Okoliczności powstania skargi

1. Skarga została złożona w imieniu bułgarskiej organizacji pozarządowej (zwanej dalej „skarżącym”) przez jej kierownika projektu.

2. W 2008 r. skarżący podpisał z Komisją umowę o udzielenie dotacji na projekt. Głównym celem projektu było promowanie społecznej odpowiedzialności biznesu w branży turystycznej w Bułgarii.

3. Projekt trwał 15 miesięcy. Wkład finansowy Komisji wyniósł 83 265,72 EUR.

4. W 2011 r., po zakończeniu projektu, Komisja postanowiła, w ramach kontroli ex post, przeprowadzić audyt i sprawdzić wydatki objęte ww. umową o udzielenie dotacji. Komisja powierzyła to zadanie audytorowi zewnętrznemu.

5. Kontrola miała miejsce w sierpniu 2011 r. w siedzibie skarżącego. Po przeprowadzeniu kontroli Komisja podjęła decyzję o odzyskaniu kwoty 2 679,30 EUR z kwoty, którą wypłaciła na rzecz projektu.

6. W czerwcu 2012 r. Komisja wystawiła notę debetową na powyższą kwotę.

7. Skarżący zakwestionował notę debetową. Zauważyła, że audytor zewnętrzny błędnie przeklasyfikował pracownika (tj. księgowego) na podwykonawcę i w związku z tym uznał niektóre koszty personelu za niekwalifikowalne (tj. kwotę 1 983,48 EUR). Zdaniem skarżącego audytor zewnętrzny nie był świadomy „rzeczywistościrynku pracy w Bułgarii”. W rzeczywistości większość pracowników pracujących dla organizacji pozarządowych w Bułgarii jest zatrudniona na podstawie „umówo świadczenie usług”,a nie standardowych umów o pracę. Skarżący wskazał, że Komisja powinna jasno zdefiniować w swoich wytycznych finansowych dla wnioskodawców, co to znaczy „personel”. W każdym razie wniosek audytora zewnętrznego, że pracownicy, którzy nie znajdują się na liście płac, powinni być automatycznie klasyfikowani jako podwykonawcy, jest błędny. Skarżący zgodził się zwrócić Komisji kwotę wypłaconą z tytułu kosztów innych niż koszty personelu, które audytor uznał za niekwalifikowalne (a skarżący uznał za niekwalifikowalne).

8. Komisja poinformowała skarżącego, że podtrzymała nakaz odzyskania środków.

9. W lipcu, sierpniu i wrześniu 2012 r. skarżący i Komisja wymienili korespondencję w tej sprawie.

10. W październiku 2012 r. skarżący zwrócił całkowitą kwotę wnioskowaną przez Komisję, a w dniu 10 stycznia 2013 r. zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

11. W skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący przedstawił następujące zarzuty i roszczenia:

Zarzut:

Komisja niesłusznie podjęła decyzję o odzyskaniu kwoty 1 983,48 EUR, którą wypłaciła na rzecz projektu, wraz z odsetkami.

Roszczenia:

Komisja powinna zwrócić kwotę 1 983,48 EUR wraz z odsetkami, tj. odsetkami zapłaconymi od kwoty oraz dodatkowymi odsetkami narosłymi od momentu odzyskania kwoty.

Z korzyścią dla przyszłych uczestników projektu Komisja powinna dokładnie określić, co należy uwzględnić w definicji terminu „personel”, a co należy z niej wyłączyć.

W przedmiocie dochodzenia

12. W dniu 20 stycznia 2013 r. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie skargi, zwracając się do Komisji o przedstawienie opinii do dnia 31 maja 2013 r.

13. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 31 lipca 2013 r., która została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. Skarżący uczynił to w dniu 15 sierpnia 2013 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Domniemane nieprawidłowe odzyskanie kosztów niekwalifikowalnych i związanych z nimi roszczeń

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

14. Na poparcie swojego zarzutu skarżący argumentował, że Komisja nie przedstawiła definicji „personelu” w swoich wytycznych finansowych dla wnioskodawców. Mogło to wprowadzić w błąd wykonawców Komisji i w rzeczywistości doprowadzić do arbitralnej interpretacji przez audytora zewnętrznego. Ponadto Komisja nie przeprowadziła własnych kontroli jakości audytu przeprowadzonego przez audytora zewnętrznego. Gdyby Komisja „[...]przeprowadziła prostą kontrolę, okazałoby się, że księgowy [...skarżącego] [...] nie jest podwykonawcą projektu, lecz pracownikiem”. Ponadto Komisja nie uwzględniła praktyk stosowanych na rynku pracy w Bułgarii.

15. W swojej opinii Komisja zauważyła po pierwsze, że zdefiniowała „personel” w szeregu dokumentów, które kierują realizacją współfinansowanych przez nią projektów, takich jak umowa o udzielenie dotacji[1] i wytyczne finansowe dla wnioskodawców[2]. Powyższa definicja „personelu” uwzględnia różne i złożone sytuacje w różnych państwach członkowskich.

16. Zdaniem Komisji pojęcie "personelu" wymaga istnienia umów o pracę między beneficjentem a osobami przydzielonymi do działania powodującego powstanie wynagrodzenia. Sam fakt, że beneficjent „... zapłacił kwoty zabezpieczenia społecznego na rzecz księgowego...” nie skutkuje istnieniem umowy prawa pracy między skarżącym a księgowym i nie jest wystarczający, aby traktować płatności dokonywane na rzecz księgowego jako wynagrodzenie. W związku z tym nie czyni tych płatności kwalifikowalnymi w ramach działu „koszty osobowe”.

17. Komisja przyznała jednak,że „w tym bardzo konkretnym przypadku nie było wystarczającej jasności między odmową uznania niektórych kosztów personelu za kwalifikowalne koszty bezpośrednie projektu a późniejszym odzyskaniem środków”. W związku z tym Komisja zgodziła się zwrócić skarżącemu sporną kwotę, tj. 1 983,48 EUR wraz z odsetkami.

18. Jeżeli chodzi o argument skarżącego dotyczący kontroli jakości audytu przeprowadzonego przez audytora zewnętrznego, Komisja przedstawiła obszerne wyjaśnienia dotyczące audytu przeprowadzonego przez audytorów zewnętrznych oraz kontroli jakości przeprowadzonych następnie przez Komisję w odniesieniu do tych audytów. W tym względzie Komisja wyjaśniła, że w dniu 4 stycznia 2012 r. audytor zewnętrzny przedłożył Komisji sprawozdanie z audytu w wersji wstępnej w celu przedstawienia uwag lub zatwierdzenia przez Komisję. Po otrzymaniu projektu sprawozdania z audytu służby Komisji przeprowadziły dodatkową kontrolę jakości, przedstawiając uwagi audytorowi zewnętrznemu, a także przeprowadziły wewnętrzne konsultacje między jednostkami operacyjnymi i audytowymi.

19. Następnie w lutym 2012 r. Komisja poleciła audytorowi zewnętrznemu wszczęcie postępowania kontradyktoryjnego, w trakcie którego skarżący został poproszony o przedstawienie uwag na temat projektu ustaleń audytu. Postępowanie kontradyktoryjne przeprowadzono również z pełnym poszanowaniem procedur audytu.

20. W związku z tym audytor zewnętrzny przesłał skarżącemu projekt sprawozdania z audytu w celu przedstawienia uwag w lutym 2012 r. Skarżący przedstawił swoje uwagi w lutym 2012 r. i marcu 2012 r. Uwagi te uwzględniono w zmienionym projekcie audytu.

21. Audytor zewnętrzny przedstawił Komisji zmieniony projekt sprawozdania z audytu w marcu 2012 r. Po dokładnej ocenie zmienionego projektu sprawozdania z audytu Komisja wydała instrukcje dotyczące wydania końcowego sprawozdania z audytu.

22. Komisja stwierdziła, że wbrew twierdzeniom skarżącego jej służby faktycznie przeprowadziły kontrolę jakości dotyczącą przedmiotowego audytu. Ponadto w projekcie sprawozdania z audytu wprowadzono szereg zmian na podstawie uwag przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania kontradyktoryjnego, które doprowadziły do przyjęcia końcowego sprawozdania z audytu.

23. W swoich uwagach skarżący z zadowoleniem przyjął decyzję Komisji o zwrocie mu spornej kwoty. Zdaniem skarżącego sformułowanie użyte przez Komisję do zdefiniowania „personelu” w umowie o udzielenie dotacji lub wytycznych finansowych dla wnioskodawców pozostaje niejasne i może prowadzić do podobnych problemów dla innej organizacji pozarządowej, która ma „personel” nieodpłatny lub „personel” samozatrudniony.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

24. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje decyzję Komisji o zwrocie skarżącemu kosztów personelu odzyskanych w związku z projektem i wyraża uznanie dla Komisji za takie działanie. W związku z tym składający petycję uważa, że Komisja podjęła niezbędne kroki w celu uregulowania roszczenia skarżącego dotyczącego zwrotu odzyskanej kwoty.

25. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje również obawy skarżącego dotyczące definicji „personelu” w wytycznych Komisji dotyczących projektów, które współfinansuje. Jest on zdania, że definicja musi być wystarczająco ogólna, aby obejmowała szeroki zakres konkretnych sytuacji, a jednocześnie zawierać precyzyjne i jasne kryteria jej stosowania. Definicja „personelu” przyjęta przez Komisję jest zgodna z powyższymi standardami.

26. Z drugiej strony Rzecznik uważa za uzasadniony argument skarżącego, że zasady i praktyki rynku pracy różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, a Komisja i jej audytorzy zewnętrzni powinni wziąć to pod uwagę przy stosowaniu definicji „personelu” w swoich wytycznych i podejmowaniu decyzji w sprawie kwalifikowalnych kosztów personelu w ramach projektu. Ponieważ Rzecznik ufa, że Komisja dobrze wykorzysta doświadczenie zdobyte w niniejszej sprawie w celu uniknięcia podobnych negatywnych sytuacji w przyszłości dla beneficjentów projektów, uważa on, że nie warto przedstawiać dalszych uwag w tej sprawie.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

Komisja podjęła niezbędne kroki i rozstrzygnęła sprawę.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 17 września 2013 r.

[1] Sekcja II.14.2 umowy o udzielenie dotacji stanowi, że „[...]są kwalifikowalne [...] koszty personelu przydzielonego do działania, obejmujące rzeczywiste wynagrodzenia powiększone o składki na ubezpieczenie społeczne i inne koszty ustawowe uwzględnione w wynagrodzeniu[...]”.

[2] Art. 3 ust. 2 pkt 2 wytycznych finansowych dla wnioskodawców stanowi, że „pracownikami są [...] pracownicy zatrudnieni na stałe lub na czas określony przez beneficjenta [...] lub partnerów wyznaczonych do realizacji działania, w tym faktyczne wynagrodzenia powiększone o składki na ubezpieczenie społeczne i inne koszty ustawowe uwzględnione w wynagrodzeniu[...]”.