Strasburg, 16 lipca 2021 r.

Skarga 615/2021/TE

Przedmiot: Odmowa udzielenia przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) publicznego dostępu do głosowań i debat Rady Organów Nadzoru w sprawie domniemanego naruszenia prawa UE przez krajowe organy nadzoru

Szanowny Panie,

W dniu 28 kwietnia 2021 r. wszczęłam dochodzenie w sprawie powyższej skargi. W maju EUNB przekazał mojemu Urzędowi kopie żądanych dokumentów poufnych i przesłał pisemną odpowiedź na skargę. 29 czerwca 2021 r. skarżący przedstawił swoje uwagi do odpowiedzi EUNB, które załączam do niniejszego pisma. Doszedłem teraz do wniosku, że na potrzeby mojego dochodzenia przydatne byłoby zapoznanie się z opinią EUNB na temat mojej wstępnej oceny podniesionych kwestii.

Dochodzenie dotyczy domniemanego braku przejrzystości w sposobie, w jaki Rada Organów Nadzoru EUNB omawia i głosuje nad zaleceniami dotyczącymi naruszenia prawa Unii. EUNB odmówił publicznego dostępu do protokołów głosowania Rady Organów Nadzoru w sprawie domniemanych naruszeń prawa Unii przez krajowe organy nadzoru w dwóch przypadkach (Pilatus Bank i Danske Bank). Skarżący uważa, że takie zapisy powinny być co do zasady ujawniane. Ponadto skarżący jest zaniepokojony faktem, że członkowie Rady reprezentujący organy nadzorcze, które rzekomo naruszyły prawo Unii, uczestniczyli w odpowiednich głosowaniach, co stanowi konflikt interesów.

Moje dotychczasowe dochodzenie koncentrowało się na: 1) czy zainteresowane krajowe organy nadzorcze uczestniczyły w głosowaniach nad dwoma przedmiotowymi zaleceniami BUL oraz 2) czy przedmiotowe dokumenty – protokoły głosowania – powinny zostać ujawnione na mocy rozporządzenia 1049/2001.

Ponieważ moja wstępna ocena dotycząca pierwszego punktu zawiera informacje z poufnych dokumentów, które przekazał nam EUNB, jest ona zawarta w poufnym załączniku do niniejszego pisma.

W odniesieniu do drugiej kwestii w moim dochodzeniu zidentyfikowano następujące obawy, na które zwracam Pańską uwagę.

Rozumiem, że EUNB zgadza się z wnioskami z mojego poprzedniego dochodzenia [1] w sprawie Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA), które dotyczyło przejrzystości głosowań i debat Rady Organów Nadzoru EIOPA w odniesieniu do projektów regulacyjnych standardów technicznych. Z zadowoleniem przyjmuję fakt, że EUNB zobowiązał się do publikowania protokołów głosowania w odniesieniu do przyszłych decyzji w sprawie przyjęcia regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych.

Jednocześnie rozumiem, że EUNB uważa, iż dochodzenia w sprawie BUŁ „nie są prowadzone z myślą o ewentualnym przyjęciu inicjatyw ustawodawczych przez Komisję i w żaden inny sposób nie stanowią części podstawy działań ustawodawczych UE”. W związku z tym EUNB uważa, że dokumenty będące wynikiem tego procesu nie są „dokumentami ustawodawczymi” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 i że zasada szerszego dostępu nie ma zastosowania.

Na wstępie chciałbym podkreślić, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji [2]. Rozporządzenie 1049/2001 opiera się na założeniu, że „otwartość umożliwia obywatelom ściślejszy udział w procesie decyzyjnym i gwarantuje, że administracja cieszy się większą legitymacją oraz jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna przed obywatelami w systemie demokratycznym”.^[3] Dostęp do dokumentów może być ograniczony tylko wtedy, gdy zastosowanie ma jeden (lub kilka) z wyczerpujących wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001 [4].

Wydaje się, że odmawiając dostępu, EUNB powołuje się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 1049/2001, który dotyczy ochrony procesu decyzyjnego instytucji [5]. EUNB jest zdania, że ujawnienie głosów poszczególnych członków rady nad zaleceniami BUL miałoby „znaczący niepożądany wpływ na proces decyzyjny w sposób, który nie służy interesowi publicznemu”. Twierdzi, że ujawnienie protokołów głosowania spowodowałoby znaczną presję zewnętrzną na członków Jednolitej Rady, zwłaszcza ze strony sektora finansowego i innych zainteresowanych stron, co „podważyłoby ich zdolność do niezależnego i obiektywnego działania w wyłącznym interesie Unii zgodnie z ich obowiązkami wynikającymi z art. 42 rozporządzenia ustanawiającego EUNB”.

Trybunał uznał, że ochrona procesu decyzyjnego przed ukierunkowaną presją zewnętrzną może stanowić uzasadnioną podstawę ograniczenia dostępu do dokumentów. Komisja podkreśliła jednak również, że rzeczywistość takiej presji zewnętrznej „musi zostać ustalona z pewnością” oraz że „należy przedstawić dowody wskazujące na istnienie racjonalnie przewidywalnego ryzyka”, aby dana decyzja mogła zostać istotnie naruszona przez tę presję zewnętrzną ^[6].

Skarżący zwrócił się o dostęp do protokołów głosowania w odniesieniu do dwóch zakończonych procesów decyzyjnych. Argumenty EUNB dotyczące tego, w jaki sposób ujawnienie spornych protokołów głosowania mogłoby spowodować znaczną presję na członków Jednolitej Rady w odniesieniu do tych dwóch procesów decyzyjnych lub w odniesieniu do potencjalnych przyszłych procesów decyzyjnych, pozostają niejasne i mają bardzo ogólny charakter.

Na podstawie dokumentacji, którą otrzymałem do tej pory, nie jestem zatem przekonany, czy EUNB „z całą pewnością ustalił” istnienie znaczącej presji zewnętrznej na członków zarządu, gdyby ujawniono protokoły głosowania dotyczące dwóch zaleceń BUL. Ponadto, nawet gdyby należało wykazać istnienie takiej presji zewnętrznej, nie jest dla mnie jasne, w jaki sposób taka presja poważnie naruszyłaby zdolność Rady Organów Nadzoru do działania w sposób w pełni niezależny i wyłącznie w interesie Unii.

W tym kontekście skarżący poruszył kwestię „wewnętrznej” presji ze strony innych członków Rady Organów Nadzoru, którzy mogą być adresatami zaleceń BUL. Prawdopodobieństwo wystąpienia takiej wewnętrznej presji może być większe, jeżeli zapisy głosowania będą traktowane jako poufne, ponieważ głosowania członków zarządu nie będą wówczas podlegać kontroli publicznej.

Odnotowuję również niedawne sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego [7], w którym stwierdzono „pisemne dowody prób lobbingu członków panelu w okresie, gdy panel obradował nad potencjalnym zaleceniem dla Rady Organów Nadzoru” [8]. Wydaje się to wskazywać, że członkowie Rady podlegają już pewnej presji (zewnętrznej lub wewnętrznej), mimo że zapisy głosowania są poufne. Istnieje ryzyko, że członkowie zarządu mogą podlegać presji, podczas gdy ogół społeczeństwa nie może kontrolować sposobu głosowania poszczególnych członków zarządu, a tym samym nie może pociągnąć ich do odpowiedzialności za swoje działania.

W związku z powyższym w mojej wstępnej ocenie stwierdzam, że odmowa udzielenia przez EUNB publicznego dostępu do dwóch przedmiotowych protokołów głosowania stanowiła niewłaściwe administrowanie.

Na koniec chciałbym podzielić się z Państwem kilkoma szerszymi uwagami dotyczącymi charakteru zaleceń BUL, biorąc pod uwagę argument EUNB, że dokumenty sporządzone lub otrzymane w trakcie procedur przyjmowania zaleceń BUL nie są „dokumentami ustawodawczymi” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001. EUNB posługuje się tym argumentem, aby odróżnić tę sprawę od mojego poprzedniego dochodzenia w sprawie EIOPA [9].

Rozporządzenie 1049/2001 stanowi, że nie tylko akty przyjęte przez prawodawcę Unii, ale także, bardziej ogólnie, dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach procedur przyjmowania aktów, które są prawnie wiążące dla państw członkowskich, muszą być bezpośrednio dostępne w możliwie najszerszym zakresie ^[10].

„Zalecenia” zwykle „nie mają mocy wiążącej”.[11] Niedawne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazuje jednak, że zaleceń EUNB wydanych przez BUŁ nie można po prostu pominąć. W wyroku Balgarska Narodna Banka z dnia 21 marca 2021 r. Trybunał orzekł bowiem, że

„sąd krajowy musi uwzględnić zalecenie EUNB przyjęte na podstawie tego przepisu [art. 17 ust. 3 rozporządzenia w sprawie EUNB] w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu, w szczególności w ramach skargi mającej na celu ustalenie odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkodę wyrządzoną jednostce w wyniku niestosowania lub nieprawidłowego lub niewystarczającego stosowania prawa Unii, które doprowadziło do wszczęcia postępowania wyjaśniającego prowadzącego do przyjęcia tego zalecenia. Osoby poszkodowane w wyniku naruszenia prawa Unii stwierdzonego w takim zaleceniu, nawet jeśli nie są adresatami zalecenia, muszą mieć możliwość powołania się na nie w celu ustalenia przed właściwymi sądami krajowymi odpowiedzialności danego państwa członkowskiego za dane naruszenie prawa Unii”.[12]

Wynika z tego, że zalecenia BUL przynoszą co najmniej pewne konkretne skutki. Mogą one zostać przekształcone w akty mające skutki prawne na szczeblu krajowym, biorąc pod uwagę, że sądy krajowe są zobowiązane do uwzględnienia zaleceń BUL przy rozstrzyganiu toczących się przed nimi sporów. Ponadto osoby fizyczne mogą również powoływać się na nie w celu ustalenia odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenia prawa Unii. Nie ulega zatem wątpliwości, że zalecenia BUL są ważnym źródłem prawa i stanowią integralną część jednolitego zbioru przepisów UE w sektorze finansowym.

Ponadto zalecenia BUL EUNB dotyczą procesu o istotnym znaczeniu publicznym, ponieważ odgrywają one zasadniczą rolę w egzekwowaniu prawa UE w sektorze bankowym, w tym w przypadkach prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Z kolei decyzja rady EUNB o przyjęciu (lub nieprzyjęciu) zalecenia BUL znacząco wpływa na skuteczność nadzoru finansowego UE.

W świetle powyższych uwag uważam za zgodne z najnowszym orzecznictwem ^[13], które koncentrowało się na celu i kontekście sporządzania dokumentów, a nie na ich statusie formalnym, że również dokumenty związane z procedurą przyjmowania zaleceń BUL powinny korzystać z szerszego dostępu przyznanego „dokumentom ustawodawczym”.

Byłbym wdzięczny za przekazanie mi opinii EUNB na temat mojej wstępnej oceny przedstawionej powyżej i w załączniku poufnym do dnia 30 października 2021 r. Proszę zauważyć, że prawdopodobnie prześlę Pani odpowiedź i związane z nią załączniki do skarżącego w celu uzyskania uwag ^[14]. Dzieląc się odpowiedzią ze skarżącym, chciałbym również przekazać skarżącemu część mojej wstępnej oceny, która jest obecnie zawarta w poufnym załączniku. W razie jakichkolwiek pytań prosimy o kontakt z osobą odpowiedzialną za dochodzenie, panią Tanją Ehnert.

Z góry dziękuję za współpracę w tej ważnej sprawie.

Z poważaniem,

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

[1] Sprawa 1564/2020/TE dotycząca odmowy udzielenia przez Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych publicznego dostępu do głosowań i debat Rady Organów Nadzoru nad projektami regulacyjnych standardów technicznych: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57775

[2] Motyw 11 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[3] Motyw 2 rozporządzenia 1049/2001.

[4] Art. 1 rozporządzenia 1049/2001.

[5] Wyjątek ten przewiduje, że „odmawia się dostępu do dokumentu zawierającego opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w danej instytucji, nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.

[6] Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (siódma izba) z dnia 18 grudnia 2008 r., Pablo Muñiz przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, sprawa T‑144/05, pkt 86; Wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 22 marca 2018 r., Emilio de Capitani/Parlament Europejski, sprawa T‑540/15, pkt 99.

[7] Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne. Wysiłki UE na rzecz zwalczania prania pieniędzy

w sektorze bankowym są rozdrobnione, a wdrażanie jest niewystarczające, lipiec 2021 r.: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_13/SR_AML_EN.pdf

[8] Tamże, pkt 78.

[9] Skarga 1564/2020/TE w sprawie odmowy udzielenia przez Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych publicznego dostępu do głosowań i debat Rady Organów Nadzoru w sprawie projektów regulacyjnych standardów technicznych: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57775

[10] Art. 12 ust. 2 i motyw 6 rozporządzenia 1049/2001.

[11] Art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

[12] Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 25 marca 2021 r., BT/Balgarska Narodna Banka, sprawa C-501/18, pkt 81.

[13] Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C-57/16.

[14] Jeżeli chcą Państwo przedłożyć dokumenty lub informacje, które uważają Państwo za poufne i których nie należy ujawniać skarżącemu, proszę oznaczyć je jako „Poufne”. Zaszyfrowane wiadomości e-mail można wysyłać na naszą dedykowaną skrzynkę pocztową. Informacje i dokumenty tego rodzaju zostaną usunięte z akt Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wkrótce po zakończeniu dochodzenia.