Tło

1. Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) zajmuje się rejestracją, oceną, udzielaniem zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów zgodnie z rozporządzeniem w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (rozporządzenie REACH). W tym kontekście art. 40 rozporządzenia REACH zobowiązuje ECHA do zbadania wniosków dotyczących badań niektórych chemikaliów produkowanych w UE lub przywożonych do UE. Propozycje badań mogą obejmować badania na zwierzętach.

2. Jeżeli wniosek o przeprowadzenie badań zostanie przedłożony ECHA, ECHA najpierw sporządza projekt decyzji, w którym proponuje zatwierdzenie, zmianę lub odrzucenie wniosku o przeprowadzenie badań. Przedsiębiorstwo składające wniosek (rejestrujący) ma następnie możliwość przedstawienia uwag do projektu. Dokumentacja jest następnie przesyłana właściwym organom państw członkowskich (MSCA), z których każdy może przedstawić uwagi na ten temat. Ostatecznie ostateczną decyzję w sprawie wniosku dotyczącego badań podejmuje Komitet Państw Członkowskich (MSC) ECHA. Decyzja ta musi zostać przyjęta jednomyślnie.

3. W dniu 21 czerwca 2012 r. skarżący, organizacja pozarządowa, zwrócił się do ECHA o publiczny dostęp [1] do niektórych dokumentów dotyczących procedur wynikających z propozycji przeprowadzenia badań trzech substancji chemicznych.

4. ECHA przesłała skarżącemu utajnione wersje niektórych dokumentów. Odmówiła jednak udzielenia dostępu do pozostałych dokumentów. Komisja starała się uzasadnić swoją decyzję, argumentując, że ujawnienie dokumentów dałoby "wprowadzający w błąd obraz" długiej i złożonej dyskusji naukowej z różnymi stronami. Ponadto ujawnienie dokumentów naruszyłoby niezależność ECHA, MSCA i MSC, ponieważ pozwoliłoby na wywieranie na nie presji.

5. Skarżący zwrócił się następnie o dokonanie przeglądu (określanego w prawodawstwie jako „wniosek potwierdzający”) decyzji odmownej w odniesieniu do trzech kategorii dokumentów, a mianowicie (i) projektów pism w sprawie decyzji, (ii) uwag rejestrujących oraz (iii) wniosków właściwych organów państw członkowskich dotyczących zmian odnoszących się do dwóch z trzech substancji.

6. W replice ECHA powtórzyła swoje wcześniejsze stanowisko. Ponadto argumentował, że ujawnienie „ograniczyłoby przestrzeń do myślenia” o MSC oraz że osiągnięcie kompromisu i jednomyślności byłoby trudniejsze, gdyby ujawniane były opinie państw członkowskich, które różniły się od ostatecznej decyzji. Członkowie MSC byliby poddawani zewnętrznej presji, która podważyłaby proces decyzyjny. Ponadto ECHA argumentowała, że ujawnienie nie leży w nadrzędnym interesie publicznym, ponieważ a) zainteresowane strony mogą brać udział w jawnych dyskusjach na MSC, a skarżący skorzystał z tej możliwości, b) protokoły MSC są następnie publikowane oraz c) skarżący otrzymał dostęp do ostatecznych decyzji i pism przewodnich.

7. Następnie skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich [2].

W przedmiocie dochodzenia

8. Skarżący twierdził, że ECHA niesłusznie odmówiła publicznego dostępu do dokumentów. Twierdził, że dokumenty powinny zostać ujawnione.

9. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał opinię ECHA w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię ECHA. Rzecznik przeprowadził również kontrolę akt ECHA w tej sprawie. Następnie wydała projekt zalecenia, na który ECHA udzieliła odpowiedzi. Skarżący przedstawił dalsze uwagi dotyczące odpowiedzi ECHA.

Zarzut nieudzielenia publicznego dostępu do dokumentów

10. W swojej skardze skarżący argumentował, że dalsze ujawnienie prawdopodobnie rzuci światło na pełną ocenę. ECHA powinna z zadowoleniem przyjąć lobbing ze strony obywateli, którzy powinni móc uczestniczyć w procesie decyzyjnym. Podkreśliła, że należy określić stanowiska państw członkowskich. W odniesieniu do kwestii nadrzędnego interesu publicznego skarżący przedstawił szczegółowe argumenty dotyczące stanowiska ECHA w odniesieniu do przeprowadzania określonego rodzaju badań na zwierzętach.

11. W swojej opinii ECHA argumentowała, że ze względu na presję ze strony przemysłu i organizacji pozarządowych decydenci ograniczyliby się w debacie, gdyby udzielono dostępu. Stanowisko członków MSC stałoby się możliwe do zidentyfikowania, ponieważ lista członków MSC jest dostępna na stronie internetowej ECHA. W związku z tym członkowie komitetu MSC nie mogliby już swobodnie przedstawiać swoich stanowisk, przekształcając w ten sposób debatę naukową w debatę polityczną.

12. W odniesieniu do kwestii nadrzędnego interesu publicznego we wniosku skarżącego ECHA argumentowała, że wnioskowane pisma zgłoszeniowe zawierają informacje o charakterze ogólnym, które nie wynikają z procesu podejmowania decyzji w sprawie wniosków dotyczących badań. Ponadto, ponieważ pisma powiadamiające nie mają wiążącej wartości, ich ujawnienie nie zwiększyłoby w istotny sposób tego, co było już publicznie dostępne. Ponadto ECHA zauważyła, że należy uwzględnić interesy członków MSC w celu ochrony ich własnego bezpieczeństwa i prywatności. Podobnie należy chronić interesy rejestrujących się podmiotów.

13. W swoich uwagach dotyczących opinii ECHA skarżący powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko. W odniesieniu do kwestii, czy ujawnienie żądanych dokumentów leży w nadrzędnym interesie publicznym, skarżący argumentował, że przejrzystość sama w sobie stanowi nadrzędny interes publiczny. Skarżący zauważył jednak, że nie sprzeciwia się anonimizacji nazw właściwych organów państw członkowskich i członków MSC. Podobnie nie sprzeciwiła się utajnieniu w dokumentach jakichkolwiek informacji handlowych.

14. Więcej szczegółów na temat powyższych argumentów przedstawiono w projekcie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich [3].

Projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich

15. W swoim projekcie zalecenia Rzecznik nie zgodziła się z argumentem ECHA, że ujawnienie dokumentów stworzyłoby obraz wprowadzający w błąd. Rzecznik zauważył ponadto, że instytucja UE, ujawniając dokument, może przedstawić wszelkie dodatkowe wyjaśnienia, które są konieczne i przydatne w celu promowania lepszego zrozumienia tego dokumentu. Może to być szczególnie przydatne, gdy nieporozumienie skutkuje wywieraniem presji na zainteresowane instytucje.

16. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznał, że procesy decyzyjne instytucji mogą zostać podważone w okresie poprzedzającym podjęcie decyzji, jeżeli osoby trzecie, w wyniku dostępu do dokumentu, który będzie wykorzystywany przez decydentów do podejmowania decyzji, będą wywierać „nieuzasadnioną presję” na decydentów. Aby jednak udowodnić istnienie takiego ryzyka, dana instytucja musi przedstawić wyjaśnienie, które wykaże, że taka nadmierna presja wywierana na decydentów jest racjonalnie przewidywalna, a nie czysto hipotetyczna.

17. Na podstawie kontroli dokumentów Rzecznik Praw Obywatelskich potwierdził, że zawarte w nich informacje można rzeczywiście zakwalifikować jako „opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach instytucji”, ponieważ były one przeznaczone do wykorzystania i w rzeczywistości były wykorzystywane w wewnętrznym procesie decyzyjnym ECHA.

18. W następstwie tego wniosku należało zbadać, czy udostępnienie dokumentów po zakończeniu procesu decyzyjnego ECHA poważnie naruszyłoby ten proces decyzyjny. Rzecznik przyznał, że w celu prawidłowego wykonywania złożonej roli technicznej polegającej na ocenie zagrożeń stwarzanych przez substancje chemiczne ECHA musi podjąć wszelkie niezbędne środki, aby jej procesy decyzyjne były w stanie uzyskać pełne i szczere opinie naukowe osób uczestniczących w tym procesie. Zgodziła się również, że jest to racjonalnie przewidywalne, ponieważ kwestia testów na zwierzętach jest szczególnie delikatna, że podmioty społeczeństwa obywatelskiego mogą starać się wywierać presję na proces decyzyjny ECHA. Podobnie interesy przemysłu mogą mieć na celu wywarcie nacisku na ECHA, aby nie nakładała obowiązku przeprowadzania niektórych badań na zwierzętach, biorąc pod uwagę dodatkowe znaczne koszty, jakie takie badania mogą pociągać za sobą dla przemysłu.

19. Rzecznik wskazał jednak, że zainteresowane strony będą dążyć do wywarcia nacisku na proces decyzyjny ECHA niezależnie od tego, czy dokumenty dotyczące tego procesu zostaną upublicznione. Zauważyła również, że wszelka presja ze strony osób trzecich, które starają się współpracować z ECHA wyłącznie w kwestiach naukowych, jest całkowicie uzasadniona i użyteczna, ponieważ może zidentyfikować alternatywne opcje, które zostały pominięte, a nawet błędy, które mogły wystąpić w procesie decyzyjnym ECHA.

20. Jeśli chodzi o tę konkretną sprawę, uważna analiza różnych dokumentów właściwych organów państw członkowskich skontrolowanych przez Rzecznika doprowadziła ją do wniosku, że zainteresowane państwa członkowskie mogą nie mieć zastrzeżeń do udostępnienia propozycji zmian przedstawionych przez właściwe organy państw członkowskich. Ponadto ECHA nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że skonsultowała się z państwami członkowskimi w celu ustalenia, czy rzeczywiście miały one obawy co do ujawnienia dokumentów [4].

21. W odniesieniu do uwag zarejestrowanych podmiotów wyrażają one opinię naukową na temat potrzeby dalszych badań. Nawet w przypadku, gdyby ujawnienie takich poglądów wywołało presję ze strony osób trzecich, które starają się współpracować z ECHA wyłącznie w kwestiach naukowych, taka presja jest całkowicie uzasadniona i użyteczna. Taka presja może bowiem mieć na celu usprawnienie procesu decyzyjnego ECHA poprzez identyfikację błędów, które mogły wystąpić, oraz wariantów alternatywnych, które zostały pominięte.

22. Jeżeli chodzi o nieujawnianie projektów decyzji, Rzecznik stwierdził, że nie ma powodu, dla którego ECHA nie mogłaby ujawnić tych dokumentów.

23. Podkreśliła również, że ujawnienie takich projektów decyzji ma zasadnicze znaczenie dla zrozumienia procesu decyzyjnego ECHA, ponieważ ujawniają one punkt wyjścia do rozważań ECHA i stwierdziła, że można poczynić te same uwagi w odniesieniu do uwag rejestrujących.

24. W związku z tym Rzecznik przedstawił ECHA następujący projekt zalecenia [5]:

ECHA powinna ujawnić wnioskowane projekty decyzji.

ECHA powinna ujawnić uwagi rejestrującego.

ECHA powinna ujawnić propozycje zmian w MSCA.

25. W swojej odpowiedzi ECHA poinformowała Rzecznika, że postanowiła udzielić dostępu do żądanych dokumentów. Utajniono jednak dane osobowe i szczególnie chronione dane handlowe. Zauważyła również, że skarżący nie wyraził sprzeciwu wobec tych utajnień. Dodała, że przed podjęciem decyzji skonsultowała się z właściwymi organami państw członkowskich w celu ochrony ich praw jako autora będącego osobą trzecią zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia 1049/2001. ECHA skonsultowała się również z rejestrującymi w sprawie ich danych z projektów decyzji i uwag rejestrujących.

26. ECHA wyraziła również swoje zobowiązanie do przestrzegania zasady przejrzystości i zapewnienia jak najszerszego dostępu do swoich dokumentów. W związku z tym w razie potrzeby Komisja przeprowadzi konsultacje ze stronami trzecimi. Zauważyła jednak, że ze względu na wrażliwy charakter swoich zadań musi przed ujawnieniem informacji, a zwłaszcza w odniesieniu do trwających procesów decyzyjnych, przeprowadzić staranną ocenę. W związku z tym poparła uznanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że w celu wypełniania swojej złożonej roli technicznej musi on podjąć wszelkie niezbędne środki w celu uzyskania pełnych i szczerych opinii naukowych.

27. Podsumowując, ECHA zgodziła się, że próg odmowy dostępu do dokumentów w przypadkach, w których procedura została zakończona, był wyższy niż w przypadkach, w których procedura była nadal w toku. W związku z tym argumentowała, że jest uprawniona do powoływania się na wyłączenie w celu ochrony procesu decyzyjnego instytucji, ale tylko w wyjątkowych okolicznościach.

28. W swoich uwagach skarżący zgodził się, że każdą sprawę należy rozpatrywać co do istoty. Zauważył on, że nigdy nie było kwestionowane, iż w niektórych przypadkach można odmówić dostępu do dokumentów nawet po zakończeniu procesu decyzyjnego. W niniejszej sprawie chodziło jednak o to, czy ujawnienie informacji poważnie naruszyłoby procedurę. Skarżący z zadowoleniem przyjął ponadto przyjęcie przez ECHA projektu zalecenia i wyraził zgodę na uwagi Rzecznika zawarte w projekcie zalecenia.

29. Skarżący zakończył, wyrażając nadzieję, że ECHA będzie nadal działać zgodnie z duchem projektu zalecenia w przyszłych przypadkach, w których wystąpiono o dostęp do dokumentów po zakończeniu procesu decyzyjnego.

Ocena Rzecznika po projekcie zalecenia

30. Rzecznik dziękuje ECHA za przyjęcie projektu zalecenia dotyczącego ujawnienia żądanych dokumentów.

31. Rzecznik zauważa, że ECHA utajniła ograniczone informacje zawarte w tych dokumentach. Zauważa jednak również, że skarżący nie wyraża sprzeciwu wobec tych ograniczonych utajnień.

32. Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że wykonując swoje ważne zadania związane z monitorowaniem bezpieczeństwa substancji chemicznych, ECHA potrzebuje niezależnego i wysokiej jakości doradztwa naukowego. Podkreśla jednak, że doradztwo naukowe może być wiarygodne tylko wtedy, gdy jest otwarte na przegląd naukowy przez inne podmioty, w tym naukowców i wyspecjalizowane strony trzecie, takie jak organizacje pozarządowe. Ujawnienie tych dokumentów może zatem być wyłącznie korzystne dla ECHA.

33. Rzecznik podkreśla również, że kwestia testów na zwierzętach jest bardzo delikatna. Społeczeństwo powinno zatem mieć możliwość dokonania oceny, poprzez odpowiednie ujawnienie dokumentów, czy rzeczywiście osiągnięto właściwą równowagę między zagwarantowaniem bezpieczeństwa chemikaliów a ochroną dobrostanu zwierząt wykorzystywanych do badań.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Europejska Agencja Chemikaliów zaakceptowała projekt rezolucji Rzecznika i podjęła kroki w celu jego wdrożenia.

Skarżący i Europejska Agencja Chemikaliów zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Strasburg, dnia 16 czerwca 2015 r.

[1] Wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów został złożony na podstawie rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów (zob. Dz.U. L 145 z 31.5.2011, s. 43–48), które ma zastosowanie do dokumentów będących w posiadaniu ECHA na mocy art. 118 ust. 1 rozporządzenia REACH (zob. Dz.U. L 396 z 30.12.2006, s. 1–849). Zob. również decyzja w sprawie wdrożenia rozporządzenia 1049/2001 przyjęta przez zarząd ECHA w dniu 23 kwietnia 2008 r.

[2] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w pełnym tekście projektu zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich dostępnego pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58553/html.bookmark

[3] Zob. przypis 2.

[4] ECHA nie przedstawiła również żadnych dowodów na to, że skonsultowała się z zainteresowanymi rejestrującymi w celu ustalenia ich stanowiska w tej kwestii.

[5] Kopia projektu zalecenia jest dostępna pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/pl/58553/html.bookmark