Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy prawa publicznego dostępu do dokumentów oraz wyjątków od tego prawa zawartych w rozporządzeniu 1049/2001. Przedmiotowe dokumenty dotyczą postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prowadzonych przez Komisję Europejską przeciwko niektórym państwom członkowskim.

2. Skarżący jest niemieckim doktorantem. W dniu 22 lutego 2009 r. zwrócił się on do Komisji Europejskiej z wnioskiem o dostęp do niektórych dokumentów dotyczących szeregu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które były wówczas w toku przed Trybunałem Sprawiedliwości [2]. Główną kwestią podniesioną w tych sprawach było to, czy państwo członkowskie mogło zgodnie z prawem powołać się na art. 296 Traktatu WE [3] w celu uzasadnienia odmowy uiszczenia należności celnych od przywozu uzbrojenia i towarów podwójnego zastosowania ze względu na to, że pobranie takich należności zagroziłoby podstawowym interesom bezpieczeństwa tego państwa członkowskiego.

3. Wniosek skarżącego dotyczył zasadniczo korespondencji między Komisją a zainteresowanymi państwami członkowskimi w wyżej wymienionych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w szczególności wezwań do usunięcia uchybienia i uzasadnionych opinii, a także dokumentów złożonych przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości.

4. W dniu 26 lutego 2009 r. Komisja odmówiła dostępu do żądanych dokumentów.

5. W dniu 2 marca 2009 r. skarżący złożył ponowny wniosek o udzielenie dostępu.

6. W dniu 6 maja 2009 r. skarżący złożył skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich (skarga 1205/2009/BEH). W swojej skardze zasadniczo twierdził, że (i) Komisja nie rozpatrzyła jego ponownego wniosku o udzielenie dostępu w terminach przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001; oraz (ii) że decyzja w sprawie jego pierwotnego wniosku była niezgodna z prawem. Stwierdził, że Komisja powinna szybko rozpatrzyć jego ponowny wniosek.

7. W dniu 14 maja 2009 r. skarżący poinformował służby Rzecznika Praw Obywatelskich, że w tym dniu Komisja podjęła decyzję w sprawie jego ponownego wniosku. Skarżący zauważył, że Komisja przeprosiła za opóźnienie w rozpatrzeniu jego ponownego wniosku i przedstawiła wyczerpujące i zrozumiałe powody swojej decyzji o odmowie dostępu. Chociaż uznał on, że powody przedstawione przez Komisję nie są całkowicie przekonujące, stwierdził, że uważa za użyteczne oczekiwanie na wydanie przez Trybunał Sprawiedliwości wyroków w wyżej wymienionych sprawach przed złożeniem nowego wniosku o udzielenie dostępu.

8. Biorąc pod uwagę, że skarżący wycofał sprawę, Rzecznik zamknęła skargę 1205/2009/BEH w dniu 28 maja 2009 r.

9. W dniu 15 grudnia 2009 r., po wydaniu przez Trybunał Sprawiedliwości wyroków we wspomnianych sprawach dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, skarżący złożył do Komisji nowy wniosek o dostęp do wyżej wymienionych dokumentów.

10. W dniu 4 stycznia 2010 r. Komisja potwierdziła otrzymanie skargi i zwróciła się do skarżącego o sprecyzowanie jego wniosku w odniesieniu do dokumentów nim objętych. Skarżący przedstawił swój wniosek w dniu 5 stycznia 2010 r.

11. Odnosząc się do dużej ilości żądanych dokumentów i wątpliwości co do tego, czy wyroki Trybunału Sprawiedliwości rzeczywiście zakończyły przedmiotowe postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w dniu 14 stycznia 2010 r. Komisja zwróciła się do skarżącego o ograniczenie jego wniosku do jednego z postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu ułatwienia jej pracy.

12. Tego samego dnia skarżący wyraził zgodę na podejście Komisji i zwrócił się do niej o rozpoczęcie rozpatrywania jego wniosku dotyczącego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do Niemiec (sprawa C-372/05).

13. W dniu 22 stycznia 2010 r. Komisja poinformowała skarżącego, że jego wniosek dotyczył kwestii zasadniczej, w którą zaangażowane były różne dyrekcje generalne Komisji. W związku z tym Komisja przedłużyła termin rozpatrzenia wniosku o 15 dni roboczych.

14. W dniu 15 lutego 2010 r. Komisja odmówiła dostępu do żądanych dokumentów.

15. W dniu 22 lutego 2010 r. skarżący złożył ponowny wniosek o udzielenie dostępu.

16. W dniu 23 lutego 2010 r. Komisja potwierdziła otrzymanie ponownego wniosku skarżącego.

17. W dniu 16 marca 2010 r. Komisja poinformowała skarżącego, że ze względu na trwające konsultacje wewnętrzne termin rozpatrzenia jego ponownego wniosku należy przedłużyć o 15 dni roboczych.

18. W dniu 9 kwietnia 2010 r. Komisja poinformowała skarżącego, że jej wewnętrzne konsultacje nie zostały jeszcze zakończone. Komisja wyraziła ubolewanie, że w związku z tym nie jest w stanie wydać decyzji w sprawie jego ponownego wniosku i poinformowała go o prawach przysługujących mu na mocy art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 [4].

19. W dniu 29 kwietnia 2010 r. skarżący zwrócił się do Komisji z pytaniem o stan rzeczy.

20. W dniu 17 maja 2010 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich i złożył niniejszą skargę.

21. W dniu 10 czerwca 2010 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nadal rozpatruje jego ponowny wniosek o udzielenie dostępu. Stwierdził ponadto, że ze względu na złożoność sprawy i liczbę odnośnych dokumentów nie był jeszcze w stanie udzielić mu ostatecznej odpowiedzi i przeprosił za opóźnienie. W e-mailu do służb Rzecznika w tym samym dniu skarżący oświadczył, że chce podtrzymać skargę, biorąc pod uwagę, że e-mail Komisji nie zawiera decyzji w sprawie jego ponownego wniosku i nie może uzasadnić faktu, że Komisja znacznie przekroczyła terminy przewidziane w rozporządzeniu 1049/2001.

Przedmiot dochodzenia

22. W swojej skardze skarżący przedstawił następujące zarzuty i zarzuty:

Zarzuty

Komisja nie rozpatrzyła jego ponownego wniosku o dostęp do wyżej wymienionych dokumentów w terminach przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001.

Decyzja Komisji w sprawie jego wniosku o udzielenie dostępu jest niezgodna z prawem.

Roszczenie

Uwzględniając argumenty przedstawione w ponownym wniosku o udzielenie dostępu, Komisja powinna szybko rozpatrzyć ponowny wniosek i udzielić dostępu do odnośnych dokumentów.

W przedmiocie dochodzenia

23. Skarga została przekazana przewodniczącemu Komisji do zaopiniowania. Komisja przedstawiła swoją opinię w dniu 22 grudnia 2010 r. Opinia ta została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do opinii Komisji.

24. Po przeanalizowaniu opinii Komisji Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że potrzebuje dalszych informacji, aby zająć się tą sprawą. W związku z tym w dniu 7 czerwca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o umożliwienie jego służbom wglądu do akt skarżącego. Kontrola miała miejsce w dniu 13 lipca 2011 r. Kopia sprawozdania z tej kontroli została przesłana Komisji, a kolejna kopia została przesłana skarżącemu w celu przedstawienia uwag.

25. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do sprawozdania z kontroli. W dniu 22 listopada 2011 r. poinformował jednak służby Rzecznika Praw Obywatelskich, że Komisja nadal nie podjęła decyzji w sprawie jego ponownego wniosku o udzielenie dostępu.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Terminowość rozpatrywania przez Komisję wniosku o dostęp

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

26. Skarżący twierdził, że Komisja nie rozpatrzyła jego ponownego wniosku o dostęp do wyżej wymienionych dokumentów w terminach przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001.

27. W swojej opinii Komisja zasadniczo wskazała, że nie odpowiedziała jeszcze na ponowny wniosek skarżącego o udzielenie dostępu z dnia 22 lutego 2010 r. Wynikało to z dużej liczby związanych z tym dokumentów, różnych zmian w zakresie wniosków skarżącego oraz braku tłumaczeń znacznej liczby dokumentów. W związku z tym Komisja musiała przeprowadzić szczególnie dokładną kontrolę odnośnych dokumentów. Komisja stwierdziła również, że jej ocena została zakończona i przeprosiła za niedotrzymanie odpowiedniego terminu.

28. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag.

Wyniki kontroli akt przez służby Rzecznika Praw Obywatelskich

29. Kontrola wykazała, że do lipca 2010 r. Komisja zidentyfikowała dokumenty, które uznała za objęte (faktycznie lub potencjalnie) wnioskami skarżącego o udzielenie dostępu. W tym względzie służby Komisji wskazały, że do lipca 2010 r. Komisja miała jaśniejsze pojęcie o wnioskach skarżącego, podczas gdy do dnia kontroli pozostawały wątpliwości co do dokładnego zakresu wniosków skarżącego.

30. Kontrola wykazała ponadto, że w maju/czerwcu 2010 r. służby Komisji omawiały projekt decyzji w sprawie ponownego wniosku skarżącego o udzielenie dostępu. Po tej dacie nie znaleziono żadnych pisemnych protokołów z dyskusji na temat projektu decyzji. Kontrola wykazała jednak, że w kwietniu 2011 r., na wniosek Sekretariatu Generalnego Komisji, Dyrekcja Generalna ds. Budżetu przedstawiła aktualne informacje na temat przestrzegania przez zainteresowane państwa członkowskie odpowiednich wyroków Trybunału Sprawiedliwości wydanych w dniu 15 grudnia 2009 r. Podczas kontroli służby Komisji podkreśliły, że rozpatrywanie ponownego wniosku skarżącego jest w toku i że kwestia przyznania dostępu jest związana z kwestią przestrzegania przez zainteresowane państwa członkowskie wyroków wydanych przez Trybunał Sprawiedliwości. Kiedy przedstawiciele Rzecznika zapytali, dlaczego Komisja nie poinformowała o tym skarżącego, poza stwierdzeniem, że jego stanowisko jest znane skarżącemu, służby Komisji stwierdziły, że po dochodzeniu przez Rzecznika w sprawie skargi korespondencja Komisji ze skarżącym będzie przekazywana za pośrednictwem Rzecznika.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

31. Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia 1049/2001 ponowny wniosek o dostęp do dokumentów jest rozpatrywany niezwłocznie. W ciągu 15 dni roboczych od zarejestrowania wniosku zainteresowana instytucja udziela dostępu do żądanych dokumentów lub podaje powody odmowy udzielenia dostępu. W wyjątkowych przypadkach termin rozpatrzenia ponownego wniosku może zostać przedłużony o 15 dni roboczych (art. 8 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001).

32. Do celów analizy Rzecznika Praw Obywatelskich przydatne wydaje się podsumowanie działań podjętych przez Komisję w związku z ponownym wnioskiem skarżącego, który złożył w dniu 22 lutego 2010 r.:

• Komisja potwierdziła odbiór w dniu 23 lutego 2010 r.
• W dniu 16 marca 2010 r. Komisja poinformowała skarżącego o przedłużeniu terminu o 15 dni roboczych.
• W dniu 9 kwietnia 2010 r. Komisja poinformowała skarżącego, że nie była jeszcze w stanie zakończyć swojej oceny. Komisja powtórzyła to stanowisko w wiadomości e-mail do skarżącego z dnia 10 czerwca 2010 r.
• W swojej opinii z dnia 22 grudnia 2010 r. oraz podczas kontroli akt w lipcu 2011 r. Komisja wyjaśniła, że rozpatrywanie ponownego wniosku skarżącego jest w toku.

33. Według skarżącego Komisja nadal nie podjęła decyzji w sprawie jego ponownego wniosku o udzielenie dostępu.

34. W świetle powyższej sekwencji zdarzeń nie ma wątpliwości, że Komisja nie dotrzymała terminu rozpatrzenia ponownego wniosku skarżącego. Przedłużony termin rozpatrzenia ponownego wniosku skarżącego upłynął w dniu 9 kwietnia 2010 r. Wynika z tego, że od złożenia przez skarżącego ponownego wniosku upłynęły prawie 22 miesiące, a Komisja nie podjęła decyzji. Niepowodzenie Komisji ma zatem szczególnie rażący charakter.

35. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że w toku dochodzenia Komisja wskazała szereg okoliczności w celu wyjaśnienia lub ewentualnego uzasadnienia opóźnienia w rozpatrzeniu ponownego wniosku skarżącego. W związku z tym (i) odniósł się do potrzeby przeprowadzenia szczególnie dogłębnej analizy; (ii) wskazał, że jego komunikacja ze skarżącym będzie musiała zostać uznana za przekazaną za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelskich; oraz (iii) przeprosił.

W odniesieniu do konieczności przeprowadzenia szczególnie dogłębnej analizy

36. Komisja argumentowała, że ze względu na dużą liczbę odnośnych dokumentów, różne zmiany w zakresie wniosków skarżącego oraz brak tłumaczeń wielu dokumentów musiała przeprowadzić szczególnie dokładną kontrolę odpowiednich akt.

37. Na podstawie kontroli wydaje się jasne, że do lipca 2010 r. Komisja zidentyfikowała dokumenty, które jej zdaniem są objęte – faktycznie lub potencjalnie – wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu. Należy również zauważyć, że Komisja w swojej decyzji w sprawie pierwotnego wniosku skarżącego o udzielenie dostępu załączyła wykaz około 65 dokumentów, które uznała za objęte wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu. Przedstawiciele Komisji podczas kontroli stwierdzili, że wykaz ten nie jest wyczerpujący. Jednakże, zgodnie z wiedzą Rzecznika, skarżący nigdy nie zakwestionował tej listy. Wynika z tego, że stanowisko Komisji co do wymogu przeprowadzenia szczególnie dogłębnej analizy nie jest przekonujące i w każdym razie nie może uwzględniać czasu, jaki upłynął od złożenia przez skarżącego ponownego wniosku. W tym kontekście należy również przypomnieć, że w maju/czerwcu 2010 r. Komisja omawiała już projekt odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego o udzielenie dostępu i w związku z tym najwyraźniej uznała się za gotową do podjęcia decyzji. Ponadto Rzecznik przypomina, że przy rozpatrywaniu pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu Komisja zwróciła się początkowo do skarżącego o ograniczenie jego wniosku tylko do jednego z postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Skarżący zgodził się na takie podejście.

38. W każdym razie nie zmienia to faktu, że art. 8 rozporządzenia 1049/2001 przewiduje wiążące terminy, z których Komisja nie mogła oczywiście zrezygnować. W rzeczywistości art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 wyraźnie odnosi się do wyjątkowych przypadków, na przykład gdy ponowny wniosek dotyczy bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów. W takich przypadkach termin rozpatrzenia ponownego wniosku może zostać przedłużony o 15 dni roboczych, a Komisja, powołując się na art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1049/2011, faktycznie przedłużyła termin w przypadku skarżącego. Rozporządzenie 1049/2001 nie daje jednak instytucji prawa do przedłużenia terminu o inny czas, nie mówiąc już o opóźnieniu jej decyzji do nieokreślonej daty w przyszłości.

39. Prawdą jest, że zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 dana instytucja może nieformalnie porozumiewać się z wnioskodawcą w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania w przypadku wniosku dotyczącego bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów. Należy jednak zauważyć, że chociaż Komisja nie powołała się wyraźnie na art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001, początkowo zwróciła się do skarżącego o ograniczenie jego wniosku do jednego z postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, aby ułatwić jej pracę. Skarżący zaakceptował ten wniosek, chociaż Komisja nie podjęła następnie odpowiednich działań. Rozpatrując ponowny wniosek skarżącego, Komisja nie przyjęła jednak podobnego podejścia. Co więcej, Komisja, od momentu wysłania wiadomości e-mail z dnia 10 czerwca 2010 r., nie poinformowała skarżącego, że jego ocena jest w toku, a tym bardziej nie przedstawiła mu ram czasowych, w których jego ocena zostanie zakończona. W tym kontekście tym bardziej zaskakujące jest to, że Komisja wydaje się być zdania, iż nadal istnieją wątpliwości co do zakresu wniosku skarżącego o udzielenie dostępu. Gdyby rzeczywiście tak było, byłoby logiczne, aby Komisja skonsultowała się w tym względzie ze skarżącym.

W odniesieniu do roli Rzecznika Praw Obywatelskich

40. W trakcie kontroli akt sprawy przedstawiciele Komisji stwierdzili, że po zbadaniu skargi przez Rzecznika jego korespondencja ze skarżącym będzie przekazywana za pośrednictwem Rzecznika. Rzecznik zauważa, że już podczas kontroli jego przedstawiciele wyjaśnili, że argument ten opiera się na błędnym przekonaniu. Fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich wszczyna dochodzenie w sprawie skargi dotyczącej nieudzielenia odpowiedzi na ponowny wniosek w terminach przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001, nie zwalnia Komisji z wynikającego z tego rozporządzenia bieżącego obowiązku udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi. Rzecznik zdecydowanie odrzuca zatem argument Komisji. Oczywiście Rzecznik byłby wdzięczny, gdyby Komisja, odpowiadając na ponowny wniosek w trakcie dochodzenia, skopiowała swoją odpowiedź do Rzecznika.

W odniesieniu do przeprosin

41. Rzecznik zauważa, że w swojej opinii Komisja przeprosiła za niedotrzymanie odpowiedniego terminu. Opinia Komisji pochodzi z dnia 22 grudnia 2010 r. Wynika z tego, że przeprosiny Komisji nie mogły zaradzić uporczywemu brakowi terminowej decyzji Komisji w sprawie ponownego wniosku skarżącego. Należy ponadto zauważyć, że co do zasady przeprosiny mogą zaradzić przypadkowi niewłaściwego administrowania tylko wtedy, gdy instytucja podejmie jednocześnie odpowiednie środki w celu wyeliminowania tego przypadku niewłaściwego administrowania. W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca.

Wnioski

42. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że Komisja w sposób oczywisty nie podjęła decyzji w sprawie ponownego wniosku w terminach określonych w rozporządzeniu 1049/2001 lub w jakimkolwiek rozsądnym terminie. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania. W związku z tym składający petycję przedstawia poniżej odpowiedni projekt zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

B. Odmowa udzielenia dostępu przez Komisję

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

43. W swojej decyzji w sprawie pierwotnego wniosku skarżącego o udzielenie dostępu Komisja uzasadniła, że ujawnienie na tym etapie poważnie naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia i audytu (art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001), a także interesu publicznego w odniesieniu do interesów finansowych Unii (art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001).

44. Na poparcie swojej decyzji Komisja zasadniczo uzasadniła, że zgodnie z orzecznictwem Sądu poufność w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego musi zostać zachowana do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości orzeczenia w przedmiocie zarzucanego uchybienia. Komisja uznała, że nie oznacza to jednak, że wspomniany wyjątek automatycznie przestanie obowiązywać po wydaniu wyroku. W tym kontekście Komisja argumentowała, że przedwczesne ujawnienie istotnych dokumentów zagroziłoby gotowości państw członkowskich do pełnej współpracy z Komisją przy wykonywaniu wyroków wydanych przez Trybunał Sprawiedliwości. Komisja odniosła się również do bardzo delikatnego charakteru postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w trakcie których wszystkie państwa członkowskie powołały się na art. 346 TFUE, aby uzasadnić odmowę obliczenia, ustalenia i przekazania Komisji kwoty zasobów własnych związanych z należnościami celnymi za przywóz uzbrojenia i towarów podwójnego zastosowania. Biorąc pod uwagę, że w grę wchodzą ważne kwestie bezpieczeństwa, państwa członkowskie jedynie z wahaniem przekazały istotne informacje, w tym Trybunałowi Sprawiedliwości. Istniało zatem bardzo realne niebezpieczeństwo, że ujawnienie istotnych dokumentów mogłoby zagrozić gotowości państw członkowskich do zastosowania się do wyroków, a tym samym roli Komisji jako strażniczki traktatów. Ponadto Komisja argumentowała, że wszelkie dodatkowe opóźnienia w płatnościach odpowiednich kwot przez państwa członkowskie byłyby sprzeczne z interesami finansowymi Unii.

45. W kontekście stanowiska zajętego w decyzji Komisji w sprawie jego pierwotnego wniosku skarżący twierdził, że decyzja Komisji w sprawie jego wniosku o udzielenie dostępu jest niezgodna z prawem. Na poparcie swojego zarzutu skarżący przedstawił zasadniczo następujące argumenty:

• Z orzecznictwa Sądu [5] wynika, że dokumenty Komisji dotyczące spraw sądowych muszą zostać ujawnione najpóźniej w momencie wydania wyroku przez Trybunał. Odmowa dostępu po tej dacie nie byłaby zgodna z uzasadnieniem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001;
• Fakt, że kontakty i negocjacje między Komisją a państwami członkowskimi były nadal w toku, nie mógł podważyć orzecznictwa Sądu. W każdym razie Komisja nie ustaliła, w jaki sposób ujawnienie mogłoby zagrozić gotowości państw członkowskich do pełnej współpracy z Komisją przy wykonywaniu wyroków. Przypomniał również, że jego wniosek o udzielenie dostępu dotyczył jedynie aspektów prawnych spornych dokumentów. Biorąc pod uwagę, że Sąd ostatecznie rozstrzygnął kwestię stosowania art. 346 TFUE i w ten sposób potwierdził rozumowanie Komisji, ujawnienie stanowiska Komisji na etapie poprzedzającym wniesienie skargi i na etapie postępowania sądowego nie mogło w żaden sposób wpłynąć na gotowość państw członkowskich do współpracy. Ponadto Trybunał wyraźnie odrzucił powoływanie się przez państwa członkowskie na podstawowe interesy bezpieczeństwa zgodnie z art. 346 TFUE. Z wyroków Trybunału wynikało zatem, że podstawowe interesy państw członkowskich w zakresie bezpieczeństwa nie są zagrożone i że argumenty Komisji również nie mogą dotyczyć tych interesów;
• Odnotowując, że w swojej decyzji w sprawie pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu Komisja stwierdziła, że „na tym etapie” dostępu nie można było udzielić, było to niejasne i zależało wyłącznie od oceny Komisji, w którym momencie można było udzielić dostępu. To z kolei mogłoby pozbawić prawa dostępu do dokumentów. Z drugiej strony Komisja mogłaby w razie potrzeby wszcząć nowe postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, gdyby zainteresowane państwa członkowskie rzeczywiście odmówiły współpracy;
• W swojej decyzji o odmowie dostępu Komisja odniosła się do analogicznej sprawy przeciwko Portugalii toczącej się przed Trybunałem Sprawiedliwości (sprawa C-38/06). Biorąc pod uwagę, że zgodnie ze swoim harmonogramem Trybunał wyda wyrok w okresie, w którym Komisja będzie rozpatrywać jego ponowny wniosek, sprawa ta nie może uzasadniać odmowy dostępu.

46. W swojej opinii Komisja podkreśliła bardzo delikatny charakter przedmiotowych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a także potrzebę ochrony interesów finansowych UE. Komisja wyjaśniła, że większość zainteresowanych państw członkowskich jest w trakcie wykonywania wyroków Trybunału. Zaproponowałby zamknięcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego niezwłocznie po zapłaceniu należnych kwot przez zainteresowane państwa członkowskie, co zakończyłoby spór prawny trwający ponad trzydzieści lat. Aby zapewnić szybkie i pełne wykonanie wyroków, Komisja musi przede wszystkim chronić atmosferę wzajemnego zaufania.

47. Komisja stwierdziła następnie, że w odniesieniu do dokumentów związanych z postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w przypadku których podjęto działania następcze wraz z zainteresowanymi państwami członkowskimi, należało odmówić dostępu, mimo że Trybunał Sprawiedliwości wydał już wyroki w powiązanych sprawach dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W odniesieniu do dokumentów dotyczących państw członkowskich, w przypadku których nie ma nierozstrzygniętych kwestii, Komisja wskazała, że nadal analizuje swoje stanowisko.

Wyniki kontroli akt przez służby Rzecznika Praw Obywatelskich

48. Kontrola akt Komisji wykazała, że istnieją dwie kategorie dokumentów, które są objęte wnioskami skarżącego o dostęp. Kategorie te obejmują (i) dokumenty Komisji dotyczące postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które były przedmiotem spraw przed Trybunałem Sprawiedliwości; oraz (ii) dokumentów Komisji dotyczących prowadzonych przez nią dochodzeń w sprawie podejrzewanych naruszeń, które nie były przedmiotem spraw sądowych. W dniu 11 czerwca 2010 r. DG ds. Podatków i Unii Celnej Komisji ujawniła skarżącemu szereg dokumentów, które obejmowały cztery dokumenty dotyczące pierwszej kategorii dokumentów, tj. pisma Komisji poprzedzające wniesienie skargi oraz uzasadnione opinie w sprawach C-387/05 i C-461/05.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

49. Rzecznik rozumie, że wszystkie sprawy sądowe, których dotyczy wniosek skarżącego o dostęp, zostały już zamknięte.

50. W swojej opinii Komisja dokonała rozróżnienia między (i) dokumentami dotyczącymi spraw, w odniesieniu do których prowadzone są działania następcze z zainteresowanymi państwami członkowskimi, a (ii) dokumentami dotyczącymi spraw, w odniesieniu do których nie ma nierozstrzygniętych kwestii. W odniesieniu do pierwszej kategorii dokumentów Komisja wskazała, że nie mogą one zostać ujawnione „dopóki sprawy nie zostaną ostatecznie rozstrzygnięte”. W odniesieniu do tej ostatniej kategorii spraw Komisja nadal badała swoje stanowisko.

51. Rzecznik zauważa, że Komisja oparła swoją odmowę na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 (ochrona celu kontroli, dochodzenia i audytu) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 (polityka finansowa, pieniężna lub gospodarcza Wspólnoty lub państwa członkowskiego).

52. Rzecznik zauważa ponadto, że Komisja podkreśliła „wyjątkowy charakter tych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”, a także ich bardzo delikatny charakter. W tym względzie przypomina, że system ustanowiony rozporządzeniem 1049/2001 opiera się na ogólnym prawie dostępu do dokumentów, przewidując jednocześnie szczególne wyjątki od tej zasady. Wynika z tego, że o ile nie jest objęty jednym z tych wyjątków, ani wyjątkowy charakter, ani wysoce wrażliwy charakter jako taki nie mogą uzasadniać odmowy dostępu. W każdym razie Rzecznik rozumie, że Komisja wywodzi wrażliwość sprawy również z faktu, że zainteresowane państwa członkowskie powołały się w toku postępowania sądowego na art. 346 TFUE. Należy jednak zauważyć, że w wyrokach dotyczących postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał uznał, że art. 346 TFUE nie ma zastosowania.

53. W dalszej części Rzecznik zbada, czy Komisja przedstawiła zadowalające wyjaśnienie swojego stanowiska.

Ochrona celu inspekcji, dochodzeń i audytów

54. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

55. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów Unii wyjątki od ogólnego prawa dostępu do dokumentów należy interpretować i stosować ściśle [6]. Sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego przez wyjątek, nie może sama w sobie uzasadniać zastosowania tego wyjątku. W związku z tym, zanim dana instytucja zgodnie z prawem powoła się na wyjątek, jest ona zobowiązana do oceny (i) czy dostęp do dokumentu stanowiłby konkretne i faktyczne naruszenie chronionego interesu oraz (ii) czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem. Ocena ta musi wynikać z powodów leżących u podstaw decyzji [7].

56. Rzecznik przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości należy przyjąć ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie pism procesowych złożonych przez instytucję w postępowaniu sądowym naruszyłoby ochronę tego postępowania w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, podczas gdy postępowanie to pozostaje w toku [8]. Jednakże po zamknięciu danego postępowania orzeczeniem Trybunału nie można już domniemywać, że ujawnienie pism procesowych naruszyłoby działalność orzeczniczą Trybunału, ponieważ działalność ta kończy się wraz z zakończeniem postępowania [9].

57. Rzecznik zauważa, że Komisja uznała znaczenie wyżej wymienionego orzecznictwa dla przedmiotowej sprawy, ale stwierdziła również, że wyjątek, na który się powołała, nie przestanie automatycznie obowiązywać po wydaniu wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości. W tym względzie Komisja argumentowała, że ujawnienie żądanych dokumentów zagroziłoby gotowości państw członkowskich do pełnej współpracy z nią przy wykonywaniu wyroków wydanych przez Trybunał Sprawiedliwości.

58. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że sam fakt, iż podejmowane przez Komisję próby wykonania wyroków są w toku, nie uprawnia jej jeszcze do powołania się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. W tym kontekście Rzecznik przypomina, że po stwierdzeniu przez Trybunał, iż państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy Traktatu, zainteresowane państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia środków w celu wykonania wyroków. Obowiązek ten nie zależy jednak od wyniku trwających negocjacji z Komisją [10].

59. Strony nie kwestionują, że dokumenty, do których skarżący wniósł o dostęp, zostały przedstawione w toku i do celów postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko zainteresowanym państwom członkowskim. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego kończy się z chwilą wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości [11]. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyroki we wszystkich sprawach, których dotyczy wniosek skarżącego o udzielenie dostępu. W świetle tych okoliczności Komisja nie mogła skutecznie rozszerzyć tajemnicy żądanych dokumentów poza datę wydania wyroku, powołując się na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. Nie ma wątpliwości, że Komisja mogłaby w razie potrzeby wszcząć kolejne postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko któremukolwiek z zainteresowanych państw członkowskich, zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE [12]. Jednakże powiązanie kwestii udzielenia dostępu z ewentualną decyzją w sprawie dalszych działań, które ma podjąć Komisja, uzależniłoby dostęp do dokumentów od niepewnych przyszłych zdarzeń, co byłoby trudne do pogodzenia z celem, jakim jest zagwarantowanie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów pochodzących od instytucji [13].

60. Nawet gdyby przyjąć, że Komisja mogła powołać się na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 po wydaniu wyroku przez Trybunał, Rzecznik uważa, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób ujawnienie konkretnie i faktycznie naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia i audytu. W tym kontekście należy zauważyć, że treść stanowiska Komisji wynika z wyroków wydanych przez Trybunał. Ponadto stanowisko Komisji wydaje się wynikać ze sprawozdań z przesłuchań w odnośnych sprawach. Ponadto Komisja ujawniła już pisma Komisji przed podjęciem działań i uzasadnione opinie w sprawach C-387/05 i C-461/05.

61. Wynika z tego, że Komisja, opierając się na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, nie przedstawiła zadowalającego wyjaśnienia odmowy udzielenia dostępu do dokumentów dotyczących spraw, w odniesieniu do których podjęto działania następcze w stosunku do zainteresowanych państw członkowskich. Podobnie odnośny wyjątek nie wydaje się uzasadniać odmowy udzielenia dostępu do (ii) dokumentów dotyczących spraw, w których nie ma nierozstrzygniętych kwestii.

Interes publiczny w odniesieniu do interesów finansowych Unii

62. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę „polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej Wspólnoty lub państwa członkowskiego”.

63. Rzecznik zauważa, że w swojej decyzji w sprawie pierwotnego wniosku skarżącego o udzielenie dostępu Komisja oparła się na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 i stwierdziła, że w interesie finansowym UE leży zaprzestanie naruszenia przez zainteresowane państwa członkowskie i dokonanie płatności należnych kwot. W swojej opinii odniósł się do potrzeby ochrony interesów finansowych UE.

64. Na podstawie uwag Komisji Rzecznik uważa, że interesy finansowe UE mogą być zagrożone. Mając jednak na uwadze, że wyjątki od prawa dostępu do dokumentów należy interpretować zawężająco, składający petycję nie dostrzega, w jaki sposób udzielenie dostępu naruszyłoby konkretnie i faktycznie interesy finansowe Unii, spełniając tym samym warunek określony w orzecznictwie sądów Unii. Warto dodać, że aby można było się na nie powołać, ryzyko naruszenia interesu musi być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne [14]. W tym kontekście Rzecznik zauważa, że stanowisko Komisji najwyraźniej opiera się na samym założeniu, że ujawnienie informacji skutkowałoby powstrzymaniem się przez zainteresowane państwa członkowskie od dokonywania płatności, a tym samym uchybieniem ich zobowiązaniom wynikającym z wyroków Trybunału. Jest to dość zaskakujące podejście.

65. Wynika z tego, że Komisja, opierając się na art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, nie przedstawiła zadowalającego wyjaśnienia odmowy udzielenia dostępu do dokumentów dotyczących spraw, w odniesieniu do których podjęto działania następcze w stosunku do zainteresowanych państw członkowskich. Z tego samego względu wydaje się, że nie ma powodów, aby nie udzielać dostępu do (ii) dokumentów dotyczących spraw, w których nie ma nierozstrzygniętych kwestii.

Wnioski

66. W związku z powyższym Rzecznik stwierdza, że Komisja nie przedstawiła zadowalającego wyjaśnienia odmowy udzielenia dostępu do (i) dokumentów dotyczących spraw, w odniesieniu do których podjęto działania następcze z zainteresowanymi państwami członkowskimi. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia zatem poniżej odpowiedni projekt zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Z tego samego względu wydaje się, że nie ma powodów, aby nie udzielać dostępu do (ii) dokumentów dotyczących spraw, w których nie ma nierozstrzygniętych kwestii.

C. Roszczenie skarżącego

67. W związku z powyższym argument skarżącego musi zostać podtrzymany. Rzecznik Praw Obywatelskich uwzględni to twierdzenie w swoim projekcie zalecenia poniżej.

D. Projekt zalecenia

Na podstawie powyższej analizy Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji następujący projekt zalecenia:

Komisja powinna szybko rozpatrzyć ponowny wniosek skarżącego, udzielając dostępu do odnośnych dokumentów.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 31 marca 2012 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 19 grudnia 2011 r.

---

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Są to sprawy C-284/05 (Komisja/Finlandia), C-294/05 (Komisja/Szwecja), C-372/05 (Komisja/Niemcy), C-387/05 i C-239/06 (Komisja/Włochy), C-409/05 (Komisja/Grecja) i C-461/05 (Komisja/Dania).

[3] Obecnie art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

[4] Artykuł 8 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 ma następujące brzmienie: „Nieudzielenie odpowiedzi przez instytucję w wyznaczonym terminie uznaje się za odpowiedź odmowną i uprawnia wnioskodawcę do wszczęcia postępowania sądowego przeciwko instytucji lub złożenia skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Traktatu WE.”;

[5] Sprawa T-36/04 Association de la presse internationale ASBL (API) przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2007, s. II-3201.

[6] Zob. sprawa C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2007, s. I-1233, pkt 63.

[7] Por. sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2008, s. I-4723, pkt 49.

[8] Sprawy połączone C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Królestwo Szwecji przeciwko Association de la presse internationale ASBL (API) i Komisji (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API) przeciwko Komisji (C-528/07 P) i Komisja przeciwko Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), dotychczas nieopublikowane w Zbiorze, pkt 94.

[9] Sprawy połączone C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Królestwo Szwecji przeciwko Association de la presse internationale ASBL (API) i Komisji (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API) przeciwko Komisji (C-528/07 P) i Komisja przeciwko Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), dotychczas nieopublikowane w Zbiorze, pkt 130–131.

[10] Sprawa T-36/04 Association de la presse internationale ASBL (API) przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2007, s. II-3201, pkt 136.

[11] Zob. art. 260 TFUE: „Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdzi, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań wynikających z Traktatów, państwo to jest zobowiązane do podjęcia środków niezbędnych do wykonania wyroku Trybunału.” Zob. również sprawa T-36/04 Association de la presse internationale ASBL (API) przeciwko Komisji [2007] Zb.Orz. II-3201, pkt 136–137.

[12] Artykuł 260 ust. 2 TFUE ma następujące brzmienie: „Jeżeli Komisja uzna, że dane państwo członkowskie nie podjęło środków niezbędnych do wykonania wyroku Trybunału, może wnieść sprawę do Trybunału po umożliwieniu temu państwu przedstawienia uwag. Określa ono kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo członkowskie, którą uzna za odpowiednią w danych okolicznościach.”;

[13] Sprawa T-36/04 Association de la presse internationale ASBL (API) przeciwko Komisji [2007] Zb.Orz. II-3201, pkt 139.

[14] Zob. wyrok z 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-4723, pkt 43.