Okoliczności powstania skargi

1. Skarga złożona przez naukowca z Grecji dotyczy roli Komisji w odniesieniu do CAPITA ERA-NET [1], sieci ministerstw, agencji finansujących i rad badawczych z sześciu krajów europejskich, mającej na celu ustanowienie transnarodowej współpracy w zakresie badań nad technologiami wytwarzania chemikaliów, materiałów i energii. CAPITA została uruchomiona jako projekt w ramach siódmego programu ramowego [2], który był głównym unijnym instrumentem finansowania badań naukowych w Europie w latach 2007-2013. Finansowanie UE na rzecz CAPITA pokrywało koszty koordynacji sieci, ale nie pokrywało finansowania poszczególnych projektów badawczych.

2. W czerwcu 2013 r. ogłoszono pierwsze zaproszenie do składania wniosków dotyczących projektów CAPITA, mające na celu stymulowanie europejskich badań opartych na współpracy publiczno-prywatnej. W zaproszeniu wyraźnie stwierdzono, że nie będzie finansowania z Unii Europejskiej. Wnioski zostały najpierw przeanalizowane przez kontrolerów zewnętrznych. Wnioskodawcom umożliwiono napisanie kontrargumentu w odniesieniu do kontroli zewnętrznej dotyczącej ich projektów. Komitet Sterujący ds. Zaproszenia do składania wniosków CAPITA dokonał następnie klasyfikacji wniosków na podstawie przeglądów i kontrargumentów. Skarżący złożył wniosek dotyczący projektu, który nie został wybrany do finansowania.

3. Skarżący zwrócił się następnie do Komisji Europejskiej z zarzutem pewnych nieprawidłowości w ocenie jego wniosku, a także konfliktu interesów. Komisja odpowiedziała, że nie jest bezpośrednio zaangażowana w ocenę wniosków projektowych, ale że skontaktuje się z koordynatorem CAPITA, aby przekazać skarżącemu więcej informacji na temat oceny i procedury odwoławczej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Komisji, że nie jest zaangażowany w ocenę wniosków projektowych. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę fakt, że Komisja zapewnia finansowanie sieci, spoczywa na niej pewna odpowiedzialność za zagwarantowanie właściwego wydatkowania tych środków publicznych.

4. Po otrzymaniu odpowiedzi od koordynatora CAPITA Komisja ponownie skierowała pismo do skarżącego w grudniu 2013 r., informując go, że „dokumenty dotyczące zaproszenia do składania wniosków CAPITA i odpowiednie załączniki krajowe zostały należycie opublikowane na stronie internetowej CAPITA. Koordynator potwierdził, że procedura oceny została przeprowadzona zgodnie z międzynarodowymi standardami oceny. Wyjaśniono prace Capita ERA-Net jako projektu finansowanego przez UE oraz realizację wspólnych zaproszeń do składania wniosków za pośrednictwem ERA-Nets. Komisja zasugerowała, że skarżący może złożyć wniosek o dokonanie przeglądu do koordynatora CAPITA, co uczynił. W uzasadnionej odpowiedzi CAPITA wyjaśniła, w jaki sposób odpowiednia procedura wyboru i oceny była zgodna z normami międzynarodowymi.

5. Skarżący, niezadowolony ze stanowiska Komisji, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie zarzutu skarżącego, że Komisja nie nadzorowała w odpowiedni sposób wykorzystania funduszy UE przez CAPITA, a w szczególności nie zapobiegła niektórym konfliktom interesów przy ocenie wniosków. Rzecznik wszczął również dochodzenie w sprawie twierdzenia skarżącego, że Komisja powinna była zapewnić odpowiedni nadzór nad wykorzystaniem funduszy UE przez CAPITA, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby zapobiegania potencjalnym konfliktom interesów.

7. W trakcie dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał opinię Komisji. Skarżący nie przedstawił uwag. Decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich uwzględnia argumenty i opinie przedstawione przez obie strony. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich skontrolował odpowiednią umowę o udzielenie dotacji CAPITA wraz z załącznikami.

Zarzucany Komisji brak odpowiedniego nadzoru nad wykorzystaniem funduszy UE

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

8. W swojej opinii Komisja stwierdziła, że unijne działania ERA-NET [3] w ramach siódmego programu ramowego wspierają i finansują koordynację programów badawczych przez właściwe agencje krajowe i regionalne, ale że UE nie zapewnia żadnego wsparcia finansowego dla programów badawczych jako takich.

9. Komisja stwierdziła również, że chociaż UE finansuje działania koordynacyjne w ramach sieci CAPITA, ocena, wybór i finansowanie wybranych projektów wchodzą w zakres wyłącznych kompetencji CAPITA, zgodnie z odpowiednią umową o udzielenie dotacji ERA-NET, która nie przewiduje żadnej roli Komisji w tym zakresie. W związku z tym Komisja nie może ingerować w procedury oceny i wyboru wniosków w ramach działań ERA-NET. Komisja uznała zatem, że nie zaniedbała nadzorowania wykorzystania funduszy UE przez CAPITA.

10. Chociaż Komisja nie była zobowiązana do monitorowania procedur CAPITA w zakresie wyboru projektów, przeanalizowała informacje otrzymane od skarżącego i CAPITA. Komisja stwierdziła, że pierwsze zaproszenie do składania wniosków CAPITA opierało się na protokole ustaleń między partnerami finansującymi (tj. organami badawczymi państw), który jest niewiążącym prawnie oświadczeniem o zamiarach. Zgodnie z protokołem ustaleń i zaproszeniem do składania wniosków każdy partner przyznaje finansowanie i zarządza nim zgodnie z warunkami określonymi dla tego konkretnego partnera, z uwzględnieniem mających zastosowanie przepisów krajowych. Wnioski są finansowane zgodnie z kolejnością rankingową ustaloną na posiedzeniu Komitetu Sterującego ds. Zaproszenia do składania wniosków.

11. Zarząd CAPITA ERA-NET przekazał skarżącemu szczegółowe informacje dotyczące poruszonych przez niego kwestii związanych z oceną jego wniosku.

12. W odniesieniu do domniemanego konfliktu interesów Komisja zauważyła, że agencje krajowe lub regionalne, będące członkami sieci CAPITA, postanowiły, że same mogą składać wnioski w ramach zaproszenia, pod warunkiem że osoba fizyczna reprezentująca daną agencję nie jest również członkiem komitetu sterującego zaproszenia CAPITA. Dwóch członków komitetu sterującego zaproszeniami do składania wniosków CAPITA zadeklarowało konflikt interesów i w związku z tym nie mogło uczestniczyć w ocenie wniosków złożonych w następstwie przedmiotowego zaproszenia. Komisja stwierdziła zatem, że CAPITA zastosowała odpowiednią procedurę w celu uniknięcia konfliktu interesów.

13. Komisja stwierdziła ponadto, że koordynator CAPITA wyjaśnił, że podczas oceny wniosków komitet sterujący zaproszeniami do składania wniosków CAPITA zwrócił szczególną uwagę na wnioski, które uzyskały znacznie różne wyniki od różnych recenzentów, co miało miejsce w przypadku wniosku skarżącego. W odniesieniu do wniosku skarżącego Komitet Sterujący ds. Zaproszenia do składania wniosków stwierdził, że niektóre przeglądy były zbyt surowe, a niektóre zbyt optymistyczne. W związku z tym Komisja postanowiła wziąć je wszystkie pod uwagę przy ocenie średniej punktacji. Wniosek skarżącego zajął piąte miejsce. Holenderska agencja badawcza poinformowała jednak pozostałych członków CAPITA, że ze względu na ograniczenia budżetowe nie może sfinansować wniosku, który zajął czwarte miejsce, a zatem nie może również sfinansować wniosku skarżącego. Na podstawie przepisów krajowych Hiszpania postanowiła również nie przyznawać budżetu na wniosek skarżącego. Jedynie dwóch partnerów z Grecji pozostało zaangażowanych w zapewnienie finansowania wniosku skarżącego. Biorąc pod uwagę, że przepisy wymagają poparcia wniosku przez co najmniej trzech partnerów CAPITA z co najmniej dwóch krajów uczestniczących w zaproszeniu, wniosek skarżącego nie kwalifikował się.

Kontrola dokumentów

14. Biorąc pod uwagę, że w opinii Komisji odniesiono się do umowy o udzielenie dotacji ERA-NET, Rzecznik uznał za stosowne przeprowadzenie kontroli tej umowy. W dniu 20 maja 2015 r. Komisja przekazała kopię umowy o udzielenie dotacji oraz załączników I i II do tej umowy. Komisja uznała umowę o udzielenie dotacji i załącznik I za poufne [4].

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

15. Skarżący twierdził, że Komisja nie nadzorowała w odpowiedni sposób wykorzystania funduszy UE przez CAPITA, a w szczególności nie zapobiegła niektórym konfliktom interesów. Rzecznik rozumie ten zarzut jako oznaczający, że skarżący uważa, iż Komisja ma pewien obowiązek nadzorowania prac sieci CAPITA, biorąc pod uwagę, że otrzymuje fundusze UE na prowadzenie swojej działalności.

16. Rzecznik zauważa, że następujące fakty w tej sprawie wydają się niepodważalne: Sieć CAPITA otrzymała finansowanie unijne na wsparcie swoich działań koordynacyjnych, ale nie na finansowanie wybranych projektów. Finansowanie programów badawczych wybranych przez sieć CAPITA zostało zapewnione przez różne regionalne i krajowe organy badawcze, a nie przez UE. Procedura wyboru projektów do finansowania w ramach sieci CAPITA została przeprowadzona przez organy finansujące projekty. Rzecznik zgadza się ze stanowiskiem Komisji, że umowa o udzielenie dotacji, która została zawarta między siecią CAPITA a Komisją, nie nakłada na Komisję żadnego szczególnego obowiązku nadzorowania poszczególnych procedur wyboru wniosków o finansowanie. Niemniej jednak, jak Rzecznik wykaże poniżej, odpowiednie przepisy nakładają pewne obowiązki na sieć CAPITA. Te same zasady dają również Komisji prawo do działania, jeżeli sieć CAPITA nie wywiązuje się z tych obowiązków. Brak działania ze strony Komisji w takich okolicznościach może spowodować, że interesy finansowe UE nie będą odpowiednio chronione. Na tej podstawie niepodjęcie przez Komisję działań w celu ochrony interesów finansowych UE może być równoznaczne z niewłaściwym administrowaniem. Rozporządzenie [5] regulujące siódmy program ramowy wymaga, aby odpowiednie programy - takie jak program wdrażany przez sieć CAPITA - były realizowane zgodnie z pewnymi podstawowymi zasadami. Rozporządzenie wyraźnie stanowi, że „[w] tym przypadku umowa o udzielenie dotacji wymaga od uczestników prowadzenia działań przynoszących korzyści osobom trzecim, uczestnicy szeroko to reklamują oraz identyfikują, oceniają i wybierają osoby trzecie w sposób przejrzysty, sprawiedliwy i bezstronny [6]”(podkreślenie dodane). Te podstawowe zasady są również zapisane w umowie o udzielenie dotacji podpisanej między Komisją a siecią CAPITA, która wyraźnie zobowiązuje sieć do przeprowadzenia procesu w sposób przejrzysty, a także do podjęcia wszelkich niezbędnych środków ostrożności w celu uniknięcia ryzyka konfliktu interesów [7].

17. Umowa o udzielenie dotacji przyznaje również Komisji pewne uprawnienia nadzorcze. Komisja może zawiesić całość lub część projektu koordynacyjnego CAPITA, jeżeli uzna, że CAPITA nie wypełnia swoich obowiązków [8]. Chociaż przepis ten przyznaje Komisji swobodę podejmowania interwencji i nakładania sankcji na sieć CAPITA w przypadku naruszenia umowy, zasady dobrej administracji mogą wymagać od Komisji podjęcia odpowiednich działań w przypadku niewywiązania się przez sieć CAPITA z jej obowiązków wynikających z umowy o udzielenie dotacji.

18. Z powyższego jasno wynika, że Komisja ma ogólny obowiązek kontrolowania wykorzystania środków finansowych, które przyznaje. Rzecznik uważa, że obowiązek ten obejmuje podjęcie odpowiednich działań na podstawie wystarczająco uzasadnionych informacji lub obaw przedłożonych mu przez osoby trzecie, w zależności od indywidualnych okoliczności sprawy. Pozostaje pytanie, czy Komisja przestrzegała tego obowiązku w niniejszej sprawie.

19. Rzecznik zauważa, że Komisja zareagowała na obawy skarżącego, zwracając się do sieci CAPITA o informacje i wyjaśnienia.

20. Jeżeli chodzi o obawy skarżącego, że procedura wyboru była obarczona konfliktem interesów, Rzecznik uważa za uzasadniony wniosek Komisji, że procedura obowiązująca w sieci CAPITA zapewniła uczciwą i przejrzystą procedurę wyboru, która wykluczała możliwość wystąpienia konfliktu interesów. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, aby zakwestionować postępowanie.

21. Komisja uzyskała również od sieci CAPITA przekonujące wyjaśnienia na temat różnic w punktacji przyznanej wnioskowi skarżącego i decyzji komitetu sterującego zaproszenia na podstawie tych punktów, a także na temat tego, w jaki sposób brak finansowania ze strony władz krajowych sprawił, że wniosek stał się niekwalifikowalny.

22. W związku z powyższym Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania przez Komisję w przedmiotowej sprawie.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Komisja nie dopuściła się niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly,
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich,
Strasburg, 09/07/2015

[1] http://www.era-capita.eu/about+CAPITA

[2] http://cordis.europa.eu/fp7/home_en.html

[3] Celem programu ERA-NET jest rozwój i wzmocnienie koordynacji krajowych i regionalnych programów badawczych. http://cordis.europa.eu/fp7/coordination/about-era_en.html

[4] Zgodnie z art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 3 i art. 14 ust. 2 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich inspekcja Rzecznika Praw Obywatelskich nie może prowadzić do uzyskania przez osoby trzecie lub jakąkolwiek inną osobę, w tym skarżącego, dostępu do jakichkolwiek dokumentów, które instytucja uznaje za poufne podczas inspekcji, ani do jakichkolwiek informacji zawartych w takich dokumentach.

[5] Rozporządzenie (WE) nr 1906/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiające zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007–2013), Dz.U. L 391, s. 1.

[6] Zobacz jego art. 19 ust. 6.

[7] Zob. odpowiednio art. II.3 lit. m) i art. II.3 lit. n) załącznika II.

[8] Zob. art. II.8 ust. 3 załącznika II do umowy o udzielenie dotacji.