Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza skarga dotyczy rzekomo nieuczciwej decyzji Agencji Wykonawczej ds. Konkurencyjności i Innowacji („EACI” lub „Agencja”) o nierozpatrywaniu wniosku skarżącego o płatność końcową po rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji („umowa o udzielenie dotacji”).

2. Skarżący jest włoskim przedsiębiorstwem, które w dniu 25 sierpnia 2008 r. zawarło z EACI umowę o udzielenie dotacji w ramach programu Marco Polo II [1].

3. Wsparcie finansowe udzielane przez EACI, działające w ramach uprawnień przekazanych przez Komisję Europejską, obejmowało dotację w wysokości do 4 mln EUR. Dokładna kwota dotacji miała zostać określona na podstawie poniesionych kosztów i powodzenia działania. Aby wszcząć postępowanie, w dniu 28 sierpnia 2008 r. EACI przekazało płatność zaliczkową w wysokości 2,8 mln EUR, pod warunkiem że skarżący przedstawi gwarancję bankową na równoważną kwotę.

4. Działanie, które ma być finansowane w ramach umowy o udzielenie dotacji, miało rozpocząć się w dniu 1 lipca 2008 r. i miało trwać 36 miesięcy. W rzeczywistości jednak działanie to zostało przeprowadzone w okresie od dnia 20 października 2008 r. do dnia 15 kwietnia 2009 r. Ze względu na globalny kryzys gospodarczy i nagły spadek hiszpańskiego rynku mieszkaniowego rynek, od którego zależała akcja, załamał się. W związku z tym skarżący zwrócił się do EACI o zawieszenie realizacji działania i przedłużenie go o okres odpowiadający okresowi zawieszenia. EACI zgodziła się na zawieszenie od dnia 15 kwietnia 2009 r. do dnia 14 października 2009 r.

5. Po zakończeniu okresu zawieszenia skarżący zidentyfikował szereg problemów mających wpływ na wznowienie działania. W związku z tym zwróciła się do EACI o przyznanie dodatkowego sześciomiesięcznego zawieszenia, aby umożliwić częściową zmianę działania w celu dotarcia do różnych potencjalnych klientów. Skarżący zwrócił się również o zwiększenie pomocy finansowej UE.

6. EACI odrzuciło wszystkie wnioski skarżącego, z wyjątkiem częściowej zmiany działania, i w dniu 29 stycznia 2010 r. poinformowało skarżącego o zamiarze rozwiązania umowy o udzielenie dotacji. EACI argumentowało, że wypowiedzenie było uzasadnione ze względu na to, że skarżący nie wznowił działania w odpowiednim czasie. EACI przyznało skarżącemu 30 dni na przedstawienie uwag i podjęcie wszelkich środków w celu zapewnienia wypełnienia zobowiązań wynikających z umowy o udzielenie dotacji.

7. Po wymianie korespondencji ze skarżącym EACI uznało w dniu 7 czerwca 2010 r., że skarżącemu przyznano rozsądny termin na wypełnienie zobowiązań wynikających z umowy o udzielenie dotacji. EACI nie otrzymało jednak wystarczających dowodów potwierdzających wznowienie działania. EACI stwierdziło, że zgodnie z art. II.11.4 umowy o udzielenie dotacji umowa ta zostanie rozwiązana w ciągu siedmiu dni od otrzymania przez skarżącego pisma EACI, tj. w dniu 23 czerwca 2010 r. Skarżący został również poinformowany, że ma sześćdziesiąt dni od dnia, w którym rozwiązanie umowy o udzielenie dotacji stało się skuteczne, na złożenie wniosku o płatność końcową. W dniu 20 sierpnia 2010 r., na trzy dni przed upływem terminu, EACI przesłało skarżącemu pisemne przypomnienie. Skarżący nie złożył jednak wniosku o płatność końcową w wyznaczonym terminie.

8. W dniu 31 sierpnia 2010 r. skarżący zwrócił się do EACI o ponowne rozważenie decyzji o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji i oświadczył, że planuje wznowić działanie do końca września 2010 r. Podkreśliła swoje znaczne wysiłki na rzecz wznowienia działań i podkreśliła, że napotkane problemy wynikają z kryzysu gospodarczego, który jej zdaniem stanowi przypadek siły wyższej.

9. EACI odrzuciło wniosek skarżącego i w dniu 13 września 2010 r. poinformowało skarżącego o zamiarze odzyskania kwoty 2 800 000 EUR. EACI podkreśliło, że po rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji skarżący nie złożył wniosku o płatność końcową. W związku z tym całkowita kwota płatności zaliczkowej musiała zostać odzyskana.

10. W dniu 5 października 2010 r. skarżący ponownie wystosował pismo do EACI, w którym podkreślił swoje zobowiązanie do wznowienia działania od dnia 30 października 2010 r. oraz zwrócił się do EACI o ponowne rozważenie decyzji o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji i wycofaniu wniosku o odzyskanie pieniędzy. Skarżący podkreślił, że gdyby EACI miało skorzystać z gwarancji bankowej, linie kredytowe skarżącego zostałyby zamknięte, a jego upadłość byłaby nieunikniona pomimo zbliżającego się wznowienia działania.

11. W dniu 20 października 2010 r. EACI potwierdziło swoje wcześniejsze decyzje. Na wniosek skarżącego Komisja zgodziła się spotkać z przedstawicielami skarżącego w dniu 27 października 2010 r. Jednakże po tym spotkaniu potwierdziła ona swoje stanowisko i w dniu 24 listopada 2010 r. skierowała do skarżącego notę debetową, żądając zwrotu 2 800 000 EUR.

12. W dniu 2 grudnia 2010 r. skarżący ogłosił, że prześle sprawozdanie końcowe i że opóźnienie w tym zakresie wynika z jego próby wznowienia działania. Wskazała ona, że sprawozdanie okresowe, przesłane już w dniu 13 października 2009 r., udokumentowało poniesione koszty i inwestycje dokonane podczas eksploatacji linii morskiej i w związku z tym powinno zostać uwzględnione przez EACI w celu określenia kwoty płatności zaliczkowej, którą należy odzyskać. W dniu 9 grudnia 2010 r. EACI przypomniało jednak skarżącemu, że nie otrzymało wniosku o płatność końcową w wyznaczonym terminie. Według EACI sprawozdanie z dnia 13 października 2009 r. było sprawozdaniem z postępu technicznego, a nie sprawozdaniem okresowym i jako takie nie zawierało sprawozdania finansowego. W związku z tym EACI potwierdziło swoją decyzję o odzyskaniu całkowitej kwoty płatności zaliczkowej.

13. W późniejszej wymianie korespondencji skarżący powtórzył ponadto swoje argumenty i odmowę spłaty całkowitej kwoty płatności zaliczkowej. Zwróciła się do EACI o przyjęcie sprawozdania końcowego, które ma przedłożyć. EACI potwierdziło swoje pierwotne stanowisko i ponownie zwróciło się do skarżącego o zapłatę żądanej kwoty powiększonej o odsetki narosłe od pierwotnego terminu płatności.

14. W dniu 19 stycznia 2011 r. skarżący potwierdził swoją odmowę zapłaty całkowitej kwoty i wezwał EACI do przynajmniej przyjęcia jego wniosku o płatność końcową na podstawie danych liczbowych i wyników wymienionych w sprawozdaniu okresowym z października 2009 r. Dodała, że ze względu na wyjątkowy charakter kryzysu, który miał wpływ na działanie i który stanowił przypadek siły wyższej, EACI musiało wnieść wkład w wysokości 35 % kosztów kwalifikowalnych poniesionych do dnia 31 grudnia 2010 r. Skarżący załączył szczegółowe zestawienie kosztów kwalifikowalnych i stwierdził, że kwota należna EACI wynosiła jedynie 798 632,55 EUR.

15. W dniu 31 stycznia 2011 r. EACI odrzuciło wniosek skarżącego i potwierdziło swoją decyzję o odzyskaniu całkowitej kwoty płatności zaliczkowych. W związku z tym EACI wszczęło procedurę odzyskania wnioskowanej kwoty, która doprowadziła do wykonania gwarancji bankowej skarżącego, a także decyzji w sprawie przymusowego odzyskania przez Komisję odsetek narosłych od pierwotnego terminu płatności.

16. W dniu 17 lutego 2011 r. skarżący zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

17. Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił wszcząć dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia.

Zarzut:

EACI niesłusznie odmówiło rozpatrzenia złożonej przez skarżącego w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. propozycji przyjęcia wniosku o płatność końcową na podstawie danych liczbowych i wyników wymienionych w sprawozdaniu okresowym zatwierdzonym przez EACI w styczniu 2010 r.

Roszczenie:

EACI powinna zaakceptować koszty kwalifikowalne odpowiadające kwocie 1 975 214,45 EUR.

18. W piśmie otwierającym dochodzenie Rzecznik wyjaśnił, że głównym celem dochodzenia jest zapewnienie Agencji odpowiedniej szansy na rozważenie kwestii uczciwości w odniesieniu do decyzji o odmowie dokonania płatności końcowej. Rzecznik wyjaśnił również, że nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia w odniesieniu do zarzutu skarżącego, że EACI niesłusznie zdecydowało o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji.

W przedmiocie dochodzenia

19. W dniu 6 lipca 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do skarżącego o pewne wyjaśnienia, które skarżący przedstawił w dniu 3 października 2011 r. W dniu 10 stycznia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do EACI o wydanie opinii w sprawie zarzutu i roszczenia skarżącego.

20. W dalszej korespondencji skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniach 2, 9 i 20 lutego 2012 r. skarżący wskazał jeden z zarzutów zawartych już w pierwotnej skardze, ale niepodjęty w celu przeprowadzenia dochodzenia, i wysunął nowy zarzut. W dniu 21 marca 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich utrzymał w mocy decyzję o włączeniu do dochodzenia jedynie zarzutu i twierdzenia przedstawionego w pkt 17 powyżej. Rzecznik wskazał, że termin wyznaczony skarżącemu przez EACI na złożenie wniosku o płatność końcową jest umownie wiążący dla skarżącego oraz że jego opóźnienie w przedłożeniu sprawozdania końcowego nie może być uzasadnione w świetle postanowień umowy o udzielenie dotacji. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał również nowy wniosek za niedopuszczalny ze względu na brak odpowiednich uprzednich podejść administracyjnych, zgodnie z art. 2 ust. 4 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [2].

21. W dniu 27 kwietnia 2012 r. EACI przedłożyło swoją opinię. Została ona przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które skarżący przesłał w dniu 26 czerwca 2012 r.

22. W dniu 26 września 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedłożył EACI propozycję polubownego rozwiązania, na którą EACI odpowiedziała w dniu 11 listopada 2013 r. Odpowiedź EACI została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag, które skarżący przesłał w dniu 23 grudnia 2013 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

23. W dniu 2 kwietnia 2013 r. skarżący skierował dalszą korespondencję do Rzecznika Praw Obywatelskich, prosząc o rozszerzenie dochodzenia na dwa nowe zarzuty. Skarżący skarżył się w szczególności na: (i) decyzji Komisji o odzyskaniu odsetek naliczonych od dnia 31 grudnia 2010 r. (termin płatności) do dnia 16 lutego 2011 r. (data wykonania gwarancji bankowej); oraz (ii) rzekomy brak odpowiedzi Komisji na jej pismo z dnia 22 grudnia 2011 r., w którym zwróciła się ona o ponowne rozpatrzenie lub zawieszenie tej decyzji.

24. W propozycji polubownego rozwiązania Rzecznik zauważył, że nowe zarzuty podniesione przez skarżącego były powiązane, ale odrębne od tego, który jest przedmiotem niniejszej sprawy. Rzecznik uznał również, że uwzględnienie nowych zarzutów w dochodzeniu w przedmiotowej sprawie wymagałoby zwrócenia się do Komisji o przedstawienie uwag na ich temat, a następnie zwrócenia się do skarżącego o przedstawienie uwag. Znacznie wydłużyłoby to czas trwania dochodzenia w niniejszej sprawie.

25. W związku z powyższym i w interesie ekonomii procesowej Rzecznik nie uznał za stosowne uwzględnienia nowych zarzutów w toczącym się dochodzeniu. Pismo skarżącego z dnia 2 kwietnia 2013 r. zostało jednak zarejestrowane jako nowa skarga przeciwko Komisji i wszczęto nowe dochodzenie w sprawie nowych zarzutów.

A. Zarzut, że EACI niesłusznie odmówiło rozpatrzenia wniosku skarżącego o płatność końcową i powiązanego roszczenia

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

26. Skarżący twierdził, że opóźnienie w przedłożeniu sprawozdania końcowego i wniosku o płatność końcową było uzasadnione podjętymi w dobrej wierze próbami wznowienia działania i przekonania EACI do ponownego rozważenia swojego stanowiska. W szczególności skarżący złożył wniosek do EACI o ponowne rozpatrzenie decyzji o zakończeniu działania w dniu 31 sierpnia 2010 r. W dniu 5 października 2010 r. skarżący przedstawił nowe informacje (tj. umowę z nowym klientem), aby wykazać, że jest gotowy do wznowienia działania, i zwrócił się do EACI o ponowne rozważenie decyzji o skorzystaniu z gwarancji bankowej. W dniu 21 października 2010 r. skarżący zwrócił się o spotkanie z przedstawicielem EACI w celu omówienia tej kwestii. Skarżący podkreślił, że przed spotkaniem, które odbyło się w dniu 27 października 2010 r., nadal był przekonany, że możliwe będzie wznowienie działania i że nie chce, przedkładając sprawozdanie końcowe, w sposób dorozumiany zaakceptować decyzji EACI o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji.

27. W każdym razie skarżący podkreślił, że w dniu 13 października 2009 r. przedłożył sprawozdanie okresowe ze swojej działalności, zatwierdzone przez EACI i przedstawiające poniesione koszty i inwestycje dokonane w celu uruchomienia linii morskiej. Według skarżącego EACI powinno było przynajmniej zaakceptować płatność końcową na podstawie danych liczbowych i wyników wymienionych w tym sprawozdaniu.

28. W swojej opinii EACI podkreśliło, że działało w pełnej zgodności z umową o udzielenie dotacji oraz że pomimo przypomnienia skarżący nie dotrzymał 60-dniowego terminu na przedłożenie sprawozdania końcowego i powiązanego sprawozdania finansowego. EACI wskazało ponadto, że kiedy skarżący ostatecznie złożył wniosek o płatność końcową w dniu 19 stycznia 2011 r., prawie pięć miesięcy po terminie umownym, wniosek ten nie był zgodny z podstawowymi wymogami przewidzianymi w art. I.5.3 umowy o udzielenie dotacji i w związku z tym nie mógł zostać przyjęty.

29. Jeżeli chodzi o sprawozdanie okresowe przedłożone przez skarżącego w dniu 13 października 2009 r., EACI podkreśliło, że nie zawiera ono sprawozdania finansowego, a zatem nie może zostać uwzględnione w celu ustalenia kosztów poniesionych przez skarżącego. EACI przypomniało, że zgodnie z art. II.11.5 umowy o udzielenie dotacji „jeżeli w tym terminie nie wpłynie żaden wniosek o płatność końcową, Agencja nie zwraca wydatków poniesionych przez beneficjentów do dnia rozwiązania umowy i odzyskuje wszelkie kwoty, jeżeli ich wykorzystanie nie jest uzasadnione sprawozdaniami merytorycznymi i sprawozdaniami finansowymi zatwierdzonymi przez Agencję”(podkreślenie dodane). EACI wyraziła pogląd, że postanowienie to, zawarte w ogólnych warunkach umowy o udzielenie dotacji, a zatem wspólne dla wszystkich takich umów o udzielenie dotacji, odnosi się jedynie do przypadków, w których przewiduje się płatności okresowe lub drugie płatności zaliczkowe, co nie ma miejsca w niniejszej sytuacji. W związku z tym sprawozdania przedstawionego przez skarżącego w dniu 13 października 2009 r. nie można było uznać za „sprawozdanie merytoryczne i sprawozdanie finansowe” zgodnie z art. II.11.5. EACI dodało, że decyzja skarżącego o przedłożeniu sprawozdania końcowego w dniu 4 stycznia 2011 r. wykazała, że ostatecznie przyznał on, iż w niniejszej sprawie płatność końcowa może być związana wyłącznie ze złożeniem sprawozdania końcowego i końcowego sprawozdania finansowego.

30. EACI podkreśliło wreszcie, że stale działa zgodnie z zasadami dobrej administracji, stosując warunki umowy o udzielenie dotacji, udzielając dokładnych i terminowych odpowiedzi na pisma skarżącego, dając mu możliwość bycia wysłuchanym i informując go o konsekwencjach niedotrzymania terminów umownych. EACI wskazało, że mogłoby przyjąć wniosek o płatność końcową wysłany po terminie, gdyby skarżący zwrócił się o należycie uzasadnione przedłużenie terminu. W ramach ogólnej polityki, wobec braku takiego wniosku, EACI odrzuca wnioski o płatność końcową złożone po terminie, zgodnie z zasadą równego traktowania beneficjentów.

31. W swoich uwagach skarżący podkreślił, że EACI zlekceważyło jego pismo z dnia 31 sierpnia 2011 r., w którym zwrócił się do Agencji o ponowne rozważenie decyzji o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji w świetle znacznych wysiłków podejmowanych przez skarżącego w celu wznowienia działania. Zdaniem skarżącego powody wskazane w tym piśmie wyjaśniały i w rzeczywistości uzasadniały niedotrzymanie umownego terminu na przedłożenie sprawozdania końcowego.

32. W szerszym ujęciu skarżący wskazał, że EACI nie uwzględniło jego szczególnej sytuacji i szczególnych okoliczności sprawy. Skarżący przypomniał, że umowa o udzielenie dotacji została zawarta - i dokonano inwestycji na rozpoczęcie działania - na podstawie prognoz rynkowych, które zostały całkowicie zagrożona przez początek kryzysu gospodarczego i jego wpływ na hiszpański rynek mieszkaniowy. Skarżący podkreślił również, że umowa o udzielenie dotacji wymagała dokonania znacznych inwestycji z góry, ale następnie powiązała ostateczną kwotę dotacji z realizacją działania. W tych okolicznościach przedterminowe rozwiązanie umowy o udzielenie dotacji nieuchronnie doprowadziłoby do znacznych strat i bezpośredniego zagrożenia upadłością skarżącego. Skarżący miał zatem żywotny interes we wdrażaniu umowy o udzielenie dotacji i podjął znaczne wysiłki w celu wznowienia działania, które uniemożliwiło mu przedłożenie sprawozdania końcowego [3].

33. Zdaniem skarżącego EACI nie uwzględniło jednak tych okoliczności, ponieważ wymagałyby tego zasady dobrej administracji. Gdyby EACI tak uczyniła, powinna była zaakceptować odstępstwo od umownego terminu przedłożenia sprawozdania końcowego i przyjąć dokumenty przedłożone przez skarżącego w dniu 19 stycznia 2011 r. Skarżący podkreślił, że interes publiczny obywateli UE nie przeszkodził EACI w tym zakresie.

34. W swojej skardze skarżący twierdził, że EACI powinno zaakceptować koszty określone ilościowo we wniosku o płatność końcową z dnia 19 stycznia 2011 r., a mianowicie 1 975 214,45 EUR.

35. W swojej opinii EACI argumentowało, że gdyby hipotetycznie sprawozdanie z postępów mogło zostać wykorzystane jako podstawa do dokonania płatności, maksymalna kwota, do której skarżący byłby uprawniony, nie mogłaby przekroczyć 26 153,35 EUR, ponieważ zgodnie z art. I.4.3 umowy o udzielenie dotacji pomoc finansowa jest bezpośrednio związana z wynikiem działania, który w niniejszej sprawie był minimalny.

36. W swoich uwagach skarżący nie zgodził się z danymi liczbowymi przedstawionymi przez EACI. Przypomniała, że zgodnie z umową o udzielenie dotacji dotacja byłaby najniższą kwotą spośród tych obliczonych zgodnie z zestawem trzech kryteriów: wzór określający kwotę należną w świetle wyników działania; (ii) 35 % całkowitych kosztów kwalifikowalnych; oraz (iii) skumulowany deficyt operacyjny działania. Zdaniem skarżącego celem trzech kumulatywnych kryteriów było uniknięcie sytuacji, w której dotacja mogłaby przynieść beneficjentowi zysk, ale jednocześnie nie wyrządzić mu nieuzasadnionych strat. W związku z tym kryteria (i) i (ii) mogły być skutecznie stosowane dopiero po rozpoczęciu działania. W związku z tym w niniejszej sprawie można było powołać się jedynie na kryterium (iii). Skarżący stwierdził, że dotacja, która ma zostać wypłacona przez EACI, stanowiłaby całość płatności zaliczkowej, tj. 2 800 000 EUR.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji polubownego rozwiązania

37. Rzecznik przypomniał, że w piśmie otwierającym dochodzenie oraz w dalszej korespondencji ze skarżącym uznano, że nie ma wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia w sprawie domniemanej niezgodności z prawem decyzji EACI o uznaniu wniosku skarżącego o płatność końcową za zaległy zgodnie z warunkami umowy o udzielenie dotacji. W szczególności Rzecznik uznał, że wyznaczony przez EACI termin złożenia wniosku o płatność końcową jest umownie wiążący dla skarżącego oraz że opóźnienie skarżącego w przedłożeniu sprawozdania końcowego nie może być uzasadnione w świetle postanowień umowy o udzielenie dotacji.

38. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił ograniczyć zakres dochodzenia w przedmiotowej sprawie do aspektu słuszności decyzji EACI o nieprzyjęciu wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2011 r. o płatność końcową.

39. Na wstępie Rzecznik przypomniał, że pojęcie dobrej administracji jest szersze niż pojęcie legalności. Zasady dobrej administracji wykraczają poza prawo pozytywne, zobowiązując instytucje UE nie tylko do przestrzegania ich zobowiązań prawnych, ale także do przestrzegania zobowiązań wynikających z zasad dobrego postępowania i norm etycznych, takich jak te zawarte w Europejskim kodeksie dobrego postępowania administracyjnego (zwanym dalej "kodeksem").

40. Rzecznik podkreślił, że zasady dobrej administracji są również wiążące dla instytucji, gdy działają one w ramach umów zawieranych z osobami fizycznymi. W związku z tym, nawet jeśli wykonują swoje prawa wynikające z warunków umowy, są do tego zobowiązani zgodnie z zasadami dobrej administracji. Zasady te obejmują również zasadę sprawiedliwości zapisaną w art. 11 kodeksu. Zgodnie z tą zasadą przy podejmowaniu decyzji w sprawie danego sposobu działania instytucje muszą należycie uwzględnić okoliczności i szersze skutki swoich działań.

41. Przed zastosowaniem zasad określonych powyżej w przedmiotowej sprawie Rzecznik uznał za użyteczne przypomnienie chronologii wydarzeń prowadzących do decyzji EACI o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji. EACI poinformowało skarżącego o zamiarze rozwiązania umowy o udzielenie dotacji w dniu 29 stycznia 2010 r. i przyznało mu 30 dni na przedstawienie uwag. W dniu 7 czerwca 2010 r. EACI doszła do wniosku, że dowody przedstawione przez skarżącego w jego uwagach i późniejszej korespondencji nie dowodzą, że działanie zostało wznowione, i w związku z tym poinformowała ją, że umowa o udzielenie dotacji zostanie rozwiązana w dniu 23 czerwca 2010 r. Skarżący otrzymał 60 dni od rozwiązania umowy o udzielenie dotacji na złożenie wniosku o płatność końcową. W dniu 20 sierpnia 2010 r. EACI wysłało pisemne przypomnienie, ale skarżący nie przedłożył sprawozdania końcowego w wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 22 sierpnia 2010 r.

42. W dniu 31 sierpnia 2010 r. skarżący skontaktował się z EACI i ponownie zwrócił się do niej o ponowne rozważenie decyzji o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji. EACI odrzuciło nowy wniosek w dniu 9 września 2010 r., a w dniu 13 września 2010 r. poinformowało skarżącego o zamiarze odzyskania kwoty 2 800 000 EUR. Dopiero w dniu 2 grudnia 2010 r., po otrzymaniu noty debetowej przesłanej przez EACI, skarżący ogłosił zamiar przedłożenia sprawozdania końcowego. Intencję tę powtórzono w późniejszej korespondencji, ale dopiero w dniu 19 stycznia 2011 r. skarżący ostatecznie przedłożył przedmiotowe sprawozdanie.

43. W świetle powyższego było jasne, że skarżący nie dotrzymał umownego terminu na przedłożenie sprawozdania końcowego i wniosku o płatność końcową. Skarżący twierdził jednak, że pomimo nieprzedłożenia sprawozdania końcowego w odpowiednim czasie EACI powinno było jednak przynajmniej uwzględnić jego wniosek z dnia 19 stycznia 2011 r. o płatność końcową oparty na sprawozdaniu okresowym, które przedłożyło w dniu 13 października 2009 r. i które Agencja zatwierdziła. EACI odpowiedziało, że termin przedłożenia sprawozdania końcowego i wniosku o płatność jest wiążący dla skarżącego oraz że zgodnie z ogólną polityką może on przyjmować wnioski złożone po terminie tylko wtedy, gdy beneficjent zwróci się o należycie uzasadnione przedłużenie terminu.

44. Rzecznik zauważył, że termin przewidziany w art. II.11.5 ust. 2 umowy o udzielenie dotacji jest postanowieniem umownym opartym na wzajemnej zgodzie stron i jako taki może zostać odstąpiony, jeżeli strony wyrażą na to zgodę. Rzecznik wskazał, że sama Agencja uznała możliwość odstępstwa od terminu, a nawet potwierdziła, że przyjmuje wnioski o odstępstwa w ramach ogólnej polityki, pod warunkiem że beneficjenci zwrócą się o uzasadnione przedłużenie terminu w odpowiednim czasie.

45. Jednak zdaniem Agencji przyjęcie odstępstwa w przypadkach, w których beneficjent nie zwrócił się o uzasadnione przedłużenie w odpowiednim czasie, nieuchronnie doprowadziłoby do naruszenia zasady równego traktowania beneficjentów. W tym względzie Rzecznik wskazał, że zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje były traktowane w taki sam sposób, podczas gdy różne sytuacje są traktowane w różny sposób. Przestrzeganie tej zasady nie może zatem wynikać z niewyraźnego i niezróżnicowanego stosowania tych samych przepisów, lecz wymaga uprzedniego rozważenia rozpatrywanych sytuacji i ich szczególnych okoliczności.

46. W przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że istnieje szereg okoliczności, które wydają się być specyficzne dla sytuacji skarżącego. Po pierwsze, bezsporne jest, że kryzys gospodarczy wywarł szczególnie poważny wpływ na działanie, wpływając w szczególny sposób na jego pierwotny rynek docelowy, czyli hiszpański rynek mieszkaniowy. Ponadto, biorąc pod uwagę strukturę gospodarczą działania, a w szczególności fakt, że dotacja była umownie powiązana z osiągniętymi wynikami, podczas gdy jednocześnie konieczne było dokonanie znacznych inwestycji z góry, przedterminowe rozwiązanie umowy nieuchronnie spowodowałoby poważne straty dla skarżącego. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że chociaż okoliczności te nie uzasadniały niedotrzymania przez skarżącego terminu, pomogły wyjaśnić powody, dla których podjął on kilka prób wznowienia działania pomimo decyzji EACI o zakończeniu działania oraz dlaczego uznał, że zasadnicze znaczenie ma uniknięcie dorozumianej akceptacji tej decyzji poprzez złożenie wniosku o płatność końcową. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Agencja powinna była uwzględnić te okoliczności przy podejmowaniu decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu spóźnionego wniosku o płatność końcową.

47. Rzecznik zauważył również, że Agencja zatwierdziła sprawozdanie okresowe, które zostało przedłożone przez skarżącego w dniu 13 października 2009 r. i które zawierało zestawienie kosztów poniesionych w celu rozpoczęcia działania. Rzecznik uznał, że przyjęta przez EACI interpretacja art. II.11.5, zgodnie z którą przepis ten nie miałby zastosowania do obecnej sytuacji, ponieważ odnosi się jedynie do tych przypadków, w których przewiduje się płatności okresowe lub drugie płatności zaliczkowe [4], była rozsądna. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał zatem, że Agencja nie jest prawnie zobowiązana do rozpatrzenia sprawozdania okresowego w celu podjęcia decyzji w sprawie płatności końcowej. Nie oznaczało to jednak, że Agencja mogła po prostu podjąć decyzję o jej zignorowaniu.

48. W szczególności Rzecznik zauważył, że nawet jeśli sprawozdanie okresowe nie zawierało odpowiedniego formalnego sprawozdania finansowego, przedstawiało ono w sposób analityczny poniesione koszty i przychody uzyskane przez skarżącego. W związku z tym, zatwierdzając sprawozdanie, EACI potwierdziło istnienie istotnych inwestycji dokonanych przez skarżącego w celu rozpoczęcia działania. Ponadto, gdy Agencja postanowiła nie uwzględniać wniosku o płatność końcową i odzyskać całą kwotę płatności zaliczkowej, musiała być świadoma strat, jakie poniósłby skarżący, oraz możliwych konsekwencji, jakie takie straty mogłyby mieć w szczególności dla skarżącego, a także dla jego zainteresowanych stron społecznych i gospodarczych w ogóle, w tym dla jego pracowników i wierzycieli.

49. W tych okolicznościach Rzecznik wstępnie uznał, że decyzja EACI o odzyskaniu całej kwoty płatności zaliczkowych wyłącznie na tej podstawie, że wniosek o płatność końcową został złożony znacznie po upływie terminu umownego, nie wydaje się całkowicie sprawiedliwa, biorąc pod uwagę inwestycje faktycznie dokonane przez skarżącego oraz powagę konsekwencji decyzji dla skarżącego i jego zainteresowanych stron społecznych i gospodarczych.

50. To wstępne ustalenie jako takie nie pozwoliło Rzecznikowi na stwierdzenie, że twierdzenie skarżącego, że EACI powinno zaakceptować koszty kwalifikowalne określone ilościowo we wniosku o płatność końcową złożonym w dniu 19 stycznia 2011 r., byłoby uzasadnione. W szczególności Rzecznik zauważył, że skarżący i EACI wyrazili różne poglądy na temat sposobu ustalania kwoty wnioskowanej dotacji.

51. Rzecznik zauważył, że w umowie o udzielenie dotacji określono szereg jasnych zasad ustalania ostatecznej kwoty dotacji, i przypomniał, że w jego opinii EACI wyjaśniło, że zgodnie z tymi zasadami, a w szczególności z art. I.4.3 akapit drugi, który łączy kwotę dotacji z faktycznym przemieszczeniem towarów poza drogę, kwota ewentualnie należna skarżącemu nie może przekroczyć 26 153,35 EUR.

52. W swoich uwagach skarżący nie zakwestionował obliczeń EACI opartych na kryterium określonym w art. I.4.3 akapit drugi. Zamiast tego skarżący zasugerował, opierając się na podejściu teleologicznym, że sporne kryterium nie powinno być stosowane w okolicznościach jego sprawy.

53. Rzecznik uznał, że podejście zaproponowane przez skarżącego doprowadziłoby do istotnej zmiany systemu przewidzianego w umowie o udzielenie dotacji. Rzecznik zauważył jednak, że sporne przepisy zostały uzgodnione przez strony umowy o udzielenie dotacji i nie mogą zostać jednostronnie zmienione.

54. Rzecznik doszedł zatem do wstępnego wniosku, że byłoby sprawiedliwe, gdyby EACI rozpatrzyło wniosek o płatność końcową złożony przez skarżącego na podstawie odpowiednich postanowień umowy o udzielenie dotacji, w tym kryteriów określonych w art. I.4.3, i zaakceptowało sprawozdanie skarżącego z dnia 13 października 2009 r. jako podstawę do obliczenia kwoty, która powinna zostać przyznana skarżącemu.

55. W świetle powyższych rozważań Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił następującą propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich:

„Biorąc pod uwagę ustalenia Rzecznika, EACI może rozważyć ocenę wniosku skarżącego o płatność końcową złożonego w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. na podstawie odpowiednich postanowień umowy o udzielenie dotacji, przyjmując sprawozdanie skarżącego z dnia 13 października 2009 r. jako podstawę do obliczenia kwoty, która powinna zostać przyznana skarżącemu.”

Argumenty przedstawione Rzecznikowi po przedstawieniu propozycji rozwiązania polubownego

56. W odpowiedzi na propozycję polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika EACI ponownie podkreśliła, że uważa, iż nie popełniła żadnego przypadku niewłaściwego administrowania w niniejszej sprawie, a w szczególności, że nie uważa się za zobowiązaną umową do dokonania ostatecznej płatności na rzecz skarżącego.

57. Niemniej jednak EACI oświadczyło, że jest gotowe przyjąć wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich i rozpatrzyć wniosek skarżącego o płatność na podstawie sprawozdania z postępu prac z dnia 13 października 2009 r. EACI dodało jednak, że ze względu na specyfikę programu Marco Polo uznało za konieczne wszczęcie audytu zewnętrznego w celu określenia wyników działania i kwalifikowalności kosztów zadeklarowanych w sprawozdaniu na podstawie obowiązujących przepisów.

58. W swoich uwagach skarżący wskazał, że audyt zewnętrzny powinien dotyczyć kosztów poniesionych przez niego w trakcie realizacji projektu, jak wyszczególniono w piśmie z dnia 2 lutego 2012 r. i zgodnie z propozycją polubownego rozwiązania przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ocena Rzecznika po przedstawieniu propozycji polubownego rozwiązania

59. W odpowiedzi na propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania EACI zadeklarowała gotowość rozpatrzenia wniosku skarżącego o płatność na podstawie sprawozdania z postępu prac z dnia 13 października 2009 r., pod warunkiem przeprowadzenia audytu zewnętrznego. W swoich uwagach skarżący nie zakwestionował konieczności przeprowadzenia takiego audytu.

60. W świetle tych okoliczności Rzecznik uważa, że EACI zaakceptowała propozycję polubownego rozwiązania.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

EACI zaakceptowała propozycję Rzecznika dotyczącą polubownego rozwiązania.

Skarżący i EACI zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

Emily O´Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 4 marca 2014 r.

---

[1] Program Marco Polo II (2007–2013) ma na celu przeniesienie transportu towarowego z transportu drogowego na inne, bardziej przyjazne dla środowiska środki transportu (zob. rozporządzenie (WE) nr 1692/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. ustanawiające drugi program Marco Polo dla przyznawania wspólnotowej pomocy finansowej w celu poprawy działania systemu transportu towarowego na środowisko, Dz.U. L 328, s. 1).

[2] Zgodnie z art. 2 ust. 4 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich „[s]kargę składa się w terminie dwóch lat od dnia, w którym osoba składająca skargę dowiedziała się o faktach, na których się ona opiera, i musi być ona poprzedzona odpowiednimi działaniami administracyjnymi wobec zainteresowanych instytucji i organów”.

[3] Wśród tych działań skarżący wspomniał o zawarciu w dniu 28 kwietnia 2010 r. umowy pożyczki odpowiedniego sprzętu na okres sześciu miesięcy z opcją na kolejne sześć miesięcy. Skarżący wskazał, że wydane przez niego pieniądze przekroczyły płatność zaliczkową o 50 %, i podkreślił, że liczba ta świadczy o dobrej wierze w starania o wznowienie działania. Według skarżącego przedłożenie sprawozdania końcowego stanowiłoby dorozumiane potwierdzenie decyzji EACI o rozwiązaniu umowy o udzielenie dotacji.

[4] Artykuł II.11.5 ust. 2 zdanie ostatnie stanowi: „Jeżeli w tym terminie nie wpłynie żaden wniosek o płatność końcową, Agencja nie zwraca wydatków poniesionych przez beneficjentów do dnia rozwiązania umowy i odzyskuje wszelkie kwoty, jeżeli ich wykorzystanie nie jest uzasadnione w sprawozdaniach merytorycznych i sprawozdaniach finansowych zatwierdzonych przez Agencję.” Agencja przypomniała, że w tym przypadku sprawozdanie okresowe przedłożone w dniu 13 października 2011 r. nie było powiązane z płatnością okresową ani drugą płatnością zaliczkową, a zatem nie zawierało wymaganego sprawozdania finansowego i nie mogło zostać uwzględnione w celu ustalenia kosztów poniesionych przez skarżącego.