Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ^[1]

Kontekst skargi

1. W lipcu 2019 r., po wyborach europejskich, Komisja Europejska zwróciła się do rządów państw członkowskich UE, w tym Zjednoczonego Królestwa, o zaproponowanie kandydatów na stanowisko komisarza UE ^[2].

2. Ponieważ Zjednoczone Królestwo nie zgłosiło kandydata, w dniach 6 i 12 listopada 2019 r. Komisja wysłała do Zjednoczonego Królestwa dwa kolejne pisma, w których powtórzyła wniosek i przypomniała o wynikających z Traktatu UE obowiązkach Zjednoczonego Królestwa w zakresie przedstawienia kandydata.

3. W piśmie z dnia 13 listopada 2019 r. Zjednoczone Królestwo poinformowało o odmowie zgłoszenia kandydata. Władze Zjednoczonego Królestwa uznały, że nie są w stanie zaproponować kandydata na stanowisko komisarza UE, biorąc pod uwagę, że zwołano wybory powszechne ^[3].

4. W dniu 14 listopada 2019 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Zjednoczonemu Królestwu w związku z naruszeniem zobowiązań wynikających z Traktatu UE, nie proponując kandydata na stanowisko komisarza UE, i formalnie powiadomiła Zjednoczone Królestwo o swoim działaniu ^[4]. Zjednoczone Królestwo miało możliwość przedstawienia uwag do dnia 22 listopada 2019 r., ale nie odpowiedziało.

5. W dniach 17 i 26 listopada 2019 r. skarżący zwrócił się o publiczny dostęp ^[5] do korespondencji wymienianej między Komisją a Zjednoczonym Królestwem.

6. W dniu 10 grudnia 2019 r. Komisja odmówiła skarżącemu dostępu na tej podstawie, że ujawnienie informacji podważyłoby toczące się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Zjednoczonemu Królestwu.

7. W dniu 11 grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu swojej decyzji (złożył tzw. „wniosek potwierdzający”).

8. W dniu 4 lutego 2020 r. Komisja potwierdziła swoją pierwotną decyzję o odmowie dostępu do wszystkich czterech pism.

9. W dniu 13 kwietnia 2020 r. skarżący, niezadowolony z odmowy publicznego dostępu ze strony Komisji, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

10. Rzecznik wszczęła dochodzenie w sprawie stanowiska skarżącego, zgodnie z którym Komisja nie miała podstaw do odmowy publicznego dostępu do czterech pism, które wymieniła z władzami Zjednoczonego Królestwa w listopadzie 2019 r. Zwróciła się do Komisji o przedstawienie dalszych uwag dotyczących skargi (oprócz uwag już przekazanych skarżącemu), ale nie otrzymała żadnych uwag. W toku dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika zbadał dokumenty będące przedmiotem wniosku skarżącego o publiczny dostęp.

Przedstawione argumenty

11. Komisja stwierdziła, że sporne pisma dotyczyły toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Zjednoczonemu Królestwu. Ujawnienie dokumentów miałoby negatywny wpływ na dialog ze Zjednoczonym Królestwem w tym kontekście, który wymaga klimatu zaufania, i zmieniłoby ściśle dwustronny charakter postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

12. W decyzji potwierdzającej Komisja powtórzyła, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Zjednoczonemu Królestwu jest nadal w toku i że nie podjęła jeszcze decyzji w sprawie działań następczych. Komisja uznała zatem, że zastosowanie ma ogólne domniemanie nieujawniania i że ujawnienie pism „pozbawiłoby zasadniczo władze [Zjednoczonego Królestwa] ich uzasadnionych oczekiwań co do lojalnej współpracy ze strony [Komisji]”, co obejmuje gwarancję poufności.

13. Skarżący uznał, że istnieje interes publiczny w tym, aby wiedzieć, w jaki sposób Zjednoczone Królestwo odpowiedziało na wniosek Komisji o zaproponowanie kandydata na komisarza UE. Stwierdził również, że ubiega się o dostęp do przedmiotowych pism w celu ewentualnej kontroli sądowej w Zjednoczonym Królestwie.

14. Komisja argumentowała, że skarżący przedstawił bardzo ogólne uwagi, które nie wykazały nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, oraz że nie można uwzględnić interesów osobistych. Stwierdził on, że interesowi publicznemu w tej sprawie lepiej służy nieujawnianie żądanych pism, co zapewnia spokojne zakończenie dochodzenia w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

15. W swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący stwierdził, że rozumie, iż UE nie wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Biorąc pod uwagę, że w międzyczasie Zjednoczone Królestwo wystąpiło z UE, kwestia mianowania komisarza również nie ma już praktycznego znaczenia. Skarżący zakwestionował zatem, czy ujawnienie pism rzeczywiście zaszkodziłoby dialogowi między Komisją a Zjednoczonym Królestwem dotyczącemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

16. Co do zasady, gdy instytucje UE otrzymują wniosek o publiczny dostęp do dokumentów, muszą ocenić, na podstawie poszczególnych dokumentów, czy żądane dokumenty mogą zostać (w całości lub w części) udostępnione. Ocena ta musi być konkretna i indywidualna, odnosząca się do treści każdego dokumentu ^[6].

17. W tym przypadku Komisja powołała się na „ogólne domniemanie”, że publiczny dostęp do żądanych pism – jako zestawu dokumentów – naruszyłby cel jej dochodzeń w sprawie domniemanego naruszenia prawa UE przez Zjednoczone Królestwo. W związku z tym Komisja stwierdziła, że nie można udzielić dostępu do pism.

18. Rzecznik zauważa, że sądy UE rzeczywiście ustaliły, że ogólne domniemanie nieujawniania może mieć zastosowanie do dokumentów dotyczących dochodzeń w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Celem tego zwolnienia jest ochrona celu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czyli skłonienie danego państwa członkowskiego do przestrzegania prawa Unii, a tym samym położenie kresu naruszeniu ^[7]. To ogólne domniemanie może zostać obalone na przykład wtedy, gdy można wykazać, że dany dokument nie jest objęty ogólnym domniemaniem lub gdy za ujawnieniem dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny ^[8].

19. Z krótkiego terminu, w którym Komisja przekazała Zjednoczonemu Królestwu swoje stanowisko przy wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i który uzasadniła faktem, że „następna Komisja musi jak najszybciej rozpocząć urzędowanie”, jasno wynika, że celem tego dochodzenia było skłonienie Zjednoczonego Królestwa do pilnego wyznaczenia kandydata na komisarza.

20. Rzecznik zauważa, że Zjednoczone Królestwo nie odpowiedziało na wezwanie Komisji do przedstawienia uwag ani nie wyznaczyło kandydata. W związku z tym nowa Komisja objęła urząd pomimo braku brytyjskiego kandydata na komisarza UE w grudniu 2019 r.

21. Zjednoczone Królestwo wystąpiło z Unii Europejskiej 31 stycznia 2020 r. Od tego dnia nie była już uprawniona do mianowania komisarza.

22. Decyzja potwierdzająca została wydana w dniu 4 lutego 2020 r.

23. W świetle tego harmonogramu Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie któregokolwiek z czterech żądanych pism zagroziłoby celowi dochodzenia w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zostaje obalone. Cel tego dochodzenia nie mógł już zostać osiągnięty do czasu wydania przez Komisję ostatecznej decyzji w sprawie wniosków skarżącego o publiczny dostęp. Do tego czasu wymóg, aby Wielka Brytania nominowała kandydata na komisarza UE, nie miał już zastosowania. Wynika z tego, że cel postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie mógł zostać wówczas naruszony.

24. Rzecznik Praw Obywatelskich jest również zdania, że ujawnienie wymiany korespondencji, do której skarżący zwraca się o dostęp, leży w interesie publicznym, biorąc pod uwagę przedmiot i utrzymujący się interes publiczny w procesie wystąpienia i jego konsekwencje.

25. Rzecznik proponuje zatem, aby Komisja udzieliła jak najszerszego publicznego dostępu do czterech przedmiotowych pism. Rzecznik uważa, że pisma mogłyby zostać zwolnione w całości bez ryzyka szkody, której wyjątek ma zapobiec.

Propozycja rozwiązania

Na podstawie powyższych ustaleń Rzecznik proponuje, aby Komisja wydała cztery przedmiotowe pisma z uwzględnieniem zmienionych okoliczności.

Emily O'Reilly

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, 


Strasburg, 10/06/2020 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Pismo nowo wybranej przewodniczącej Komisji Ursuli von der Leyen do premiera Zjednoczonego Królestwa z dnia 19 lipca 2019 r. zostało udostępnione skarżącemu wraz z utajnieniem danych osobowych dopiero po złożeniu wniosku o publiczny dostęp (GestDem 2019/5274).

[3] Zob. komunikat prasowy Komisji z dnia 14 listopada 2019 r., dostępny pod adresem: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/EN/IP_19_6286.

[4] Tamże.

[5] Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[6] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 13 kwietnia 2005 r., Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, T-2/03, pkt 69 i nast., dostępny pod adresem: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=59073.

[7] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 12 września 2007 r., API przeciwko Komisji, sprawa T-36/04, pkt 133, dostępny pod adresem: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62795&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5192941.

[8] Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, sprawy połączone C-514/11 P i C-605/11 P, ECLI:EU:C:2013:738, pkt 66 i 67, dostępny na stronie http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8657860.