Okoliczności powstania skargi

1. Skarga złożona przez Ryanair dotyczy rzekomo nieprzejrzystego sposobu, w jaki Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) przyjęła opinię EASA z dnia 28 września 2012 r. w sprawie zmiany ograniczeń czasu lotu i służby oraz wymogów dotyczących odpoczynku w zarobkowym transporcie lotniczym [1]. Ta opinia EASA została wykorzystana przez Komisję Europejską w kontekście jej rozważań prowadzących do wniosku dotyczącego rozporządzenia zmieniającego ograniczenia czasu lotu i służby oraz wymogi dotyczące odpoczynku w odniesieniu do zarobkowego transportu lotniczego.

2. Opinia EASA została sfinalizowana po konsultacjach publicznych, w ramach których EASA utworzyła grupę zainteresowanych stron. Ryanair, wraz z innymi liniami lotniczymi, był członkiem tej grupy zainteresowanych stron. Co do zasady EASA na bieżąco informowała grupę zainteresowanych stron o swoich pracach, na przykład dostarczając grupie zainteresowanych stron kopie protokołów posiedzeń grupy doradczej organów krajowych EASA. Zdaniem skarżącego jedno istotne posiedzenie tej grupy doradczej, które odbyło się w dniu 26 października 2011 r., nie zostało jednak zaprotokołowane. Grupa zainteresowanych stron nie została zatem poinformowana o kwestiach omawianych na tym posiedzeniu grupy doradczej. Skarżący twierdził, że kwestie omówione na posiedzeniu w październiku 2011 r. miały decydujące znaczenie dla treści późniejszej opinii EASA. Skarżący argumentował zatem, że ponieważ proces prowadzący do wydania opinii EASA powinien być bardziej przejrzysty, proces ten nie ma legitymacji.

3. Po szeregu kontaktów z EASA skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

4. Skarżący twierdził, że proces tworzenia przez EASA przepisów mających na celu aktualizację ograniczeń czasu lotu i służby oraz wymogów dotyczących odpoczynku w odniesieniu do zarobkowego transportu lotniczego nie był przejrzysty.

5. Skarżący twierdził, że EASA powinna wycofać swój dokument odpowiedzi na uwagi opublikowany w styczniu 2012 r. oraz, po przeprowadzeniu oceny odpowiednich przepisów w oparciu o dowody naukowe i medyczne, ponownie przedłożyć Komisji Europejskiej zmieniony dokument odpowiedzi na uwagi, jeżeli taki istnieje.

6. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał opinię EASA w sprawie skargi, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię EASA. Jej służby przeprowadziły również kontrolę akt EASA dotyczących niniejszej sprawy. Prowadząc dochodzenie, Rzecznik uwzględnił argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Zarzut braku przejrzystości

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

7.  Wstępne argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich przez EASA i skarżącego przedstawiono w projekcie zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 17 grudnia 2013 r.[2].

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do opracowania projektu zalecenia

8. Podsumowując, Rzecznik uznał, że interesowi publicznemu najlepiej służy publiczne udostępnianie jak największej ilości informacji dotyczących procesów tworzenia przepisów przez EASA. Podkreśliła, że taka otwartość umożliwia obywatelom kontrolę wszystkich istotnych informacji, które są wykorzystywane przy formułowaniu przyszłych aktów ustawodawczych. Obywatele otrzymują zatem wiedzę i zrozumienie niezbędne do wniesienia wkładu w świadomą debatę publiczną na temat różnych kwestii leżących u podstaw nowego prawodawstwa. Prowadzi to do lepszych wyników legislacyjnych. Wzmacnia również legitymację demokratyczną prawodawstwa.

9. Rzecznik zauważył, że EASA zgadza się, że powinna działać w sposób przejrzysty. Rzecznik wyraził uznanie dla EASA za przyjęcie tego podejścia ogólnego. Zauważyła jednak, że obecne dochodzenie miało na celu ustalenie, czy te wysokie standardy zostały utrzymane w przedmiotowej sprawie. Stwierdziła, że nie sporządzono żadnego oficjalnego protokołu z posiedzenia grupy doradczej, które odbyło się w dniu 26 października 2011 r. Zauważyła jednak również, że pracownicy EASA obecni na posiedzeniu sporządzili szczegółowy protokół z posiedzenia. W dniu 27 października 2011 r. wykorzystano je do sporządzenia skonsolidowanego podsumowania posiedzenia. Streszczenie to nie zostało jeszcze opublikowane przez EASA. Rzecznik Praw Obywatelskich wydał zatem następujący projekt zalecenia.

EASA powinna podać do wiadomości publicznej skonsolidowane streszczenie posiedzenia grupy doradczej organów krajowych.

Aby pomóc zainteresowanym stronom w pełnym zrozumieniu procesu decyzyjnego EASA i w uczestnictwie w nim, EASA powinna w przyszłości sporządzać oficjalne protokoły posiedzeń, takie jak spotkanie będące przedmiotem niniejszej sprawy.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich po przyjęciu projektu zalecenia

10. EASA oświadcza, że przyjmuje projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. W tym kontekście EASA wyraża również zadowolenie, że Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, iż EASA przywiązuje dużą wagę do przejrzystości i wkładu zainteresowanych stron społeczeństwa obywatelskiego w proces stanowienia prawa. Fakt, że Rzecznik chwali EASA za jej zaangażowanie i otwartość w proces stanowienia przepisów, stanowi dodatkową zachętę dla EASA do dalszego utrzymywania najwyższych standardów w prowadzeniu swoich prac.

11. EASA podkreśliła również, że posiedzenie w dniu 26 października 2011 r. nie zostało odnotowane w oficjalnym protokole na wniosek państw członkowskich, aby umożliwić przedstawicielom państw otwartą dyskusję na temat delikatnych kwestii i poczynienie konstruktywnych postępów. EASA podkreśla również, że na tym posiedzeniu nie osiągnięto żadnych porozumień ani decyzji. EASA rozumie jednak, że nieudostępnienie sprawozdania mogło spowodować, że skarżący miał mniejsze zaufanie do procesu stanowienia przepisów w tym konkretnym przypadku. Jest to oczywiście niefortunne, ponieważ EASA wysoko ceni przejrzystość i otwartość w procesie tworzenia przepisów. Jednocześnie EASA pragnie powtórzyć, że to konkretne spotkanie było tylko częścią znacznie szerszego procesu opracowywania przedmiotowych przepisów, w który zaangażowane były zainteresowane strony – w tym skarżący – w sposób ciągły i pełny.

12. EASA stwierdza, że wdrożyła projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, podając do wiadomości publicznej skonsolidowane streszczenie specjalnego posiedzenia przygotowane przez ekspertów EASA i przedłożone podczas wizyty kontrolnej Rzecznika. Dokonano tego poprzez dodanie skonsolidowanego podsumowania do innych dokumentów związanych ze spotkaniami na ogólnodostępnej stronie internetowej EASA, ze wskazaniem, że dokument został sporządzony w wyniku posiedzenia, które odbyło się w dniu 26 października 2011 r.

13. W odniesieniu do drugiej części zalecenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich – dotyczącej publikowania w przyszłości oficjalnych protokołów organów doradczych EASA – EASA ponownie podkreśliła, że przejrzystość i otwartość są kluczowymi zasadami, które stosuje do prowadzenia swojej pracy jako całości, a w szczególności do procesu tworzenia przepisów. W związku z tym EASA w pełni popiera projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich mającego na celu zapewnienie, aby w przyszłości oficjalne protokoły posiedzeń grup doradczych EASA były sporządzane zgodnie z jej własną procedurą stanowienia przepisów i podawane do wiadomości publicznej.

14. W celu wdrożenia drugiej części zalecenia EASA przekaże projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich i opinię EASA w odpowiedzi wszystkim właściwym pracownikom, tak aby w przyszłości posiedzenia organów doradczych EASA były rejestrowane w oficjalnych protokołach, zgodnie z wymogami odpowiednich przepisów i procedur.

15. Skarżący, Ryanair, stwierdza, w odpowiedzi na opinię EASA przyjmującą projekt zalecenia Rzecznika, że niezadowolone twierdzenie EASA, że „Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Agencja przywiązuje dużą wagę do przejrzystości”, stoi w bezpośredniej sprzeczności z potwierdzeniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że proces ograniczania czasu lotu EASA był oznaczony jako „niewłaściwe administrowanie”. Podobnie twierdzenie EASA, że „będzie nadal utrzymywać najwyższe standardy w prowadzeniu swoich prac”, podważa stwierdzenie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z którym EASA nie „właściwie zarządza sytuacjami konfliktu interesów” oraz że EASA „nie prowadzi polityki i procedur dotyczących konfliktu interesów specyficznych dla Agencji”. W świetle alarmującego braku przejrzystości EASA skarżący stwierdza, że ważne jest, aby Rzecznik wykluczył ze swojego ostatecznego zalecenia takie stwierdzenia, jak „Rzecznik zdecydowanie pochwala EASA za [jego] podejście ogólne [do przejrzystości]”, które były obecne w projekcie zalecenia Rzecznika.

16. Skarżący podkreśla, że EASA nie odpowiedziała na ustalenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym „nic nie wskazuje na to, że państwa członkowskie postanowiły nie dysponować protokołem posiedzenia”, a „dwa organy krajowe zażądały nawet kopii protokołu posiedzenia”. Zamiast tego EASA podtrzymuje swoje obalone twierdzenie, że oficjalne protokoły nie zostały sporządzone na posiedzeniu AGNA „na wniosek państw członkowskich”.

17. Skarżący kwestionuje argument EASA, że „na tym [nieuproszczonym] posiedzeniu nie osiągnięto żadnych porozumień ani decyzji”. Stwierdza ona na przykład, że 14-dniowy limit czasu pracy na 110 godzin, który został uwzględniony w ostatecznej propozycji EASA, pochodzi bezpośrednio z nierozproszonego posiedzenia. Twierdzenie EASA jest zatem nieprawdziwe.

18. Skarżący potwierdził zatem, że rzeczywiście stracił zaufanie do EASA w wyniku niejasnego procesu, który charakteryzował się lekceważeniem przez EASA zainteresowanych stron.

19. Wreszcie, chociaż EASA ostatecznie opublikowała streszczenie nierozproszonego spotkania (dwa i pół roku po spotkaniu oraz po zakończeniu procesu ograniczenia czasu lotu i służby, nie poinformowała Ryanair o publikacji. Podkreśla to jeszcze bardziej nieprzejrzystą działalność EASA.

20. Skarżący wezwał wreszcie Rzecznika do odnotowania i podkreślenia nieprzejrzystych działań EASA. Ponadto zachęcamy Rzecznika do odniesienia się do faktu, że EASA nie opiera się na dowodach medycznych i naukowych zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 216/2008.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

21. Rzecznik zauważa, że przedmiotem niniejszego dochodzenia był rzekomy brak przejrzystości związany z konkretnym spotkaniem, które odbyło się w EASA, a którego celem było wsparcie EASA w sporządzeniu opinii w sprawie ograniczeń czasu lotu i służby oraz wymogów dotyczących odpoczynku w zarobkowym transporcie lotniczym. Kompleksowy protokół tego posiedzenia, w odpowiedzi na projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, został już ujawniony.

22. Rzecznik jest zdania, że EASA nigdy nie powinna była odmawiać dostępu do wspomnianego protokołu. Ta porażka EASA była szczególnie problematyczna, biorąc pod uwagę oczywistą potrzebę zapewnienia opinii publicznej, że różne procesy, dzięki którym zapewnia się bezpieczeństwo podróży lotniczych (zarówno w zakresie procesów tworzenia przepisów przez EASA, jak i procesów stosowania tych przepisów przez EASA), są jak najbardziej doskonałe. Zapewniając jak największą przejrzystość swoich działań, EASA przyczynia się do budowania zaufania publicznego do swoich procesów. Odpowiedni poziom przejrzystości służy również zapewnieniu, aby poinformowane zainteresowane strony mogły zgłaszać EASA odpowiednie uwagi, co przyczyni się do dalszej poprawy procesu decyzyjnego EASA.

23. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zatem pozytywną i konstruktywną reakcję EASA na jej projekt zalecenia. Publikując skonsolidowane streszczenie przedmiotowego posiedzenia oraz zgadzając się na zapewnienie, aby takie posiedzenia były w przyszłości protokołowane w celu informowania zainteresowanych stron i opinii publicznej o ważnych pracach EASA, EASA potwierdza swoje zaangażowanie na rzecz zasady demokracji uczestniczącej i współpracy z zainteresowanymi stronami społeczeństwa obywatelskiego. Zasady te, w połączeniu z zasadą przejrzystości, stanowią podstawę UE obywatelskiej. Rzecznik Praw Obywatelskich ponownie zauważa, że art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, iż Traktat ten wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Zasady te, mające znaczenie dla wszystkich instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE, mają szczególne znaczenie dla EASA, ponieważ jej działania mają bezpośredni wpływ na życie obywateli. Obywatele muszą ufać, że oni, ich rodziny, przyjaciele i koledzy są bezpieczni podczas lotu. Wymagania dotyczące odpoczynku dla pilotów są ważną częścią bezpieczeństwa podróży lotniczych. W tym kontekście obywatele muszą mieć pewność, że istnieją skuteczne przepisy dotyczące tego, ile odpoczynku muszą wykonać piloci. Takie zaufanie można zbudować tylko wtedy, gdy proces przyjmowania takich przepisów opiera się na otwartości i dialogu.

24. W świetle zgody EASA na opublikowanie spornego protokołu oraz zgody na zapewnienie, aby EASA udostępniła podobne protokoły w przyszłości, Rzecznik zamyka niniejsze dochodzenie następującym wnioskiem.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

EASA zgodziła się na projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich.

Skarżący i EASA zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly