Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy odzyskania środków przyznanych przez Komisję Europejską. Skarżący jest stowarzyszeniem nienastawionym na zysk [....] Jego celem jest promowanie interesów młodych ludzi za pomocą różnych działań. Około 80 % jego budżetu jest finansowane z dotacji operacyjnej przyznanej przez Komisję.

2. Od momentu utworzenia w 1978 r. skarżący tworzy "rezerwę socjalną" (tj. rezerwę na płatności, które musiałby dokonać na rzecz swoich pracowników w przypadku upadłości i zwolnienia ich z pracy).

3. Komisja zachęcała do utworzenia tej rezerwy socjalnej i wspierała jej utworzenie. W 1987 r. Komisja i skarżący podpisali porozumienie, zgodnie z którym "rezerwa socjalna" będzie wspólnie zarządzana i przechowywana na wspólnym rachunku bankowym przez Komisję i skarżącego. Sytuacja ta trwała najwyraźniej do 1996 r.

4. Bezsporne jest, że Komisja i skarżący wielokrotnie poruszali kwestię rezerwy socjalnej, zarówno na piśmie, jak i podczas spotkań.

5. W 2006 r. Komisja i skarżący podpisali nową umowę o udzielenie dotacji ("umowa o udzielenie dotacji"), która stanowi, że aby kwalifikować się do finansowania ze środków UE, koszty muszą zostać faktycznie poniesione przez beneficjenta.[2] Ponadto umowa o udzielenie dotacji przewidywała, że "postanowienia"[3] nie będą uznawane za koszty kwalifikowalne.[4] Pomimo powyższego załączniki do umowy o udzielenie dotacji zawierały budżet skarżącego na 2006 r., który zawierał pozycję zatytułowaną "rezerwy socjalne". W samej umowie o udzielenie dotacji ustalono, że w przypadku rozbieżności „warunki ogólne” będą miały pierwszeństwo przed załącznikami.

6. Następnie niezależny audytor poruszył kwestię zgodności rezerwy socjalnej z umową o udzielenie dotacji i uznał, że dodatki do tej rezerwy nie stanowią kosztów kwalifikujących się do finansowania przez UE.

7. W związku z tym w 2011 r. Komisja wystawiła skarżącemu nakazy odzyskania środków na kwotę około [...] EUR za okres od 2005 r. do 2009 r.

8. Chociaż skarżący nie zgodził się z Komisją, zwrócił wnioskowaną kwotę, a następnie zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

9. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zidentyfikował następujące zarzuty i roszczenia:

Zarzut:

Komisja niesłusznie i niesłusznie odzyskała kwotę [...] EUR.

Roszczenie:

Komisja powinna zwrócić nienależnie odzyskane kwoty.

10. W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał opinię Komisji w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię Komisji.

Zarzut niewłaściwego i niesprawiedliwego odzyskania środków

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Skarżący twierdził, że Komisja niesłusznie i niesłusznie odzyskała kwotę [...] EUR, w związku z czym twierdził, że powinna ją zwrócić.

12. Komisja przyznała, że wiedziała o istnieniu rezerwy socjalnej i że skarżący był w tym względzie w pełni przejrzysty. Komisja została jednak poinformowana o tej nieprawidłowości w drodze niezależnego audytu zleconego w 2009 r. Zdaniem Komisji fundusze UE nie mogły zostać wykorzystane do finansowania rezerwy socjalnej z następujących trzech głównych powodów.

13. Po pierwsze, było to sprzeczne z umową o udzielenie dotacji, ponieważ rezerwa socjalna nie mogła zostać uznana za koszty "faktycznie poniesione" przez beneficjenta. Miało to na celu jedynie utworzenie rezerwy na pokrycie ewentualnej przyszłej odpowiedzialności. Ponadto nie było to coś, co było "niezbędne do realizacji programu prac". Ponadto w umowie o udzielenie dotacji wykluczono "postanowienia" z kosztów kwalifikowalnych.[5] Komisja zauważyła, że w umowie o udzielenie dotacji wyraźnie wskazano, że warunki ogólne mają pierwszeństwo przed załącznikami. Ponadto podpisanie umowy o udzielenie dotacji, w tym orientacyjnego budżetu jako załącznika, nie oznaczało akceptacji kosztów jako kwalifikowalnych przez Komisję. Były to jedynie „szacunkowe” lub „orientacyjne” koszty kwalifikowalne.

14. Po drugie, było to również sprzeczne z zasadą niedochodowości ustanowioną w obowiązującym wówczas rozporządzeniu finansowym, ponieważ prowadziłoby to do "nadwyżki operacyjnej" po stronie skarżącego [6].

15. Po trzecie, Komisja zasugerowała, że skarżący nie może powoływać się na ochronę swoich uzasadnionych oczekiwań ze względu na naruszenie prawa. Komisja dodała, że praktyki, które miały miejsce w latach 1987–1996, były nieistotne, ponieważ rozporządzenie finansowe, które zawierało przepisy dotyczące dotacji, zostało przyjęte w 2002 r. („rozporządzenie finansowe z 2002 r.”).

16. Wreszcie Komisja zauważyła, że podjęła decyzję o nieodzyskiwaniu kwot wypłaconych przed 2005 r. ze względu na obowiązujący termin przedawnienia.

17. Skarżący twierdził, po pierwsze, że Komisja zachęciła go do utworzenia rezerwy socjalnej w 1986 r. Ponadto w latach 1987–1996 rezerwa ta była przechowywana na rachunku zarządzanym wspólnie przez Komisję i skarżącego. Skarżący zawsze zapewniał Komisji przejrzystość w odniesieniu do rezerwy socjalnej.

18. Po drugie, chociaż mające zastosowanie prawo krajowe nie wymagało utworzenia rezerwy socjalnej, kadra kierownicza skarżącego mogła zostać pociągnięta do odpowiedzialności przez pracowników w przypadku upadłości i likwidacji stowarzyszenia.

19. Po trzecie, skarżący zauważył, że zgodnie z nowym rozporządzeniem finansowym utworzenie rezerwy przez beneficjenta dotacji operacyjnej nie będzie brane pod uwagę przy obliczaniu zysku [7].

20. Po czwarte, skarżący zakwestionował sposób, w jaki Komisja obliczyła kwoty podlegające odzyskaniu. Nakazy odzyskania środków obejmowały kwoty przeznaczone na rezerwę socjalną, które pochodziły z honorariów członków, a nie z dotacji Komisji.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji rozwiązania polubownego

21. Konieczne jest, aby Rzecznik zbadał, czy decyzja Komisji o odzyskaniu spornych kwot była zarówno prawidłowa pod względem prawnym, jak i sprawiedliwa.

22. W odniesieniu do legalności decyzji Rzecznik zauważa, że interpretacja umowy o udzielenie dotacji dokonana przez Komisję nie wydaje się nieuzasadniona. Jak bowiem wskazała Komisja, można twierdzić, że utworzenie rezerwy socjalnej nie jest "niezbędne" dla działalności beneficjenta. Można również argumentować, że nie jest to wydatek "rzeczywiście poniesiony", ponieważ odpowiednie koszty zmaterializują się dopiero w przypadku upadłości skarżącego. Wreszcie sama umowa o udzielenie dotacji przewiduje w swoich warunkach ogólnych, że "przepisy" nie mogą być uznane za koszty kwalifikowalne.

23. Komisja słusznie twierdzi również, że z umowy o udzielenie dotacji wynika, iż w przypadku rozbieżności między jej warunkami ogólnymi a załącznikami pierwszeństwo powinny mieć warunki ogólne. W związku z tym, nawet biorąc pod uwagę fakt, że w budżecie skarżącego wyraźnie wymieniono rezerwę socjalną i uwzględniono ją jako załącznik, Komisja słusznie twierdzi, że w przypadku rozbieżności pierwszeństwo powinny mieć warunki ogólne.

24. Ponadto Rzecznik zauważa, że sam skarżący przyznał, że interpretacja umowy o udzielenie dotacji dokonana przez Komisję nie jest błędna.

25. Niezależnie od powyższego Rzecznik uważa, że przy badaniu, czy decyzja Komisji w przedmiotowej sprawie była prawidłowa, należy wziąć pod uwagę następujące elementy.

26. Po pierwsze, Komisja sama przyznaje, że uczestniczyła w tworzeniu i przez znaczny okres (tj. od 1986 r. do 1996 r.), nawet w zarządzaniu funduszami przeznaczonymi na rezerwę socjalną. Rzecznik rozumie ponadto, że Komisja nie chce twierdzić, że utworzenie i utrzymanie rezerwy było od samego początku niezgodne z zasadami, których musiała przestrzegać zarówno ona, jak i skarżący. Zrozumiałe jest zatem, że skarżący doszedł do wniosku, iż nie było niczego potencjalnie złego w odniesieniu do finansowania rezerwy socjalnej przez Komisję.

27. Po drugie, wydaje się, że Komisja uważa, iż sytuacja zmieniła się w wyniku wejścia w życie rozporządzenia finansowego z 2002 r. Fakt, że to przyjęcie tego rozporządzenia, a nie podpisanie nowej umowy o udzielenie dotacji w 2006 r. zostało uznane przez Komisję za istotne, potwierdza fakt, że odzyskanie pomocy dotyczy okresu od 2005 r. do 2009 r., a zatem obejmuje okres poprzedzający umowę o udzielenie dotacji z 2006 r. Potwierdza to również fakt, że Komisja wskazała, iż podjęła decyzję o nieodzyskiwaniu kwot wypłaconych przed 2005 r. ze względu na upływ terminu przedawnienia. Rzecznik zauważa jednak, że rozporządzenie finansowe z 2002 r. opierało się na wniosku przedłożonym przez samą Komisję. Ponadto Komisja przyjęła również w 2002 r. przepisy wykonawcze do rozporządzenia finansowego z 2002 r. Komisja była zatem w pełni świadoma treści rozporządzenia finansowego z 2002 r. i wszelkich zmian, jakie mogło ono zawierać. Niemniej jednak Komisja nadal akceptowała, przez kilka lat, że skarżący utrzymał rezerwę socjalną i zwrócił się do Komisji o dalsze wkłady na poczet tej rezerwy oraz je otrzymał. Należy ponadto zauważyć, że praktyka ta była kontynuowana nawet po zawarciu umowy o udzielenie dotacji z 2006 r. Dopiero w 2009 r. i po przeprowadzeniu kontroli Komisja uznała tę praktykę za niezgodną z rozporządzeniem finansowym z 2002 r. i umową o udzielenie dotacji z 2006 r.

28. Rzecznik uważa, że w tych okolicznościach Komisja powinna była poinformować skarżącego, że zasady uległy zmianie i że kwoty przewidziane na rezerwę socjalną nie mogą być dłużej akceptowane. Komisja nie zasugerowała jednak, że takie informacje lub ostrzeżenia zostały przekazane skarżącemu.

29. Po trzecie, prawdą jest, że osoba może zwykle powoływać się na ochronę uzasadnionych oczekiwań tylko wtedy, gdy zachowanie instytucji, która wzbudziła te oczekiwania, było zgodne z prawem. Komisja nie twierdziła jednak, że utworzenie i dodanie rezerwy socjalnej było od samego początku sprzeczne z odpowiednimi przepisami.

30. Nawet gdyby przyjąć, że rozporządzenie finansowe z 2002 r. zmieniło sytuację i spowodowało niezgodność z prawem wpłacania przez Komisję składek do rezerwy socjalnej, należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem w "wyjątkowych okolicznościach" osoba może powoływać się na ochronę uzasadnionych oczekiwań, nawet jeśli stanowisko administracji nie jest zgodne z prawem [8].

31. Po czwarte, jak słusznie zauważa skarżący, nowe rozporządzenie finansowe przyjęte w 2012 r. (zwane dalej "rozporządzeniem finansowym z 2012 r.") stanowi w art. 125 ust. 5 akapit trzeci, co następuje: „W przypadku dotacji na działalność kwoty przeznaczone na tworzenie rezerw nie są brane pod uwagę w celu sprawdzenia zgodności z zasadą niedochodowości”. Należy przypomnieć, że Komisja argumentowała, iż rezerwa socjalna i składki na nią nie mogą być uznane za koszty, które zostały „rzeczywiście poniesione”. Rozporządzenie finansowe z 2012 r. opiera się jednak, podobnie jak jego poprzednik, na zasadzie, zgodnie z którą kwalifikowalne mogą być jedynie faktycznie poniesione koszty (zob. art. 126 ust. 2 rozporządzenia finansowego z 2012 r.). Gdyby argument Komisji, że wkładów do rezerwy nie można uznać za koszty „rzeczywiście poniesione”, wyżej wymieniona zasada określona w art. 125 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia finansowego z 2012 r. zostałaby pozbawiona skuteczności. W rzeczywistości przepis ten ma sens jedynie przy założeniu, że wkłady na rzecz rezerw można uznać za koszty kwalifikowalne.

32. Prawdą jest, że rozporządzenie finansowe z 2012 r. nie miało zastosowania w okresie objętym nakazami odzyskania środków (2005–2009). Rzecznik uważa jednak, że Komisja nie uznała w należyty sposób, że art. 125 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia finansowego z 2012 r. mógł mieć jedynie na celu wyjaśnienie sytuacji prawnej, tj. wyraźne stwierdzenie czegoś, co można było już wywnioskować z rozporządzenia finansowego z 2002 r. W rzeczywistości Rzecznik Praw Obywatelskich zastanawia się, czy Komisja była rzeczywiście zobowiązana do interpretowania rozporządzenia finansowego z 2002 r. w taki sposób, aby uznać podejście za niezgodne z prawem, które zostało wyraźnie uznane za dopuszczalne przed jego przyjęciem i które zostało wyraźnie uznane za zgodne z prawem w rozporządzeniu finansowym z 2012 r.

33. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że istnieją uzasadnione powody, aby kwestionować prawidłowość odzyskania przez Komisję pełnej kwoty.

34. W każdym razie, nawet zakładając, że decyzja o odzyskaniu pomocy była słuszna z czysto prawnego punktu widzenia, Rzecznik uważa za oczywiste, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy należałoby ją uznać za nieuczciwą.

35. W związku z powyższym Rzecznik wstępnie stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Komisji o odzyskaniu [...] EUR stanowiła przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym składająca petycję przedstawia poniżej odpowiednią propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z art. 3 ust. 5 statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Propozycja rozwiązania polubownego

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Rzecznik proponuje, aby Komisja ponownie rozważyła swoją decyzję o odzyskaniu pomocy. Czyniąc to, Komisja mogłaby wziąć pod uwagę zakres, w jakim jej własne działania i zaniechania przyczyniły się do obecnej trudności, i mogłaby poszukiwać rozwiązania, które byłoby proporcjonalne i sprawiedliwe w świetle wszystkich okoliczności.

Emily O'Reilly
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
strasbourg 23/06/2014

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Art. II.12.1 umowy o udzielenie dotacji.

[3] Chociaż termin „zapewnienie” nie jest zdefiniowany w umowie o udzielenie dotacji, można go ogólnie rozumieć jako kwotę pieniędzy przeznaczoną na pokrycie przyszłego zobowiązania.

[4] Art. II.12.3 umowy o udzielenie dotacji.

[5] Art. II.12.1 i 3 umowy o udzielenie dotacji.

[6] Artykuł 109 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248, s. 1) w związku z art. 165 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 357, s. 1).

[7] Artykuł 125 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. 2012, L 298, s. 1).

[8] Zob. np. wyrok z 1990 r. w sprawie C-5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3437, pkt 16, oraz opinia rzecznika generalnego Tesauro z 1997 r. w sprawie C-169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-135, pkt 14.