Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza skarga dotyczy postępowania Komisji Europejskiej w sprawie projektu B 76000/PVD/2001/605/FRG/PR, zatytułowanego „Zarządzanie zasobami naturalnymi opartymi na społeczności lokalnej wzdłuż linii działów wodnych na rzecz zrównoważonych źródeł utrzymania na obszarach wiejskich – Indie”(„projekt”). Celem projektu było zmniejszenie ubóstwa w wybranych wioskach stanu Maharasztra. Jego ogólnym celem była regeneracja zdolności produkcyjnej lokalnego środowiska w mikrozlewniach w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

2. Projekt trwał od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Zaangażowanymi stronami były skarżący (fundacja prawa niemieckiego), który był beneficjentem na mocy odpowiedniej umowy o udzielenie dotacji, oraz lokalny partner projektu w Indiach, organizacja pozarządowa Watershed Organisation Trust („WOTR”).

3. Zgodnie z umową o udzielenie dotacji całkowity koszt projektu, który kwalifikował się do finansowania unijnego, wyniósł 1 414 085 EUR. Komisja zobowiązała się do zapewnienia maksymalnej kwoty 1 000 000 EUR, co stanowi równowartość 70,71% całkowitych kosztów projektu. Realizacja projektu była regulowana „Warunkami ogólnymi mającymi zastosowanie do umów o dotacje Wspólnoty Europejskiej na pomoc zewnętrzną” z dnia 6 grudnia 2000 r. („Warunki ogólne”).

4. W 2008 r. Komisja zleciła firmie audytorskiej Ernst & Young („audytor”) przeprowadzenie audytu finansowego projektu. Audytor stwierdził, że skarżący nienależnie otrzymał środki na wydatki niekwalifikowalne. Audytor zalecił, aby Komisja odzyskała od skarżącego kwotę 127 772,24 EUR. Zalecenie to wynikało między innymi z następujących dwóch ustaleń audytu:

• Według audytora mieszkańcy wsi ze społeczności lokalnych, którzy skorzystali z projektu, otrzymywali wynagrodzenie za 80 % pracy wykonanej w ramach projektu. Pozostałe 20% ich pracy uznano za dobrowolny wkład w projekt, który przybrał formę bezpłatnej pracy. Zdaniem audytora ten dobrowolny wkład należy uznać za niekwalifikowalny wkład rzeczowy.
• Koszty pojazdów i pomieszczeń biurowych miały zostać uznane za niekwalifikowalne.

5. W odniesieniu do obu tych ustaleń audytor powołał się na art. 14 ust. 1 i 6 warunków ogólnych, które mają następujące brzmienie:

Artykuł 14 ust. 1

„Aby koszty zostały uznane za kwalifikowalne w kontekście operacji, muszą one: ... zostały faktycznie poniesione, są rejestrowane w księgach rachunkowych beneficjenta lub partnerów beneficjenta, są możliwe do zidentyfikowania i zweryfikowania oraz są poparte oryginałami dowodów potwierdzających.”

Artykuł 14 ust. 6

„Wszelkie wkłady rzeczowe wniesione przez beneficjenta i wymienione oddzielnie w załączniku III nie są uznawane za koszty kwalifikowalne do finansowania wspólnotowego. Beneficjent musi jednak zobowiązać się do wniesienia takich wkładów zgodnie z warunkami niniejszej Umowy.”

6. W ramach wymiany e-maili z przedstawicielstwem Komisji w New Delhi („delegatura”) skarżący zakwestionował ustalenia audytora. Podkreśliła, że koszty uznane przez audytora za niekwalifikowalne są w rzeczywistości kwalifikowalne. W trakcie tej korespondencji delegacja podkreśliła zasadność ustaleń audytora.

7. W dniu 26 lutego 2009 r. Komisja wydała notę debetową, w której zwróciła się do skarżącego o przekazanie Komisji kwoty 127 772,24 EUR. W dniu 16 kwietnia 2009 r. do skarżącego wysłano upomnienie. W dniu 24 czerwca 2009 r. Komisja skierowała do skarżącego wezwanie do usunięcia uchybienia i zażądała zapłaty pierwotnej kwoty wraz z odsetkami za zwłokę.

8. W dniu 30 lipca 2009 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

9. W swojej skardze do Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący przedstawił następujące zarzuty i roszczenia.

Zarzut:

Na podstawie błędnej wykładni warunków ogólnych, a w szczególności ich art. 14 ust. 1 i 6, Komisja niesłusznie wystawiła notę debetową w wysokości 127 772,24 EUR (plus odsetki).

Roszczenia:

(1) Komisja powinna uchylić wyżej wymienioną notę debetową.

(2) Komisja powinna wydać jasne wytyczne służące interesom polityki rozwoju w odniesieniu do przyszłych projektów.

W przedmiocie dochodzenia

10. Skarga została przekazana przewodniczącemu Komisji do zaopiniowania. Opinia Komisji została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił uwagi w dniu 29 kwietnia 2010 r. W świetle tych uwag konieczne okazało się przeprowadzenie przez Rzecznika dalszych dochodzeń. W związku z tym w piśmie z dnia 7 lipca 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o przekazanie mu dalszych informacji dotyczących sprawy skarżącego.

11. Odpowiedź Komisji została przekazana skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił uwagi w dniu 19 października 2010 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

12. Biorąc pod uwagę ich związek faktyczny, należy rozpatrzyć zarzut skarżącego i pierwszy zarzut łącznie.

A. Zarzut błędnego wydania noty debetowej i powiązanego roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

13. Na poparcie swojego zarzutu skarżący stwierdził, że interpretacja warunków ogólnych przez Komisję jest nie do przyjęcia, ponieważ jest sprzeczna z ideą pomagania innym w pomaganiu sobie i storpedowała cel, jakim jest zapewnienie lokalnej ludności poczucia odpowiedzialności za projekt. Skarżący wyjaśnił, że praca zarobkowa wykonywana przez miejscową ludność została obliczona zgodnie z lokalnymi płacami minimalnymi i została uznana za dobrowolny wkład w projekt. Stała część wynagrodzeń mieszkańców wsi została ponownie zainwestowana w projekt. W interesie efektywności administracyjnej udział ten został zatrzymany przez WOTR bezpośrednio u źródła. Odnosząc się do art. 14 ust. 1 warunków ogólnych, skarżący wskazał, że wszystkie takie przekazania były należycie udokumentowane. Według skarżącego audytor stwierdził nieformalnie, że muszą istnieć dowody na to, że dokonano przesunięć między różnymi rachunkami. Zdaniem skarżącego nie było to jednak wymagane w warunkach ogólnych. W odniesieniu do art. 14 ust. 6 warunków ogólnych skarżący stwierdził, że audytor nie uznał wkładów finansowych mieszkańców wsi, które zostały ostatecznie wniesione i w pełni udokumentowane. Skarżący wskazał, że wybrana metoda była jedynym sposobem, w jaki lokalni, zubożali rolnicy mogli wnieść wkład w projekt. Skarżący skrytykował również audytora za nieuznanie wydatków związanych z nabyciem pojazdów i wynajmem powierzchni biurowej.

14. W swojej opinii Komisja skomentowała zdarzenia, które doprowadziły do powstania noty debetowej. Stwierdziła ona zasadniczo, że nota debetowa została sporządzona na podstawie ustaleń audytora, co do których skarżący miał możliwość przedstawienia uwag. W następstwie pisemnej wymiany informacji między Komisją a skarżącym w dniu 13 stycznia 2009 r. Komisja potwierdziła zasadność ustaleń audytora. W tym kontekście Komisja przypomniała również, że podczas spotkania skarżący przyznał, że mieszkańcy wsi w rzeczywistości nie otrzymali przedmiotowych pieniędzy. Komisja utrzymywała zatem, że odnośne koszty nie zostały poniesione, a zatem były niekwalifikowalne.

15. Komisja przedstawiła podstawowe zasady leżące u podstaw umów o udzielenie dotacji zawieranych z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, a mianowicie: a) beneficjenci ponoszą pełną odpowiedzialność za realizację projektów, b) finansowanie przez Komisję jest jedynie częściowe oraz c) dotacje nie mogą przynosić zysków. Komisja przyznała, że wkłady rzeczowe wnoszone przez grupę docelową projektu mogą być ważnym instrumentem promowania odpowiedzialności za projekt i jego zrównoważonego rozwoju po zakończeniu finansowania ze środków UE. Biorąc jednak pod uwagę, że Komisja była jedynie współfinansującym projekt, jej wkład był nieodzownie związany z pokryciem odsetka rzeczywistych, możliwych do zidentyfikowania i zweryfikowania kosztów kwalifikowalnych, jak przewidziano w warunkach ogólnych, w szczególności w art. 14.

16. Komisja stwierdziła, że skarżący zakwestionował tylko dwa ustalenia audytora, a mianowicie „wkłady w naturze w podziale na społeczności”(pierwsze ustalenie z audytu) oraz „wkłady w naturze w postaci pojazdów, motocykli i wynajmu”(drugie ustalenie z audytu).

17. W odniesieniu do pierwszego ustalenia z kontroli Komisja stwierdziła, że lokalna ludność przyczyniła się do realizacji projektu poprzez swoją pracę. Dokładniej rzecz ujmując, 80% szacowanej wartości ich wkładu zostało wynagrodzone poprzez wypłatę wynagrodzeń, a pozostałe 20% nie zostało faktycznie wypłacone pracownikom, ale zaksięgowane jako wydatki projektu. Według Komisji „[w] sprawozdaniu z audytu stwierdził on, że był to koszt niekwalifikowalny, ponieważ nie został faktycznie poniesiony, ponieważ wynagrodzenia nie zostały wypłacone pracownikom”. Komisja uznała rozumienie skarżącego, że wkład mieszkańców wsi był wkładem pieniężnym, a zatem faktycznie poniesionym kosztem. Według skarżącego, zamiast przyjąć płatność, pracownicy ponownie zainwestowali część swoich wynagrodzeń w projekt. „Reinwestowane wynagrodzenia” wykorzystano do realizacji dodatkowych zatwierdzonych prac, jak przewidziano w zatwierdzonym projekcie. W celu uproszczenia wkład ten został utrzymany, bezpośrednio u źródła, z wynagrodzeń mieszkańców wsi.

18. Odnosząc się do opinii skarżącego, Komisja zauważyła, co następuje: „Chociaż opis działania zawiera kilka odniesień do »wolnej siły roboczej«, nigdzie w takim opisie beneficjent dotacji nie wyjaśnił zastosowanego systemu”[1] Komisja dodała, że jeżeli całkowita kwota wynagrodzeń wypłacanych mieszkańcom wsi zostałaby zaakceptowana jako bezpośredni koszt kwalifikowalny, dobrowolny wkład mieszkańców wsi musiałby zostać zadeklarowany jako dochód na rzecz projektu i jako taki musiałby zostać odjęty od całkowitych kosztów projektu przy ustalaniu ostatecznej kwoty dotacji, tj. że »wolna« siła robocza zostałaby pobrana poprzez odjęcie części od wynagrodzenia wypłacanego w ramach działania. W opisie nie wspomniano również, że wartość „wolnej siły roboczej” zostanie przeznaczona na inne działania nieuwzględnione w umowie o udzielenie dotacji; Przeciwnie, w opisie działania wspomniano jedynie o działalności objętej działaniem w związku z wolną pracą. Budżet operacji nie zawierał nawet odniesienia do tego wkładu rzeczowego (załącznik 6).

19. Komisja podtrzymała swoją opinię, że częściowe wykorzystanie przez beneficjenta nieodpłatnej siły roboczej stanowiło wkład rzeczowy, zgodnie z definicją zawartą w warunkach ogólnych. Koszty poniesione w związku z projektem nie odpowiadały kwotom ostatecznie wypłaconym mieszkańcom wsi. W związku z tym, gdy skarżący wnioskował o wypłatę kwot, które nie odzwierciedlały faktycznie wypłaconych wynagrodzeń, ale raczej sztucznie podwyższały wynagrodzenia, które przekraczały faktycznie poniesione wydatki, naruszył art. 14 ust. 2 warunków ogólnych [2], ponieważ jego oświadczenia nie odzwierciedlały rzeczywistości.

20. Komisja wskazała również, że zidentyfikowała podobną praktykę ze strony skarżącego w innej umowie o udzielenie dotacji, która sięga prawie tego samego okresu co projekt. Warunki ogólne projektu miały również zastosowanie do wspomnianej umowy o udzielenie dotacji. Jednym z ustaleń Komisji było to, że lokalny wkład pracy w naturze był rejestrowany jako wydatek, ale nie dokonano żadnych transferów finansowych z ksiąg rachunkowych danego projektu. W tym przypadku skarżący nie sprzeciwił się temu ustaleniu i przedłożył Komisji zmieniony wniosek o płatność. Komisja wyjaśniła również, że od 2005 r. warunki ogólne stanowią, że „wynagrodzenia nie mogą być uznawane za wkłady niepieniężne i mogą być uznawane za współfinansowanie w budżecie działania, jeżeli są wypłacane przez beneficjenta lub jego partnerów”.

21. W odniesieniu do drugiego ustalenia audytowego Komisja zauważyła, że dotyczyło ono (i) zakupu pojazdu i dwóch motocykli będących już własnością WOTR oraz (ii) korzystania z pomieszczeń WOTR. W odniesieniu do zakupionych pojazdów Komisja zauważyła, że w budżecie przedłożonym przez skarżącego nie wspomniano o odpowiednim wkładzie rzeczowym. Na stronie 31 opisu działania skarżący zobowiązał się jednak do dostarczenia jeepa i dwóch motocykli [3]. Jeżeli chodzi o korzystanie z pomieszczeń WOTR, Komisja stwierdziła, że wielu beneficjentów korzystało z własnych pomieszczeń bez ponoszenia żadnych dodatkowych kosztów. W związku z tym Komisja nie zgodziła się, aby skarżący mógł żądać zwrotu kosztów korzystania z pomieszczeń WOTR jako czynszu, ponieważ przyniosłoby to beneficjentowi zysk. W związku z tym kosztów tych nie można było uznać za kwalifikowalne.

22. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że zaskarżona nota debetowa była prawidłowa i w związku z tym nie musiała zostać cofnięta. Komisja stwierdziła, że przestrzegała postanowień umowy o udzielenie dotacji i w pełni przestrzegała praw skarżącego. Ponadto działała ona w dobrej wierze i stosowała zasadę należytego zarządzania finansami. Podsumowując, Komisja podkreśliła, że jej służby działały prawidłowo w sprawie skarżącego. Stwierdziła również, że przekazała te same informacje w odpowiedzi na pytanie pisemne posła do Parlamentu Europejskiego w 2009 r.

23. W swoich uwagach skarżący sprzeciwił się decyzji Komisji o uznaniu, że koszty pracy przedstawione przez skarżącego stanowiły sztucznie podwyższone płace, które przekraczały faktycznie poniesione wydatki. Zdaniem skarżącego ocena ta nie odpowiadała rzeczywistości, a audytor nie zakwestionował dokładności odpowiednich obliczeń. Skarżący ponownie potwierdził, że wskazane przez niego wynagrodzenia są dokładnym odzwierciedleniem wynagradzanej pracy faktycznie wykonywanej przez miejscową ludność, która była niezbędna do realizacji projektu. Zostało to potwierdzone przez audytora. Skarżący zaprzeczył również stwierdzeniu Komisji, że wartość kosztów pracy zostanie wykorzystana na inne działania, które nie zostały uwzględnione w umowie o udzielenie dotacji.

24. Odnosząc się do art. 14 ust. 1 warunków ogólnych, skarżący stwierdził w pierwszej kolejności, że wszystkie istotne dochody i wydatki zostały wyraźnie odnotowane i udokumentowane. Po drugie, warunki ogólne nie zawierały wymogu odzwierciedlenia wydatków w przesunięciach między różnymi rachunkami.

25. Skarżący wyraził zdziwienie, że Komisja nalegała na swoje stanowisko, biorąc pod uwagę, że sama Komisja stwierdziła, iż w wersji warunków ogólnych z 2005 r. określono, że wynagrodzeń nie można uznać za wkłady rzeczowe. Skarżący stwierdził wreszcie, że sposób, w jaki dokonał obliczeń, jest zgodny z zasadą należytego zarządzania finansami. Ponadto nie zrozumiała, dlaczego Komisja nie zgodziła się na nabycie używanych, w przeciwieństwie do nowych, pojazdów na zwykłych warunkach rynkowych, biorąc pod uwagę, że nie spowodowało to żadnych wydatków przekraczających uzgodniony budżet.

26. Podsumowując, skarżący wskazał, że podejście Komisji doprowadziłoby do zaangażowania stron trzecich, a nie lokalnej ludności, która ostatecznie mogłaby skorzystać z projektu, a ponadto przyczyniłoby się do tendencji do wzrostu kosztów projektu. Skarżący stwierdził również, że przyjęte przez niego podejście nie doprowadziło do oszczędności kosztów. Wręcz przeciwnie, nota debetowa Komisji oznaczała, że skarżący musiał ponieść znaczne dodatkowe wydatki. Skarżący zwrócił się do Rzecznika o znalezienie odpowiedniego rozwiązania i podkreślił sukces projektu.

27. W swoim wniosku o udzielenie dalszych informacji Rzecznik Praw Obywatelskich zadał Komisji szereg pytań. Po pierwsze, zauważył on, że audytor uznał 20% wynagrodzenia mieszkańców wsi, którego ci ostatni nie otrzymywali, za wkład niepieniężny, a zatem za niekwalifikowalne zgodnie z art. 14 ust. 6 warunków ogólnych. W swojej opinii Komisja zdawała się jednak zakładać, że skarżący naruszył art. 14 ust. 2 warunków ogólnych, ponieważ jej obliczenia nie odzwierciedlały faktycznie poniesionych kosztów. Rzecznik zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie przyczyn tej różnicy w podejściu. Po drugie, zauważył on, że według skarżącego w wersji warunków ogólnych z 2005 r. wyjaśniono, że wynagrodzeń nie można uznać za wkłady rzeczowe. W tym kontekście zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie, dlaczego uważa ona, że wyżej wymienione 20 % wynagrodzeń mieszkańców wsi stanowi wkład rzeczowy. Po trzecie, Rzecznik odniósł się do zaproszenia do składania wniosków z 2009 r. dotyczącego programu instrumentu żywnościowego (EuropeAid/128608/C/ACT/Multi), na które skarżący zwrócił uwagę. Zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie, dlaczego wkłady niepieniężne mogą zostać przyjęte w ramach tego zaproszenia do składania wniosków.

28. W odpowiedzi na pytanie pierwsze Komisja wskazała, że koszty 20% wynagrodzeń mieszkańców wsi nie zostały faktycznie poniesione przez beneficjenta, ponieważ mieszkańcom wsi wypłacono jedynie 80% zadeklarowanych wynagrodzeń. Stanowiło to naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 warunków ogólnych. Ponadto, ponieważ nieodpłatna siła robocza była nieodpłatną siłą roboczą, wchodziła ona w zakres definicji wkładu rzeczowego, którego zgodnie z art. 14 ust. 6 nie można było uznać za koszty kwalifikowalne. Komisja stwierdziła zatem, że nie ma rozbieżności w jej podejściu, stwierdzając, że doszło do naruszenia art. 14 ust. 2 warunków ogólnych, a także naruszenia art. 14 ust. 6 warunków ogólnych.

29. W odniesieniu do drugiego pytania Rzecznika Komisja stwierdziła, że zasada leżąca u podstaw zarówno wersji warunków ogólnych z 2000 r., jak i z 2005 r. jest taka sama, a mianowicie, że koszty personelu przypisane do działania są kwalifikowalne pod warunkiem, że zostały faktycznie poniesione. W związku z tym płace musiałyby być faktycznie należne, co nie miało miejsca w przypadku skarżącego. Ponadto Komisja stwierdziła, że nie uważa 20% wynagrodzeń mieszkańców wsi za wkłady niepieniężne, lecz za nieodpłatną, ukończoną pracę, która według doniesień odpowiada szacunkowemu udziałowi 20% całkowitej wartości wykonanej pracy.

30. W odniesieniu do pytania trzeciego Komisja zasadniczo stwierdziła, że każde zaproszenie do składania wniosków jest inne i w granicach rozporządzenia finansowego [4] jest w miarę możliwości dostosowane do specyfiki danego programu. Komisja stwierdziła, że art. 113 rozporządzenia finansowego i art. 172 jego przepisów wykonawczych [5] stanowią, że zewnętrzne współfinansowanie rzeczowe może zostać zaakceptowane, jeżeli zostanie to uznane za konieczne lub właściwe. Chociaż zazwyczaj nie przyjmuje wkładów rzeczowych w dziedzinie działań zewnętrznych, Komisja oświadczyła, że postanowiła zezwolić na tego rodzaju wkład w zaproszeniu do składania wniosków z 2009 r. dotyczącym programu instrumentu żywnościowego, biorąc pod uwagę napięte terminy, w których program miał zostać uruchomiony, oraz obowiązkową datę zakończenia proponowanych działań w ramach tego konkretnego programu. Komisja wyjaśniła, że bardzo niewiele wniosków zawierało wkłady rzeczowe. Wszystkie wkłady rzeczowe zatwierdzone przez komisję oceniającą dotyczyły sprzętu, takiego jak pojazdy, komputery, kserokopiarki i narzędzia, umożliwiającego szybkie rozpoczęcie działania. Komisja wskazała również, że o ile nie przewidziano tego wyraźnie w zaproszeniu do składania wniosków, zastosowanie ma ogólny zakaz warunków ogólnych, co miało miejsce w przypadku skarżącego. Komisja wskazała wreszcie, że nawet gdyby zostały one zaakceptowane w danym zaproszeniu do składania wniosków, wkłady niepieniężne „w żadnym wypadku nie mogą powodować powstania kosztów kwalifikowalnych w ramach dotacji przyznawanych bezpośrednio przez Komisję”. Biorąc pod uwagę, że są one przekazywane beneficjentowi przez osoby trzecie, wkłady niepieniężne nie stanowią wydatków faktycznie poniesionych przez beneficjenta, a zatem nie spełniają jednego z kryteriów kwalifikowalności kosztów.

31. W swoich uwagach skarżący nalegał, aby koszty prac wykonywanych przez miejscową ludność były pokrywane w całości ze środków projektu. W związku z tym spełniony został warunek kwalifikowalności określony w art. 14 ust. 1 warunków ogólnych. Skarżący uznał ponadto, że nie istnieją żadne szczególne wymogi dotyczące rejestrowania odpowiednich transferów, a w szczególności nie ma potrzeby dokonywania takich transferów za pośrednictwem rachunku projektu. Dodała, że pogląd ten został potwierdzony przez delegaturę w ramach niedawnej wizyty na miejscu. Skarżący powtórzył, że wszystkie istotne dochody i wydatki zostały wyraźnie odnotowane i udokumentowane.

32. Skarżący stwierdził ponadto, że nie rozumie, dlaczego Komisja odniosła się do „dobrowolnego wkładu”. Skarżący wyjaśnił, że wkład w projekt w wysokości 20 % kosztów pracy jest wyraźnym wymogiem, który musi spełnić konkretna gmina, aby móc uczestniczyć w projekcie.

33. W odniesieniu do uwag Komisji dotyczących zaproszenia do składania wniosków z 2009 r. w sprawie programu dotyczącego instrumentu żywnościowego skarżący stwierdził, że nie ma jasnego, logicznego wyjaśnienia, dlaczego napięte terminy i obowiązkowa data zakończenia umożliwiały przyjęcie wkładów rzeczowych w związku z tym zaproszeniem. Skarżący powtórzył swoje powyższe stwierdzenia (zob. pkt 26 powyżej). Odnotowując odniesienie Komisji do art. 113 rozporządzenia finansowego i art. 172 przepisów wykonawczych, skarżący stwierdził, że przepisy te pozostawiają Komisji margines swobody w odniesieniu do wkładów rzeczowych oraz że Komisja może podjąć decyzję o skorzystaniu z tej swobody, jeżeli zdecyduje się dalej nalegać na zaklasyfikowanie 20 % kosztów pracy jako wkładów rzeczowych.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

34. Niniejsza sprawa dotyczy sporu dotyczącego zobowiązań płatniczych wynikających z umowy.

35. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że zakres kontroli, jaką może przeprowadzić w sprawach dotyczących interpretacji zobowiązań umownych zaciągniętych przez instytucję, jest z konieczności ograniczony. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że nie powinien dążyć do ustalenia, czy doszło do naruszenia umowy przez którąkolwiek ze stron. Kwestia ta mogłaby zostać skutecznie rozstrzygnięta jedynie przez właściwy sąd, który miałby możliwość wysłuchania argumentów stron dotyczących odpowiedniego prawa krajowego oraz oceny sprzecznych dowodów w odniesieniu do wszelkich spornych kwestii faktycznych.

36. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa zatem, że w sprawach dotyczących sporów umownych jest on uprawniony do ograniczenia swoich dochodzeń do zbadania, czy instytucja przedstawiła mu spójne i racjonalne uzasadnienie swoich działań oraz dlaczego uważa, że jego pogląd na sytuację umowną jest uzasadniony. W takim przypadku Rzecznik stwierdzi, że jego dochodzenie nie ujawniło przypadku niewłaściwego administrowania. Wniosek ten nie będzie miał wpływu na prawo stron do tego, aby ich spór umowny został zbadany i prawomocnie rozstrzygnięty przez właściwy sąd.

37. W przedmiotowej sprawie Komisja argumentowała, że jej nakaz odzyskania środków opierał się na ustaleniach audytora. Biorąc pod uwagę, że w swojej skardze skarżący zakwestionował oparcie się przez Komisję na dwóch ustaleniach audytora, Rzecznik musi jedynie ocenić, czy Komisja przedstawiła spójny i racjonalny opis swoich działań w związku z tymi dwoma ustaleniami. Aby uniknąć nieporozumień, warto zwrócić uwagę, że ocena Rzecznika nie obejmuje zatem oceny powodzenia realizowanego projektu. Dla jasności właściwe wydaje się przeanalizowanie stanowiska Komisji w odniesieniu do każdego z tych ustaleń oddzielnie.

W odniesieniu do pierwszego ustalenia audytu

38. Rzecznik uważa, że strony sporu są zgodne co do tego, że mieszkańcy wsi otrzymali jedynie 80 % wynagrodzenia, które skarżący wskazał, że im wypłacił. Nie ma jednak zgody co do tego, czy w tych okolicznościach Komisja słusznie uznała saldo w wysokości 20 % wynagrodzeń mieszkańców wsi za niekwalifikowalne wkłady rzeczowe oraz za nieponiesione koszty, zgodnie z Warunkami ogólnymi.

39. "Opis projektu" załączony do umowy o udzielenie dotacji odnosi się wielokrotnie do dobrowolnego charakteru pracy wykonywanej przez mieszkańców wsi [6]. W opisie projektu nie wskazano jednak, że równowartość 20 % wynagrodzenia mieszkańców wsi za wykonaną pracę zostanie zatrzymana u źródła, a następnie ponownie zainwestowana w projekt. Artykuł 14 ust. 1 warunków ogólnych stanowi, że aby koszty mogły zostać uznane za kwalifikowalne, muszą one zostać rzeczywiście poniesione. Nie ma konkretnych dowodów na to, że mieszkańcy wsi zgodzili się zrezygnować z 20 % swoich wynagrodzeń, które w przeciwnym razie byłyby im należne, oraz że jedynym celem zatrzymania tej kwoty było uniknięcie konieczności ponownego przeniesienia tej kwoty przez mieszkańców wsi z powrotem do projektu. Rzecznik uważa zatem, że uzasadnione jest, aby Komisja uznała, że art. 14 ust. 1 nie był w tym przypadku przestrzegany.

40. Rzecznik zauważa ponadto, że zgodnie z art. 14 ust. 2 warunków ogólnych i aby koszty personelu zadeklarowane przez skarżącego były kwalifikowalne, muszą odpowiadać rzeczywistym wynagrodzeniom (w tym składkom na ubezpieczenie społeczne i innym składkom). W związku z powyższym ustaleniem, że mieszkańcy wsi faktycznie otrzymywali jedynie 80 % swoich wynagrodzeń, Rzecznik uważa, że uzasadnione jest również, aby Komisja uznała, że w tym przypadku nie przestrzegano art. 14 ust. 2.

41. Biorąc pod uwagę fakt, że mieszkańcom wsi faktycznie wypłacono jedynie 80 % wynagrodzeń zadeklarowanych przez skarżącego, rzeczywiście można argumentować, że 20 % odnośnej pracy było świadczone bezpłatnie, a zatem stanowiło wkład rzeczowy, którego zgodnie z art. 14 ust. 6 warunków ogólnych nie można uznać za kwalifikowalny. Jednak nawet gdyby przyjąć argument skarżącego, że wkład mieszkańców wsi powinien zostać uznany za kwalifikowalny, Rzecznik uważa, że oznaczałoby to, jak słusznie zauważyła Komisja, że ich wkład musiałby zostać uznany za dochód na rzecz projektu. Jak wyjaśniła Komisja, takie dochody musiałyby zostać odjęte od całkowitych kosztów projektu przy ustalaniu ostatecznej kwoty dotacji. Wydaje się jednak, że skarżący nie zadeklarował takich dochodów. W tych okolicznościach, gdyby odpowiednią kwotę należało uznać za koszt kwalifikowalny, oznaczałoby to w rzeczywistości, że projekt mógłby przynieść zysk.

42. Rzecznik zauważa, że Komisja nie zakwestionowała twierdzenia skarżącego, że kwota odpowiadająca 20 % wynagrodzeń mieszkańców wsi została wykorzystana na rzecz projektu. Fakt ten nie zmienia jednak wniosku, że Komisja miała prawo uznać odpowiednią kwotę za niekwalifikowalną. W świetle wniosku zawartego w pkt 41 powyżej Rzecznik Praw Obywatelskich uważa ponadto, że nie ma potrzeby zajmowania się przez niego zasadami dotyczącymi wkładów rzeczowych ani w wersji warunków ogólnych z 2005 r., ani w zaproszeniu do składania wniosków z 2009 r. w odniesieniu do programu dotyczącego instrumentu żywnościowego. Rzecznik nie uważa również za konieczne, również w świetle wniosku wyciągniętego w pkt 41 powyżej, dokonanie oceny, czy – jak twierdzi skarżący – Komisja może być w stanie, zgodnie z rozporządzeniem finansowym i przepisami wykonawczymi, skorzystać z przysługującego jej zakresu uznania w odniesieniu do przyjmowania wkładów niepieniężnych w ramach danego projektu.

W odniesieniu do drugiego ustalenia audytu

43. Drugie ustalenie z audytu dotyczy (i) kosztów zakupu pojazdu i dwóch motocykli oraz (ii) kosztów wynajmu powierzchni biurowej.

44. W odniesieniu do pierwszej pozycji, biorąc pod uwagę, że partner projektu skarżącego zobowiązał się do dostarczenia pojazdu i dwóch motocykli, Komisja wyraźnie zasadnie uznaje, że koszty nabycia tych pozycji są niekwalifikowalne. W odniesieniu do drugiej pozycji Rzecznik rozumie stanowisko Komisji, zgodnie z którym obciążenie kosztami wynajmu istniejących pomieszczeń beneficjenta, których beneficjent nie wynajął specjalnie w celu realizacji projektu, przyniosłoby beneficjentowi zysk. Również w tym przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich uważa stanowisko Komisji za rozsądne.

Wnioski

45. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że Komisja przedstawiła spójne i racjonalne wyjaśnienie powodów, dla których uznała, że dobrowolny wkład mieszkańców w projekt oraz koszty nabycia pojazdu i dwóch motocykli, a także koszty wynajmu pomieszczeń biurowych, były niekwalifikowalne. Rzecznik nie stwierdza niewłaściwego administrowania w sposobie, w jaki Komisja zarządzała płatnością za projekt. Zarzut skarżącego i związane z nim twierdzenie nie mogą zatem zostać uwzględnione.

B. Twierdzenie o wydaniu jasnych wytycznych

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

46. Skarżący twierdził, że Komisja powinna wydać jasne wytyczne służące interesom polityki rozwoju w odniesieniu do przyszłych projektów.

47. W swojej opinii Komisja uznała, że obowiązujące przepisy są już wystarczająco jasne. Dodała jednak, że w ciągu ostatnich kilku lat dołożyła ogromnych starań, aby je doprecyzować i uprościć. W związku z tym doprecyzowano przepisy dotyczące wkładów rzeczowych zawarte w rozporządzeniu finansowym i wydano praktyczny przewodnik. Ponadto od 2005 r. warunki ogólne stanowią, że wynagrodzeń nie można uznać za wkłady rzeczowe. Do celów budżetu projektu można je uznać za współfinansowanie, jeżeli są one wypłacane przez beneficjenta lub jego partnerów. Komisja zwróciła uwagę na swoje publikacje na stronie internetowej EuropeAid, za pośrednictwem których można również zadawać pytania, a także na dni informacyjne.

48. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag dotyczących swojego twierdzenia.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

49. W świetle wyjaśnień udzielonych przez Komisję i jego ustaleń w odniesieniu do zarzutu skarżącego Rzecznik uważa, że nie doszło do niewłaściwego administrowania w odniesieniu do drugiego zarzutu skarżącego.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującymi wnioskami:

W działaniach Komisji nie doszło do niewłaściwego administrowania w odniesieniu do zarzutów i twierdzeń skarżącego.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 14 grudnia 2010 r.

---

[1] Podkreślenie w oryginale.

[2] Artykuł 14 ust. 2 warunków ogólnych ma następujące brzmienie: „Kwalifikowalne są następujące koszty bezpośrednie: koszty personelu przydzielonego do operacji, odpowiadające rzeczywistym wynagrodzeniom powiększonym o składki na ubezpieczenie społeczne i inne koszty związane z wynagrodzeniami; wynagrodzenia i koszty nie mogą przekraczać wynagrodzeń i kosztów normalnie ponoszonych przez beneficjenta, a stawki nie mogą przekraczać stawek ogólnie przyjętych na danym rynku; ...”.

[3] Punkt 4.2 "Opisu projektu" (zatytułowanego "Środki i nakłady") stanowi, co następuje: „... ? WOTR dostarczy pojazd (Jeep). ? WOTR będzie wymagał 6 motocykli (2 będą dostarczane przez WOTR),...".

[4] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248, s. 1).

[5] Rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 357, s. 1).

[6] Na przykład w pkt 3.1 i 4.2.