies widerspräche dem Grundsatz der Transparenz. Wenn man außerdem berücksichtige, dass sich das verkaufte Grundstück vor dem Verkauf im Besitz der Bürger von Rottenburg befand, könnten sich diese auf ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung berufen.

13. Am 8. April 2010 bestätigte das Generalsekretariat der Kommission den Eingang des Zweitantrags auf Zugang zu Dokumenten und wies darauf hin, dass der Beschwerdeführer gemäß der Verordnung 1049/2001 innerhalb von 15 Arbeitstagen eine Antwort erhalten werde. Später teilte es dem Beschwerdeführer dann mit, dass die Frist für die Bearbeitung seines Antrags um weitere 15 Arbeitstage verlängert werden musste.

14. Am 26. Mai 2010 setzte das Generalsekretariat den Beschwerdeführer davon in Kenntnis, dass die verlängerte Beantwortungsfrist am 25. Mai 2010 abgelaufen sei. Da die Rücksprache mit anderen Dienststellen der Kommission noch nicht abgeschlossen sei, sei das Generalsekretariat noch nicht in der Lage, hinsichtlich seines Antrags einen endgültigen Bescheid auszustellen. Das Generalsekretariat entschuldigte sich für etwaige durch diese weitere Verlängerung resultierende Unannehmlichkeiten. Es erklärte, der Beschwerdeführer sei berechtigt, Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einzulegen oder vor EU-Gerichten zu klagen.

15. Am 16. Juni 2010 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Der Gegenstand der Untersuchung

16. In seiner Beschwerde erhob der Beschwerdeführer folgenden Vorwurf und stellte folgende Forderung:

Vorwurf

Die Kommission habe die Frist zur Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht nicht beachtet und dem Beschwerdeführer keinen Zugang zu den betreffenden Dokumenten gewährt.

Forderung

Die Kommission solle den Zweitantrag des Beschwerdeführers unverzüglich bearbeiten und ihm Zugang zu den betreffenden Dokumenten gewähren.

Die Untersuchung

17. Am 19. Juli 2010 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um Stellungnahme zu der Beschwerde.

18. Am 10. Oktober 2010 teilte der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten mit, dass ihm die GD Wettbewerb mit Schreiben vom 18. August 2010 eine nicht vertrauliche Fassung von vier Schreiben der deutschen Behörden an die GD Wettbewerb mit Datum von 30. Juli 2008, 25. September 2009. 30. Dezember 2009 und 9. August 2010 übermittelt habe. Kopien dieser vier Schriftstücke sowie des Schreibens der Kommission vom 18. August 2010 wurden dem Bürgerbeauftragten zugesandt. In seinem Schreiben vom 10. Oktober 2010 rügte der Beschwerdeführer, dass er nicht alle erforderlichen Dokumente und Informationen erhalten habe. Er bat den Bürgerbeauftragten, dafür zu sorgen, dass ihm diese Dokumente und Informationen zugänglich gemacht werden. Der Beschwerdeführer erklärte ferner, er widerspreche der Einstellung des Verfahrens durch die GD Wettbewerb bezüglich seiner Beschwerde wegen Gewährung einer staatlichen Beihilfe.

19. In seiner Antwort vom 26. Oktober 2010 wies der Bürgerbeauftragte den Beschwerdeführer darauf hin, dass sich die Untersuchung nur auf die Bearbeitung seines Zweitantrags auf Zugang zu Dokumenten vom 1. April 2010 beziehe.

20. Die Kommission übermittelte ihre Stellungnahme zu der Beschwerde am 3. (Original in englischer Sprache) bzw. 15. November 2010 (deutsche Übersetzung).

21. Am 9. November 2010 übersandte die GD Wettbewerb dem Beschwerdeführer eine nicht vertrauliche Anlage, die in einem der ihm am 18. August 2010 übermittelten vier Schreiben der deutschen Behörden erwähnt wurde. Die GD Wettbewerb betonte, dass alle anderen in diesen Schreiben aufgeführten Anlagen von den deutschen Behörden für vertraulich erklärt worden seien.

22. Am 10. November 2010 teilte der Beschwerdeführer der GD Wettbewerb mit, dass er Widerspruch gegen die Einstufung der erwähnten Anlagen als vertraulich einlege. Am selben Tag leitete der Beschwerdeführer eine Kopie dieses Schreibens dem Bürgerbeauftragten zu und bat diesen, tätig zu werden.

23. Die Stellungnahme der Kommission wurde dem Beschwerdeführer vom Bürgerbeauftragten am 16. November 2010 mit der Bitte um Anmerkungen zugesandt, die dieser am 17. Dezember 2010 übermittelte.

Die Analyse und die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

24. Wie bereits erwähnt, betrifft diese Untersuchung die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten vom 1. April 2010 durch die Kommission. Sie bezieht sich demzufolge nicht auf die Frage, ob die Kommission dem Beschwerdeführer bestimmte Informationen, um die dieser gegebenenfalls ersucht hatte, zugänglich gemacht hat, soweit sie nicht in den Dokumenten enthalten sind, zu denen er Zugang beantragt hatte. Sie bezieht sich ebenfalls nicht auf die Bearbeitung der vom Beschwerdeführer eingereichten Beschwerde wegen Gewährung einer staatlichen Beihilfe durch die Kommission. Sofern der Beschwerdeführer eine Prüfung dieser Angelegenheiten wünscht, hat er die Möglichkeit, eine weitere diesbezügliche Beschwerde an den Bürgerbeauftragten zu richten.

25. In seinen Anmerkungen vom 17. Dezember 2010 erklärte der Beschwerdeführer, dass er selbst und die andere Person, die wegen des fraglichen Grundstücksverkaufs durch die Stadt Rottenburg ebenfalls Beschwerde bei der Kommission eingelegt hatte, der Beschwerde des jeweils anderen beitreten wollen. Da diese Beschwerden wegen Gewährung einer staatlichen Beihilfe an die GD Wettbewerb gerichtet waren, sind etwaige Anfragen in dieser Sache selbstverständlich an Letztere zu richten.

A. Vorwurf der Nichtbearbeitung eines Zweitantrags innerhalb der maßgeblichen Frist und der Nichtgewährung des Zugangs zu den betreffenden Unterlagen und die damit zusammenhängenden Forderungen

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

26. In ihrer Stellungnahme wies die Kommission darauf hin, dass die Prüfung der Beschwerde CP 137/2008 noch nicht abgeschlossen sei und dass noch keine abschließende Entscheidung getroffen worden sei.

27. Zum Gegenstand der vorliegenden Untersuchung, d. h. dem Zweitantrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten, erklärte die Kommission, dass dieser inzwischen geprüft worden sei. Die endgültige Antwort sei dem Beschwerdeführer am 8. September 1010 zugesandt worden.

28. Die Kommission räumte ein, dass sie den Zweitantrag des Beschwerdeführers nicht innerhalb der in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Frist bearbeitet hatte, und zwar aus folgenden zwei Gründen.

29. Erstens sei die Identifizierung der betreffenden Dokumente zeitaufwändiger gewesen als erwartet. Es sei darauf hinzuweisen, dass der Antrag des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht sehr umfassend formuliert war. Die meiste der für die Bearbeitung dieses Antrags erforderlichen Zeit sei dafür aufgewendet worden, die Richtigkeit und Vollständigkeit der Liste der Dokumente zu überprüfen, die zu der Verfahrensakte der laufenden Untersuchung gehörten.

30. Zweitens habe die Kommission bei der Prüfung des Antrags das Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2010 in der Rechtssache C-139/07 P, Europäische Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau GmbH[2], berücksichtigen müssen. Dieses Urteil sei zu der Zeit veröffentlicht worden, als das Generalsekretariat an der Antwort auf den Zweitantrag gearbeitet habe. Da dieses Urteil von unmittelbarer Bedeutung für den Fall des Beschwerdeführers gewesen sei, habe der Entwurf der Antwort entsprechend angepasst werden müssen. Eine weitere Verzögerung habe sich durch die Notwendigkeit ergeben, die Entscheidung ins Deutsche zu übersetzen.

31. Die Kommission betonte, dass ihre Dienststellen in diesem Fall eine viel genauere Prüfung vorgenommen hätten, als von dem Organ gemäß der oben angeführten Rechtsprechung erwartet werden könne. In diesem Urteil habe der Gerichthof entschieden, dass die Kommission die zu einer Verfahrensakte einer laufenden Untersuchung in einer Beihilfesache gehörenden Dokumente nicht im Detail prüfen müsse; es habe auch befunden, „dass das Gericht bei der Auslegung der Ausnahmeregelung nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 im angefochtenen Urteil den Umstand hätte berücksichtigen müssen, dass andere Beteiligte als der betroffene Mitgliedstaat in Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen nicht über das Recht verfügen, die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen, und daher hätte anerkennen müssen, dass eine allgemeine Vermutung dafür besteht, dass durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte grundsätzlich der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde“[3].

32. Die Kommission wies darauf hin, dass das der Entscheidung beigefügte Verzeichnis mehr als hundert Dokumente der Verfahrensakte der Untersuchung umfasse, die entsprechend den Kriterien des Beschwerdeführers in unterschiedliche Kategorien eingeteilt worden seien. Dies beweise, dass die Kommission bei der Bearbeitung dieses Antrags einen erheblichen Zeitaufwand getrieben habe, um eine sehr sorgfältige und genaue Prüfung vorzunehmen, die weit über die Anforderungen der jüngsten Rechtsprechung hinausgehe, wonach eine allgemeine Vermutung gegen die Freigabe dieser Dokumente das Organ von einer genauen Prüfung befreit.

33. Die Kommission war der Auffassung, dass diese Umstände die Verlängerung der Frist auf 30 Arbeitstage rechtfertigten. Sie bedauerte, dass sie dem Beschwerdeführer nicht gemäß Artikel 6 Absätze 2 und 3 der Verordnung 1049/2001 eine den Umständen und dem Umfang seines Antrags entsprechende Frist vorgeschlagen hatte. Sie bedauerte ebenfalls, dass sie den Beschwerdeführer nicht über die Folgen des oben erwähnten Urteils für seinen Antrag und die in diesem Zusammenhang benötigte zusätzliche Zeit informiert hatte.

34. Die Kommission entschuldigte sich dafür, dass sie bei der Bearbeitung des Zweitantrags die Frist überschritten hatte.

35. Die Kommission fügte eine Kopie ihrer Entscheidung vom 8. September 2010 bei.

36. In dieser Entscheidung teilte die Kommission dem Beschwerdeführer mit, dass sie ein Verzeichnis sämtlicher in ihrer Akte befindlicher Dokumente zusammengestellt habe, die wie folgt untergliedert seien: (1) Schriftwechsel zwischen dem Beschwerdeführer und der GD Wettbewerb; (2) Schriftwechsel zwischen der Kommission und den deutschen Behörden; (3) Schriftwechsel zwischen der GD Wettbewerb und dem zweiten Beschwerdeführer; (4) interne Dokumente; (5) in den öffentlichen Bereich fallende Dokumente und (6) Unterlagen mit der Liste der potenziellen Käufer. Zu der letztgenannten Kategorie führte die Kommission aus, dass das diesbezügliche Ersuchen des Beschwerdeführers grundsätzlich nicht von der Verordnung 1049/2001 abgedeckt sei, da es nicht als Antrag auf Zugang zu einem bestimmten Dokument, sondern als Informationsersuchen formuliert sei. Die Kommission habe jedoch festgestellt, dass die Liste der potenziellen Käufer in mehreren Dokumenten enthalten sei. Die fraglichen Dokumente seien in dem Verzeichnis unter (6) aufgeführt.

37. Die unter (1) fallenden Schriftstücke würden sich bereits im Besitz des Beschwerdeführers befinden, so dass sich dessen Antrag nicht darauf beziehen dürfte. Die Kommission fügte hinzu, dass die betreffenden Dokumente im Hinblick auf die Möglichkeit, sie der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, geprüft werden würden, falls sich die genannte Annahme als falsch erweisen.

38. Die in dem Verzeichnis unter (5) aufgelisteten Dokumente waren der Öffentlichkeit bereits zugänglich und würden daher nicht durch den Antrag des Beschwerdeführers erfasst.

39. In Bezug auf die in dem Verzeichnis unter (2), (3), (4) und (6) aufgelisteten Dokumente verwies die Kommission auf Artikel 4 Absatz 2, dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001, wo es heißt: „Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde: […] der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten“.

40. Die nicht freigegebenen Dokumente seien Teil der Verwaltungsakte einer Untersuchung, die die Kommission im Zusammenhang mit dem vorgenannten Gründstücksverkauf in Rottenburg durchführt. Bei der laufenden Prüfung handele es sich um eine Untersuchungstätigkeit, deren Zweck es sei, zu gewährleisten, dass Deutschland seinen Verpflichtungen aus dem EU-Recht nachkommt. Beim derzeitigen Stand der Untersuchung sei es nicht möglich, Aussagen über das weitere Vorgehen der Kommission in dieser Sache zu treffen. Die Kommission stehe nach wie vor mit Deutschland in Kontakt, und es sei nicht auszuschließen, dass bestimmte Aspekte weiter vertieft werden müssten. Gemäß Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) und Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags[4] müssten die Kommission und der betreffende Mitgliedstaat kooperieren, damit die Kommission alle sachdienlichen Informationen für die Kontrolle staatlicher Beihilfen erhält. Dabei sei es von entscheidender Bedeutung, dass zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat ein Klima des gegenseitigen Vertrauens gewahrt werde. Die Offenlegung der fraglichen Dokumente zum jetzigen Zeitpunkt würde sicherlich den Zweck des oben beschriebenen Untersuchungsverfahrens untergraben.

41. In seinem vor kurzem ergangenen Urteil in der Rechtssache C-139/07 P, die einen ähnlich gelagerten Fall betroffen habe, habe der Gerichtshof vor kurzem bekräftigt, dass die Kommission auf der Grundlage der Verordnung 1049/2001 den Zugang zu Dokumenten der entsprechenden Verwaltungsakte zu Recht verweigert habe, da die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich offensichtlich zur Anwendung gelange.

42. In den Randnummern 56 bis 58 dieses Urteils wies der Gerichtshof darauf hin, dass die Verordnung Nr. 659/1999 und insbesondere ihr Artikel 20 kein Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Verwaltungsakte der Kommission für die Beteiligten im Rahmen des nach (dem jetzigen) Artikel 108 Absatz 2 AEUV eingeleiteten Kontrollverfahrens vorsehe. Der Gerichtshof befand, dass dieser Umstand bei der Auslegung der Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu berücksichtigen sei.

43. In Randnummer 58 dieses Urteils des Gerichtshofs heiße es: „Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Beteiligten mit Ausnahme des für die Gewährung der Beihilfe verantwortlichen Mitgliedstaats im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen nicht über das Recht verfügen, die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen. (…) Wären diese Beteiligten nämlich in der Lage, auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 den Zugang zu den Dokumenten der Verwaltungsakte der Kommission zu erhalten, wäre das System der Kontrolle staatlicher Beihilfen gefährdet.“

44. Außerdem habe der Gerichtshof in Randnummer 61 befunden, „dass eine allgemeine Vermutung dafür besteht, dass durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte grundsätzlich der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde“.

45. Unter diesen umständen gelangte die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass alle nicht offengelegten und zur Verwaltungsakte des Beihilfeverfahrens CP 137/2008 gehörenden Dokumente derzeit offensichtlich unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 fielen und daher nicht zugänglich gemacht werden könnten.

46. Die Kommission erklärte ferner, sie habe in Erwägung gezogen, ob gemäß Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung 1049/2001 ein teilweiser Zugang zu den fraglichen Dokumenten gewährt werden könne. Dies sei jedoch nicht möglich, da alle diese Dokumente in ihrer Gesamtheit unter die einschlägige Ausnahmeregelung fielen.

47. Abschließend stellte die Kommission fest, dass ihres Erachtens kein öffentliches Interesse im Sinne der Verordnung 1049/2001 bestehe, das objektiv und allgemein sei, das nicht mit besonderen oder privaten Interessen verwechselt werden könne und das schwerer wiege als das öffentliche Interesse am Schutz des Zwecks der fraglichen beihilferechtlichen Untersuchung.

48. In seinen Anmerkungen trug der Beschwerdeführer vor, die Argumentation der Kommission sei nicht stichhaltig, weil es sich bei dem „zweiten“ Verfahren in der Sache des fraglichen Grundstücksverkaufs um eine Beschwerde in derselben Angelegenheit handele. Diese Beschwerde habe zu keinem neuen Aktenzeichen geführt, sondern werde unter dem Aktenzeichen CP 137/2008 geführt.

49. Die Argumentation der Kommission würde zu der grotesken Situation führen, dass in derselben Sache beide Beschwerdeführer keinen Zugang zu der Akte erhielten. Ergänzend fügte im Hinblick auf Geschäftsgeheimnisse hinzu, dass der für das Grundstück bezahlte Kaufpreis längst öffentlich bekannt sei.

50. Der Beschwerdeführer erneuerte daher seine Forderung nach Zugang zu den fraglichen Dokumenten.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

51. Die vorliegende Beschwerde betrifft zwei Aspekte, nämlich (1) die angebliche Nichtbeachtung der Frist für die Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers und (2) die Frage, ob dem Beschwerdeführer die im Antrag erwähnten Dokumente hätten zugänglich gemacht werden müssen.

52. Was den Verfahrensaspekt anbelangt, räumte die Kommission ein, dass sie den Zweitantrag des Beschwerdeführers nicht innerhalb der in der Verordnung 1049/201 festgelegten Frist bearbeitet hatte. Sie machte aber gleichwohl zwei Gründe geltend, um die lange Bearbeitungszeit zu erklären, und zwar den Umfang des Antrags und die Folgen des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache C-139/07 P.

53. Es trifft zu, dass die von der Kommission bereitgestellte Liste von Dokumenten 107 Positionen und damit eine beachtliche Anzahl von Schriftstücken umfasst. Anzumerken ist jedoch, dass 32 dieser Dokumente Punkt (1) der genannten Liste zuzuordnen sind und den Schriftwechsel zwischen dem Beschwerdeführer und der GD Wettbewerb betreffen. Weitere 25 Schriftstücke werden unter Punkt (5) (in den öffentlichen Bereich fallende Dokumente) aufgelistet. Da die Kommission die Auffassung vertrat, dass die unter diese beiden Punkte fallenden Dokumente nicht durch den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten abgedeckt sind, musste sie bei der Prüfung tatsächlich nur insgesamt 50 Dokumente berücksichtigen. Der Bürgerbeauftragte ist daher nicht davon überzeugt, dass die Anzahl der von dem Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten erfassten Schriftstücke so groß war, dass sein Zweitantrag nicht innerhalb der gesetzlichen Fristen hätte bearbeitet werden können. Sollte die Kommission der Meinung gewesen sein, dass der Zweitantrag „eine sehr große Zahl von Dokumenten“ im Sinne von Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 betrifft, hätte sie in jedem Fall Kontakt zum Beschwerdeführer aufnehmen müssen, um eine gerechte Lösung zu finden.

54. Die Kommission trug vor, dass der größte Teil der Zeit im Zusammenhang mit der Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers dafür aufgewendet wurde, die Richtigkeit und Vollständigkeit der Liste der zu der Verfahrensakte gehörigen Dokumente zu überprüfen. Dies ist kein überzeugendes Argument. Bei ordnungsgemäßer Aktenführung dürfte es nicht besonders schwierig und zeitaufwändig sein, eine entsprechende Liste zu erstellen.

55. Was den zweiten von der Kommission angeführten Grund betrifft, kommt dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-139/07 P - wie sich noch erweisen wird - tatsächlich außerordentliche Bedeutung für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten zu, die Bestandteil von Akten in beihilferechtlichen Verfahren sind. Der Bürgerbeauftragte hat daher volles Verständnis dafür, dass die Kommission das Urteil bei der Prüfung des Zweitantrags des Beschwerdeführers berücksichtigen musste. Bei der Verkündung des Urteils am 29. Juni 2010 war die Frist für die Entscheidung über den Zweitantrag des Beschwerdeführers jedoch schon seit über einem Monat abgelaufen.

56. Keiner der beiden von der Kommission angeführten Gründe ändert daher etwas an der Schlussfolgerung, dass sie bei der Bearbeitung des Zweitantrags des Beschwerdeführers vom 1. April 2010 die in der Verordnung 1049/2001 festgelegte Frist nicht beachtet hat. Dies stellt einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

57. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass die Kommission sich für diese Verzögerung in ihrer Stellungnahme entschuldigt hat. Der Beschwerdeführer ging in seinen Anmerkungen nicht auf diesen Punkt ein. Angesichts dieser Sachlage sieht der Bürgerbeauftragte keine Veranlassung für weitere Untersuchungen zum Verfahrensaspekt der Beschwerdesache.

58. Bezüglich des inhaltlichen Aspekts, d. h. der Frage, ob die Entscheidung der Kommission, den Zugang zu verweigern, richtig war, ist darauf hinzuweisen, dass sich die Kommission ursprünglich auf Artikel 4 Absatz 2 erster Spiegelstrich, Artikel 4 Absatz 2 dritter Spiegelstrich und Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001 berufen hat, ihre Entscheidung über den Zweitantrag des Beschwerdeführers hingegen ausschließlich auf Artikel 4 Absatz 2 dritter Spiegelstrich der Verordnung 1049/2001 beruht. Daher braucht nur diese Bestimmung hier geprüft werden.

59. Bevor diese Prüfung durchgeführt wird, ist daran zu erinnern, dass der Zweitantrag des Beschwerdeführers nach Auffassung der Kommission nicht die unter Punkt (1) und (5) ihrer Liste fallenden Dokumente, d. h. den Schriftwechsel zwischen dem Beschwerdeführer und der GD Wettbewerb und die in den öffentlichen Bereich fallenden Dokumente, betraf. Der Beschwerdeführer erhob keine Einwände gegen diese Auslegung. Daher sieht der Bürgerbeauftrage keine Veranlassung, der Frage des Zugangs zu den obigen Dokumenten weiter nachzugehen.

60. Was die verbleibenden Dokumente betrifft, hat die Kommission zu Recht darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache C-139/07 P entschieden hat, „dass eine allgemeine Vermutung dafür besteht, dass durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte grundsätzlich der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde"[5]. Die Sichtweise der Kommission, die zur Ablehnung des Zweitantrags des Beschwerdeführers führte, steht somit im Einklang mit der Auslegung des EU-Rechts durch den Gerichtshof.

61. Im Urteil des Gerichtshofs heißt es auch, dass diese allgemeine Vermutung nicht das Recht von Antragstellern ausschließt, „darzulegen, dass diese Vermutung für ein bestimmtes Dokument, um dessen Verbreitung ersucht wird, nicht gilt, oder dass gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments besteht“[6].

62. Was die erste dieser Möglichkeiten betrifft, hält es der Bürgerbeauftragte für offensichtlich, dass ein Antragsteller von ihr kaum Gebrauch machen kann, wenn er nicht weiß, welche Dokumente sich in der Akte befinden, zu der er Zugang beantragt. Der Bürgerbeauftragte nimmt daher erfreut zur Kenntnis, dass die Kommission dem Beschwerdeführer eine Liste der in ihrer Verfahrensakte befindlichen Dokumente zukommen ließ. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission vorbrachte, für die Bearbeitung des Antrags habe sie einen erheblichen Zeitaufwand betrieben, um eine sehr sorgfältige und ausführliche Prüfung vorzunehmen, die über das hinausgegangen sei, was gemäß der neuesten Rechtsprechung erwartet werden könne. Der Bürgerbeauftragte kann daher nicht ausschließen, dass die Kommission damit andeuten wollte, sie habe dem Beschwerdeführer nur ausnahmsweise eine Liste der in ihrer Akte befindlichen Dokumente zur Verfügung gestellt. Wenn sich aber – wie bereits an anderer Stelle erwähnt – ein Organ auf die Vermutung stützt, dass durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Spiegelstrich der Verordnung 1049/2001 beeinträchtigt würde, wird es einem Antragsteller kaum je gelingen, erfolgreich damit zu argumentieren, dass sich diese Vermutung nicht auf ein bestimmtes Dokument der Verwaltungsakte des Organs bezieht, wenn ihm der genaue Inhalt dieser Akte nicht bekannt ist. Wird dem Antragsteller nicht zumindest mitgeteilt, welche Dokumente sich tatsächlich in der Akte befinden, besteht die Gefahr, dass die Wirksamkeit der Verordnung 1049/2001 in Frage gestellt wird. Daher wird der Bürgerbeauftragte zu diesem Punkt eine weitere Bemerkung anbringen.

63. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer keine konkreten Dokumente oder Teile von Dokumenten genannt, auf die sich obige Vermutung seines Erachtens nicht bezieht und die demzufolge verbreitet werden sollten. Vielmehr hielt er an seinem allgemeinen Antrag auf Zugang zu Dokumenten fest.

64. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass er feststellen kann und sollte, ob sich ein Organ zu Recht auf die besagte Vermutung stützt, auch wenn ein Beschwerdeführer keine entsprechenden genauen und konkreten Argumente vorbringt. Grundsätzlich kann man von Beschwerdeführern nicht erwarten, dass sie detaillierte Kenntnisse des EU-Rechts besitzen und sämtliche Punkte anführen, die wichtig sein könnten. Schließlich wurde die Institution des Europäischen Bürgerbeauftragten gerade zu dem Zweck geschaffen, um Bürgern im Falle von Problemen mit der EU-Verwaltung zu helfen.

65. Im vorliegenden Fall ergibt sich allein schon aus den von der Kommission übermittelten Belegen, dass nicht vermutet werden kann, dass durch die Verbreitung aller Dokumente der Verwaltungsakte der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Spiegelstrich der Verordnung 1049/2001 beeinträchtigt würde. Die Auskünfte zu den unter (2) als Nr. 9 und 12 in der Dokumentenliste der Kommission aufgeführten Schriftstücken, die den Schriftwechsel zwischen der Kommission und den deutschen Behörden betreffen, stellen klar, dass es sich dabei um nicht vertrauliche Fassungen von Schreiben der deutschen Behörden an die Kommission handelt. Es erscheint klar zu sein, dass diese Dokumente identisch mit den nicht vertraulichen Fassungen der Schreiben sind, die die deutschen Behörden am 30. Juli 2008 und am 25. September 2009 an die Kommission gerichtet hatten und die dem Beschwerdeführer in der Anlage zum Schreiben der GD Wettbewerb vom 18. August 2010 zugesandt wurden. Zumindest für diese beiden Dokumente gilt daher, dass eine Anwendung der oben genannten Vermutung eindeutig nicht in Frage kommt.

66. Dasselbe gilt für die nicht vertrauliche Fassung des Schreibens der deutschen Behörden an die Kommission vom 30. Dezember 2009. Auch dieses Dokument wurde dem Beschwerdeführer von der GD Wettbewerb am 18. August 2010 zugänglich gemacht. Bedauerlicherweise kann anhand der Dokumentenliste der Kommission nicht eindeutig festgestellt werden, ob es sich tatsächlich um genau dieses Schreiben handelt, weil dafür drei Schriftstücke in Frage kommen und weil der Vermerk „Nicht vertrauliche Fassung“, der im Hinblick auf die Dokumente Nr. 9 und 12 verwendet wird, sich in der Beschreibung keines dieser drei Dokumente findet.

67. Es ist jedoch daran zu erinnern, dass die nicht vertraulichen Fassungen der drei oben genannten Schreiben der deutschen Behörden dem Beschwerdeführer am 18. August 2010 zugänglich gemacht wurden. Obwohl eine Behandlung des Zugangs zu diesen konkreten Dokumenten in der Entscheidung vom 8. September 2010 wünschenswert gewesen wäre – und sei es auch nur durch Verweis auf das Schreiben vom 18. August 2010 –, gibt dieser Mangel keinen Anlass zu der Vermutung, dass die Entscheidung der Kommission bezüglich der übrigen Schriftstücke falsch war.[7]

68. Was die Frage eines möglichen überwiegenden öffentlichen Interesses an der Verbreitung betrifft, hat sich der Beschwerdeführer in seinen Anmerkungen zur Stellungnahme der Kommission dazu nicht konkret geäußert. In seinem Zweitantrag argumentierte er, das Grundstück habe sich vor dem Verkauf im Besitz der Bürger von Rottenburg befunden, so dass diese ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung hätten.

69. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass diese recht allgemeine Aussage nicht ausreicht, um ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung zu begründen, das schwerer wiegen könnte als die Ausnahmeregelung, auf die sich die Kommission beruft.

70. Daher kann mit Blick auf den Inhalt der Entscheidung der Kommission, den Zweitantrag des Beschwerdeführers abzulehnen, kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt werden.

B. Schlussfolgerungen

Ausgehend von seiner Untersuchung zu der vorliegenden Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit den folgenden Schlussfolgerungen ab:

Es besteht keine Veranlassung für weitere Untersuchungen zum Verfahrensaspekt der Beschwerdesache. Was den Inhalt der Entscheidung der Kommission betrifft, den Zweitantrag des Beschwerdeführers abzulehnen, kann keine Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt werden.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

Weitere Anmerkung

Der Bürgerbeauftragte hält es für lobenswert, dass die Kommission dem Beschwerdeführer eine Liste aller Dokumente in der Verfahrensakte zukommen ließ, zu der dieser Zugang beantragt hatte. Seines Erachtens sollten entsprechende Dokumentenlisten künftig immer dann zur Verfügung gestellt werden, wenn sich die Kommission auf die Vermutung zu stützen beabsichtigt, dass durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte der Schutz der Interessen gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Spiegelstrich der Verordnung 1049/2001 beeinträchtigt würde. Die fragliche Liste sollte spätestens zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag auf Zugang zu Dokumenten bereitgestellt werden, damit der Antragsteller sie bei der Formulierung eines Zweitantrags verwenden kann.

 

Professor Dr. P. Nikiforos Diamandouros

Straßburg, den 31. Januar 2011

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[1] ABl. L 145 vom 31.5.2001, S. 43.

[2] Das Urteil wurde noch nicht in der amtlichen Sammlung der Rechtsprechung veröffentlicht, ist aber auf der Website des Europäischen Gerichtshofs unter http://curia.europa.eu/ abrufbar.

[3] Randnummer 61 des Urteils.

[4] ABl. L 83 vom 27.3.1999, S. 1.

[5] Randnummer 61 des Urteils.

[6] Randnummer 62 des Urteils.

[7] Am 18. August 2010 machte die Kommission auch die vertrauliche Fassung eines weiteren Schreibens der deutschen Behörden vom 9. Juli 2010 zugänglich. Dass weder das Original dieses Schreibens noch die nicht vertrauliche Fassung in der Dokumentenliste der Kommission aufgeführt sind, dürfte darauf zurückzuführen sein, dass die Kommission davon ausging, dass sich der Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang zu Dokumenten auf die Dokumente bezog, die sich in der Verfahrensakte befanden, als der Beschwerdeführer am 1. April 2010 seinen Zweitantrag stellte.