Szanowny Panie Doktorze,

Zwracam się do Pana w celu znalezienia rozwiązania tej sprawy ^[1], która opiera się na skardze otrzymanej 4 lipca 2024 r.

W kwietniu 2024 r. skarżący złożył do Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) wniosek o publiczny dostęp do dokumentów [2]. Jej wniosek dotyczył „wszelkiej korespondencji w sprawie utworzenia następujących publikacji: „Księga aktywności” dotycząca powrotów osób w wieku 4–11 lat oraz „Mój przewodnik dotyczący powrotu (wersja dla dzieci)”. Frontex zarejestrował wniosek skarżącego pod numerem referencyjnym PAD-2024-00201.

W maju 2024 r. Frontex udzielił wstępnej odpowiedzi na wniosek. Poinformowała ona skarżącego, że zidentyfikowała 76 dokumentów, do których nie można było udzielić dostępu. Skarżący zakwestionował decyzję Fronteksu, składając ponowny wniosek, który Frontex zarejestrował pod numerem referencyjnym PAD-2024-00249. Skarżący nalegał, aby Frontex przekazał jej wykaz zidentyfikowanych dokumentów i udzielił do nich jak najszerszego dostępu.

W czerwcu 2024 r. Frontex potwierdził swoje wstępne stanowisko, że nie może udzielić dostępu do dokumentów. Frontex oparł się na kilku wyjątkach określonych w rozporządzeniu 1049/2001, a mianowicie na ochronie bezpieczeństwa publicznego, prywatności, interesów handlowych i wewnętrznego procesu decyzyjnego [3]. Odmówił przedstawienia wykazu dokumentów, argumentując, że takie działanie de facto stanowiłoby utworzenie nowego dokumentu, co nie jest obowiązkiem wynikającym z rozporządzenia 1049/2001.

Wszczęłam dochodzenie w sprawie tej skargi i zwróciłam się do Fronteksu o przekazanie mojemu zespołowi dochodzeniowemu kopii spornych dokumentów. Frontex przedstawił również dodatkowe opinie na temat skargi.

Na podstawie przeprowadzonej kontroli dokumentów uważam, że Frontex powinien był udzielić szerokiego częściowego dostępu do 76 spornych dokumentów.

Dokumenty te to wiadomości e-mail wymieniane między czerwcem 2022 r. a wrześniem 2023 r. dotyczące projektu podjętego przez Frontex w celu stworzenia zestawu narzędzi dla dzieci uczestniczących w operacjach powrotowych. Dokumenty zawierają informacje zwrotne od pracowników Fronteksu lub ekspertów zewnętrznych na temat projektów publikacji, które nie wydają się być szczególnie chronione w całym dokumencie. Przedstawione uwagi i sugestie mają w zdecydowanej większości charakter redakcyjny lub techniczny. Ostateczna wersja publikacji jest publicznie dostępna [4] Moim zdaniem Frontex nie wykazał, w jaki sposób ujawnienie wszystkich dokumentów naruszyłoby interes publiczny w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego. Nie wyjaśniła również w przekonujący sposób, w jaki sposób dostęp do dokumentów mógłby faktycznie i konkretnie zagrozić jej procesowi decyzyjnemu.

Nie jest również jasne, w jaki sposób interesy handlowe ekspertów zewnętrznych lub zdolność Fronteksu do uczestnictwa w rynku zostałyby naruszone przez ujawnienie dokumentów i pragnę zauważyć, że Frontex nie skonsultował się z ekspertami zewnętrznymi w sprawie wniosku o publiczny dostęp. Informacje zwrotne otrzymane od ekspertów zewnętrznych na temat projektów publikacji mają głównie charakter redakcyjny.  Jeżeli jakakolwiek część dokumentów miałaby zostać objęta wyjątkiem dotyczącym interesów handlowych, Frontex mógłby z łatwością je utajnić. Ten sam argument dotyczy wszelkich danych osobowych zawartych w dokumentach.

Ogólnie rzecz biorąc, jestem zdania, że publiczne ujawnienie e-maili mogłoby zapewnić obywateli o wysokiej jakości pracy i starannych wysiłkach, jakie Frontex włożył w opracowanie zestawu narzędzi dla dzieci uczestniczących w operacjach powrotowych.

Bardziej szczegółowa ocena dokonana przez mój zespół śledczy jest dostępna w załączniku do niniejszego pisma.

Ponadto pragnę zauważyć, że Frontex nie przekazał skarżącej wykazu dokumentów, które uznał za wchodzące w zakres jej wniosku o udzielenie dostępu. W swoich dodatkowych opiniach Frontex podkreślił, że nie jest zobowiązany do dostarczenia skarżącemu takiego wykazu. W tym przypadku Frontex uznał za wystarczające podanie skarżącemu liczby zidentyfikowanych dokumentów i powodów ich nieujawnienia, aby umożliwić mu złożenie świadomego wniosku o dokonanie przeglądu.

Konsekwentnie stoję na stanowisku, że przedstawienie wykazów zidentyfikowanych dokumentów jest kwestią dobrej administracji, ponieważ ułatwia wnioskodawcy zrozumienie decyzji instytucji i w razie potrzeby sformułowanie wniosku o ponowne zbadanie. W równoległym dochodzeniu [5] stwierdziłem, że systematyczna odmowa Fronteksu dostarczenia wykazów dokumentów, które uznaje on za wchodzące w zakres wniosków o publiczny dostęp do dokumentów, stanowiła niewłaściwe administrowanie, i zaleciłem, aby Frontex dostarczył takie wykazy. W maju 2024 r. Frontex poinformował mnie, że rozważy udostępnienie wnioskodawcom wykazów „w razie potrzeby” i „w poszczególnych przypadkach”, tak aby „w dalszym ciągu zwiększać zdolność wnioskodawców do skutecznego i świadomego składania odwołań”. W tym przypadku Frontex niestety sporządził swoją wstępną odpowiedź w sposób, który nie pozwolił skarżącemu zrozumieć charakteru dokumentów zidentyfikowanych przez Frontex. Decyzja potwierdzająca jest równie oszczędna w szczegółach dotyczących charakteru i treści dokumentów. Wykaz zidentyfikowanych dokumentów byłby wyraźnie niezbędny, aby skarżący mógł zrozumieć stanowisko Fronteksu. Trudno jest zatem zrozumieć, dlaczego lista dokumentów, która została przekazana mojemu zespołowi śledczemu, nie została udostępniona skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek o udzielenie dostępu.

W związku z powyższym proponuję następujące rozwiązanie w przedmiotowej sprawie:

Frontex powinien ponownie rozważyć swoje stanowisko w sprawie wniosku skarżącego w celu udzielenia jak najszerszego dostępu do spornych dokumentów.

Frontex powinien dostarczyć skarżącemu wykaz zidentyfikowanych dokumentów.

Byłbym wdzięczny za udzielenie odpowiedzi na mój wniosek w terminie dwóch miesięcy, tj. do dnia 20 grudnia 2024 r.

Na tym etapie wniosek dotyczący rozwiązania i towarzyszący mu załącznik mają charakter poufny. Mój zespół śledczy poinformował jednak skarżącego o moim zamiarze znalezienia rozwiązania w tej sprawie.^[6] Proszę zauważyć, że naszą zwyczajową praktyką jest przesyłanie skarżącemu kopii propozycji rozwiązania wraz z kopią odpowiedzi instytucji na nią po otrzymaniu tej odpowiedzi. Po zakończeniu dochodzenia opublikujemy również propozycję rozwiązania i odpowiedź Fronteksu na naszej stronie internetowej. W związku z tym zwracam się do Fronteksu o poinformowanie nas, czy jakiekolwiek informacje zawarte we wniosku dotyczącym rozwiązania lub w jego odpowiedzi nie powinny być udostępniane skarżącemu ^[7].

Z poważaniem,

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 28 października 2024 r.

Załącznik: Szczegółowa ocena dotycząca propozycji Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącej rozwiązania w sprawie 1259/2024/NH

Opis spornych dokumentów

76 spornych dokumentów to wiadomości e-mail wymieniane między czerwcem 2022 r. a wrześniem 2023 r. dotyczące projektu realizowanego przez Frontex w celu stworzenia zestawu narzędzi dla dzieci uczestniczących w operacjach powrotowych. Zestaw narzędzi składa się z sześciu dokumentów:

1. Mój przewodnik po powrocie (wersja dla dzieci)

2. Mój przewodnik po powrocie (wersja dla młodzieży)

3. Mój przewodnik po powrocie (wersja dla dzieci bez opieki)

4. Podręcznik dla rodziców i opiekunów

5. Książka aktywności (4-11 lat)

6. Podręcznik dla urzędników ds. migracji.

Ostateczna wersja dokumentów 1–5 wymienionych powyżej jest publikowana na stronie internetowej Urzędu Publikacji. Szósty dokument, „Podręcznik dla urzędników ds. migracji”, nie jest publicznie dostępny.

Wszystkie wiadomości e-mail dotyczą sporządzania dokumentów (z pomocą dwóch ekspertów zewnętrznych) oraz procesu przekazywania informacji zwrotnych, w ramach którego eksperci zewnętrzni i kilku pracowników Fronteksu przedstawili uwagi lub sugestie dotyczące dokumentów. Istnieje również co najmniej jedna wymiana e-maili między Fronteksem a holenderskim Ministerstwem Spraw Wewnętrznych.

Ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej (art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001)

Skarżąca wyjaśniła w ponownym wniosku, że nie jest zainteresowana otrzymaniem danych osobowych. Rzecznik uważa, że utajnianie danych osobowych nie stanowiłoby nieproporcjonalnego obciążenia administracyjnego dla Fronteksu.

Ochrona interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego (art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001)

Po zapoznaniu się z dokumentami Rzecznik nie jest przekonany, że Frontex może powołać się na wyjątek dotyczący publicznego dostępu, który dotyczy ochrony interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego, aby odmówić dostępu do 76 dokumentów w całości. Dokumenty te obejmują na przykład wymianę wiadomości e-mail, które zawierają informacje zwrotne na temat książki aktywności lub przewodnika po powrocie (wersja dla dzieci). Dokumenty te są skierowane do dzieci w wieku od 4 do 11 lat. Opinie i komentarze mają charakter redakcyjny, ponieważ odnoszą się do zmian estetycznych (zmiany rysunku, koloru itp.) lub do adaptacji skierowanych do konkretnej grupy docelowej. Trudno jest zrozumieć, w jaki sposób przekazane informacje zwrotne mogłyby dotyczyć informacji operacyjnych lub szczególnie chronionych, takich jak sposób działania straży granicznej podczas operacji powrotowych. Chociaż niektóre uwagi odnoszą się do praktycznych przykładów operacji powrotowych, opartych na doświadczeniach niektórych pracowników Fronteksu, nie oznacza to, że ich ujawnienie naruszyłoby interes publiczny w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego UE.

Wstępne wersje publikacji załączonych do niektórych wiadomości elektronicznych jedynie nieznacznie odbiegają od wersji ostatecznych, które są publicznie dostępne [8]. Trudno zatem przyjąć, że zawierają one jakiekolwiek informacje operacyjne lub szczególnie chronione.

Ochrona interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej (art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia 1049/2001)

Frontex podniósł w decyzji potwierdzającej, że sporne dokumenty zawierają szczegółowe informacje, w tym własność intelektualną, co miałoby wpływ na politykę Fronteksu w zakresie praw autorskich. Ujawnienie informacji ograniczyłoby również obecną i przyszłą zdolność Fronteksu do uczestnictwa w rynku.

Trudno jest zrozumieć, w jaki sposób ujawnienie dokumentów mogłoby wpłynąć na prawa autorskie Fronteksu lub jego prawa wynikające z własności intelektualnej. Projekt i zastrzeżone cechy dokumentów nie zmieniły się znacząco między fazą redakcyjną a ostateczną publikacją. Ponieważ dokumenty te są publicznie dostępne i zawierają standardowe zastrzeżenie dotyczące ochrony praw autorskich [9], trudno jest stwierdzić, w jaki sposób ujawnienie załączonych projektów publikacji naruszyłoby ochronę własności intelektualnej.

W swoich dodatkowych opiniach Frontex argumentował ponadto, że dokumenty te zawierają szczególnie chronione informacje zastrzeżone z ekonomicznego punktu widzenia, w tym informacje o trwających obecnie wysiłkach w zakresie publikacji, które w przypadku jednostronnego udostępnienia naruszałyby prawa własności osoby trzeciej świadczącej usługi. Ponadto zdolność Fronteksu do uczestnictwa w rynku, wynikająca z zasady wzajemnego zaufania między umawiającymi się stronami i ściśle z nią związana, zostałaby poważnie naruszona przez ujawnienie dokumentów zawierających informacje szczególne dla tego przedsiębiorstwa, które ujawniałyby wiedzę fachową i szczególną formę współpracy ze strony wykonawcy, którego usługi Frontex uzyskał. Takie ujawnienie miałoby szkodliwe skutki dla stanowiska Fronteksu w zakresie zawierania umów na podobne publikacje, w szczególności utrudniając pozycję Agencji w przyszłych negocjacjach dotyczących umów podobnego rodzaju.

Sporne dokumenty zawierają informacje zwrotne otrzymane od, po pierwsze, ekspertów zewnętrznych zatrudnionych w celu przygotowania spornych publikacji, a po drugie, pracowników Fronteksu. Niektóre uwagi zgłoszone przez ekspertów zewnętrznych, jeśli zostaną ujawnione, mogą ujawnić wiedzę fachową zapewnioną przez wykonawcę i potencjalnie naruszyć klimat zaufania między tymi ekspertami a Fronteksem. Jak jednak wspomniano powyżej, duża część uwag i informacji zwrotnych przekazanych przez ekspertów zewnętrznych wydaje się mieć charakter redakcyjny i nieistotny, a zatem nie jest objęta wyjątkiem dotyczącym interesu handlowego. W każdym razie wydaje się, że Frontex nie skonsultował się z odpowiednimi ekspertami w sprawie wniosku o publiczny dostęp, aby zrozumieć, czy ujawnienie dokumentów miałoby wpływ na ich interesy handlowe.

Ochrona procesu decyzyjnego Fronteksu (art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001)

Frontex argumentował w decyzji potwierdzającej, że ujawnienie przedmiotowych dokumentów poważnie naruszyłoby wewnętrzne procesy decyzyjne dotyczące obecnych i przyszłych działań Fronteksu i państw członkowskich. W szczególności ujawnienie dokumentów ujawniłoby stanowiska negocjacyjne zainteresowanych stron, co podważyłoby wzajemne zaufanie między wszystkimi uczestnikami.

Frontex stwierdził również, że publiczne ujawnienie żądanych dokumentów ujawniłoby kontrowersyjne opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach Fronteksu. Poszczególni autorzy fragmentów, jeśli zostaną ujawnieni, mogą zostać doprowadzeni do autocenzury.

W dodatkowych opiniach Frontex stwierdził, że „publiczne ujawnienie ograniczonych fragmentów żądanych dokumentów ujawniłoby kontrowersyjne stanowiska Wydziału ds. Powrotów i Biura Komunikacji Fronteksu, a także kadry kierowniczej wyższego szczebla Fronteksu, częściowo również wyraźnie odwołując się do współpracy z konsultantami, wykonawcami i państwami członkowskimi”. Frontex dodał, że udzielenie dostępu mogłoby mieć szkodliwy wpływ na trwające dyskusje i planowane rozpowszechnianie publikacji. Jako przykłady wymieniono obecne prace Wydziału ds. Powrotów nad publikacją/narzędziem dla młodzieży koncentrującymi się na ich dobrostanie emocjonalnym, które mają się odbyć pod koniec 2024 r., lub czasopismami dla młodzieży i dorosłych, w tym ćwiczeniami ukierunkowanymi na łagodzenie stresu, które mają się odbyć na początku 2025 r. Projekty obejmują porównywalne, w większości identyczne, zainteresowane strony.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem UE instytucje UE są co do zasady zobowiązane do udzielania wyjaśnień na temat tego, w jaki sposób dostęp do dokumentu mógłby faktycznie i konkretnie naruszyć chroniony interes ^[10]. Frontex nie przedstawił przekonujących wyjaśnień na temat tego, w jaki sposób ujawnienie wewnętrznych informacji zwrotnych zawartych w niektórych dokumentach faktycznie i konkretnie naruszyłoby wewnętrzny proces decyzyjny Fronteksu.

Z kontroli dokumentów wynika, że wkład lub informacje zwrotne przekazane przez pracowników Fronteksu na różnych etapach opracowywania publikacji nie są przez cały czas wrażliwe. Dotyczy to głównie zmian kosmetycznych lub wyraźniejszego pisania skierowanego do dzieci. Zdaniem Rzecznika informacje zwrotne mają bardzo standardowy charakter i nie różnią się od „zwykłych” sugestii, które pracownik UE przedstawiłby w odniesieniu do każdego rodzaju dokumentu komunikacyjnego poddawanego przeglądowi. Frontex nie wyjaśnił, dlaczego jego pracownicy, gdyby ich informacje zwrotne zostały podane do wiadomości publicznej, „praktykowaliby autocenzurę” i „przestaliby przedstawiać jakiekolwiek poglądy” w przyszłości. W każdym razie wszystkie dane osobowe pracowników Fronteksu zostałyby utajnione, a opinia publiczna nie byłaby w stanie dowiedzieć się, kto wygłosił konkretną uwagę.

W orzecznictwie UE uznano, że ochrona procesu decyzyjnego przed ukierunkowaną presją zewnętrzną może stanowić uzasadnioną podstawę ograniczenia dostępu do dokumentów. Podkreślił jednak również, że rzeczywistość takiej presji zewnętrznej „musi zostać ustalona z pewnością” oraz że „należy przedstawić dowody wykazujące, że istniało dające się racjonalnie przewidzieć ryzyko”, aby ta presja zewnętrzna miała istotny wpływ na przedmiotową decyzję ^[11]. Argument Fronteksu dotyczący presji zewnętrznej nie spełnia tych wymogów.

Fakt, że Frontex pracuje obecnie nad podobnymi publikacjami obejmującymi w przeważającej części te same osoby, nie zmienia tej oceny.

[1] Zgodnie z art. 2 ust. 10 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (rozporządzenie 2021/1163 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające przepisy i ogólne warunki regulujące wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich) dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/statute/en.

[2] Zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dostępnym pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[3] Określone odpowiednio w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze, art. 4 ust. 1 lit. b), art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001.

[4] Dostępne pod adresem: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d6ea7345-9297-11ee-8aa6-01aa75ed71a1/language-en (z wyjątkiem „Podręcznika dla urzędników ds. migracji”).

[5] Zob. moje zalecenie w sprawie odmowy dostarczenia przez Frontex wykazów dokumentów, które uznaje za wchodzące w zakres wniosków o publiczny dostęp do dokumentów (sprawa 1129/2023/OAM), dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124

[6] Zgodnie z art. 2 ust. 10 Statutu Rzecznika Praw Obywatelskich.

[7] Jeżeli chcą Państwo przedłożyć dokumenty lub informacje, które uważają Państwo za poufne i których nie należy ujawniać skarżącemu, proszę oznaczyć je jako „Poufne”. Zaszyfrowane wiadomości e-mail można wysyłać na naszą dedykowaną skrzynkę pocztową. Informacje i dokumenty tego rodzaju zostaną usunięte z akt Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wkrótce po zakończeniu dochodzenia.

[8] Z wyjątkiem „Podręcznika dla urzędników ds. migracji”.

[9] „© Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej, 2023.”

[10] Zob. wyrok Trybunału z dnia 21 lipca 2011 r., Królestwo Szwecji przeciwko Komisji Europejskiej i MyTravel Group plc, sprawa C-506/08 P, pkt 110, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08

[11] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 18 grudnia 2008 r., Pablo Muñiz przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, sprawa T‑144/05, pkt 86, dostępny pod adresem: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-144/05.